借鑒日本《凈化槽法》健全我國(guó)農(nóng)村生活污水治理政策機(jī)制

陳 穎，于 奇，賈小梅

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

引言

日本的生活污水處理人口普及率約為90%，主要污水處理方式包括下水道處理、農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施和凈化槽三種。截至2016 年底，日本生活污水通過(guò)下水道處理的占87%，通過(guò)凈化槽處理的占10%，通過(guò)農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施集中處理的占3%，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)生活污水的有效治理。其中，城市污水處理主要依據(jù)《下水道法》，農(nóng)業(yè)村落排水集中處理設(shè)施和凈化槽分散處理則依據(jù)《凈化槽法》。日本《凈化槽法》自1985 年10 月正式實(shí)施以來(lái)，在推廣凈化槽污水處理方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。通過(guò)深入研究《凈化槽法》及其配套法規(guī)政策，可以為我國(guó)現(xiàn)階段如何規(guī)范和推動(dòng)農(nóng)村污水治理工作提供有益借鑒。

1 日本農(nóng)村生活污水治理法規(guī)政策體系的特點(diǎn)

日本以《凈化槽法》為核心建立了較為完善的農(nóng)村生活污水治理法規(guī)政策體系，提出了不同規(guī)模生活污水處理排放要求，建立了凈化槽污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管體系，強(qiáng)化了設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行資金保障制度，推動(dòng)了凈化槽產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，為日本農(nóng)村生活污水治理創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境[1,2]。

1.1 以《凈化槽法》為核心建立農(nóng)村生活污水治理法規(guī)政策體系

日本的《下水道法》和《凈化槽法》兩大法律體系明確了城市下水道、農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施及凈化槽三種處理方式的實(shí)施范圍、實(shí)施主體及處理對(duì)象。其中，農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施是指用于農(nóng)村地區(qū)的小型集中式生活污水處理系統(tǒng)（規(guī)模以5m3/d 到500m3/d 為主），通過(guò)下水管網(wǎng)收集農(nóng)業(yè)村落各個(gè)家庭排放的污水，進(jìn)行集中處理。凈化槽主要指以家庭為單位的小型一體化污水處理設(shè)施（規(guī)模以5m3/d 以下為主），對(duì)難以接入管網(wǎng)的偏遠(yuǎn)農(nóng)戶進(jìn)行污水分散處理。《凈化槽法》涵蓋農(nóng)村集中和分散污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理規(guī)定，成為日本農(nóng)村生活污水處理法律法規(guī)的核心。為推動(dòng)《凈化槽法》實(shí)施，日本還配套出臺(tái)了《凈化槽法施行規(guī)則》《凈化槽構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)及解說(shuō)》《農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施設(shè)計(jì)指針》，各都道府縣也出臺(tái)了相應(yīng)的地方法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)凈化槽及農(nóng)業(yè)村落排水設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等方面做出了詳細(xì)規(guī)定，明確了國(guó)家相關(guān)部門(mén)、地方政府、設(shè)施使用者和運(yùn)行維護(hù)機(jī)構(gòu)及人員的責(zé)任和義務(wù)，為有序推進(jìn)和科學(xué)治理農(nóng)村生活污水奠定了基礎(chǔ)。

1.2 通過(guò)污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)提出管控要求

日本的生活污水實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理，目前沒(méi)有單獨(dú)制定農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)。但是，政府根據(jù)處理規(guī)模和所處區(qū)域，提出了不同的污水處理要求。對(duì)處理規(guī)模達(dá)到50m3/d 以上的農(nóng)業(yè)村落污水處理設(shè)施，按照統(tǒng)一的排水標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)規(guī)模低于 50m3/d 的農(nóng)業(yè)村落污水處理設(shè)施，按照小規(guī)模生活污水處理設(shè)施管理，僅監(jiān)測(cè) BOD 和 SS 兩項(xiàng)指標(biāo)，大大簡(jiǎn)化了污染物排放監(jiān)測(cè)工作；對(duì)封閉水域的污水處理設(shè)施，則制定特定地區(qū)水體污染物治理排放標(biāo)準(zhǔn)，提高氮磷治理要求。針對(duì)凈化槽處理設(shè)施，專(zhuān)門(mén)制定了《合并處理凈化槽結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)》，明確凈化槽結(jié)構(gòu)性能和出水水質(zhì)要求，提出在不同處理工藝參數(shù)條件下，BOD、COD、TN 和TP 濃度應(yīng)達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)調(diào)研，中日農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)值對(duì)比見(jiàn)表1。通過(guò)規(guī)定凈化槽設(shè)施性能參數(shù)、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量控制，不僅確保了處理后污水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，而且減少了管理部門(mén)對(duì)數(shù)量巨大且布局分散的凈化槽進(jìn)行出水監(jiān)測(cè)的壓力。

1.3 由政府統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村與城市污水治理

日本的污水處理由國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省三個(gè)部門(mén)共同管理，其中國(guó)土交通省負(fù)責(zé)城市和特定保護(hù)區(qū)域下水道排水，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的村落集中排水，而環(huán)境省則負(fù)責(zé)其他未規(guī)劃區(qū)域的分散農(nóng)戶污水處理。2014 年，國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省聯(lián)合要求，以都道府縣（相當(dāng)于我國(guó)的省、直轄市和自治區(qū)）為單位編制“都道府縣污水處理構(gòu)想”（即生活污水處理項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃），統(tǒng)籌建設(shè)下水道排水、農(nóng)業(yè)村落排水和凈化槽處理設(shè)施，原則上每5 年制定一次。都道府縣構(gòu)想的制定流程見(jiàn)圖1[3]。

圖1 都道府縣構(gòu)想的制定流程

都道府縣根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，在與市町村（相當(dāng)于我國(guó)的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定基本方針，選擇高效合理的建設(shè)方式，劃分集中和個(gè)別處理的區(qū)域，明確建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理辦法，制定污水處理設(shè)施建設(shè)計(jì)劃。都道府縣污水處理構(gòu)想制度明確了以地方政府作為生活污水治理的主體，應(yīng)基于整個(gè)地區(qū)的發(fā)展需要，對(duì)農(nóng)村與城市污水治理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，防止重復(fù)和分散建設(shè)，提高了資源利用效率。

1.4 建立自上而下責(zé)任明晰的凈化槽管理體系

對(duì)于凈化槽的安裝運(yùn)行，通過(guò)《凈化槽法》明確上至各主管部門(mén)下至家庭各方責(zé)任，見(jiàn)表2。環(huán)境省負(fù)責(zé)制定凈化槽排水水質(zhì)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及維護(hù)檢修技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、清掃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。國(guó)土交通省則負(fù)責(zé)制定凈化槽施工方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定凈化槽工廠所制造的凈化槽型號(hào)，委托認(rèn)定評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)凈化槽性能進(jìn)行評(píng)價(jià)測(cè)試。都道府縣負(fù)責(zé)出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，接受凈化槽安裝和改裝申請(qǐng)，對(duì)凈化槽安裝和從業(yè)人員進(jìn)行登記認(rèn)定，委托水質(zhì)檢查機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查等。市町村負(fù)責(zé)凈化槽的清掃管理，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)定期清理和處置污泥等。對(duì)于安裝凈化槽的家庭，不得將雜排水直接排放至公共水域等，除特殊規(guī)定外，不得安裝除凈化槽以外的設(shè)施等。日本的凈化槽安裝、運(yùn)行和維護(hù)各環(huán)節(jié)管理有機(jī)銜接，確保污水治理的有序推進(jìn)。

表2 日本《凈化槽法》對(duì)各方責(zé)任要求

1.5 強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管，推動(dòng)凈化槽產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展

為嚴(yán)格執(zhí)行《凈化槽法》，日本環(huán)境省頒布了一系列凈化槽法實(shí)施規(guī)則，明確了凈化槽施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、使用準(zhǔn)則、維護(hù)檢查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和清掃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。凈化槽產(chǎn)業(yè)鏈包括凈化槽的型號(hào)認(rèn)定、施工、保養(yǎng)巡檢和法定檢查等行業(yè)組成，依照《凈化槽法》規(guī)定進(jìn)行分工，并接受政府的資格認(rèn)證管理，見(jiàn)表3。制造凈化槽的施工人員、清掃工作人員、安裝師、管理師都必須注冊(cè)登記，通過(guò)培訓(xùn)和考試，獲得資格方能從業(yè)。在法規(guī)約束和技術(shù)體系指導(dǎo)下，日本的凈化槽制造及服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，形成了生產(chǎn)、安裝、運(yùn)行、檢查等完整的產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)日本環(huán)境省2016 年度凈化槽指導(dǎo)普及相關(guān)調(diào)查結(jié)果，截至2016 年，日本已有65 家指定檢查機(jī)構(gòu)、12 435 家維護(hù)檢修企業(yè)、5291 家凈化槽清理企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了凈化槽技術(shù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展，也大大減輕了日本政府在凈化槽日常管理技術(shù)指導(dǎo)方面的壓力。

表3 《凈化槽法》中產(chǎn)業(yè)鏈各行業(yè)專(zhuān)業(yè)分工[4]

1.6 對(duì)設(shè)施安裝和運(yùn)行維護(hù)分別設(shè)置資金籌措制度

一是建設(shè)費(fèi)用以中央和地方政府補(bǔ)貼為主。日本環(huán)境省陸續(xù)出臺(tái)《凈化槽設(shè)置安裝建設(shè)事業(yè)》《市町村凈化槽安裝建設(shè)事業(yè)》制度，對(duì)家用小型凈化槽和市町村凈化槽的安裝費(fèi)，分別由政府補(bǔ)貼40%和90%。其中，中央政府提供10%～33%的補(bǔ)貼，不足部分由地方財(cái)政或通過(guò)發(fā)行地方債券進(jìn)行籌集，受益農(nóng)戶也承擔(dān)部分建設(shè)費(fèi)用[5,6]。加上補(bǔ)貼后，凈化槽使用者負(fù)擔(dān)的平均費(fèi)用基本上不超過(guò)公共排水系統(tǒng)使用者每月所繳納的排污費(fèi)。二是運(yùn)行管理費(fèi)用以用戶付費(fèi)為主、基層補(bǔ)貼為輔。凈化槽維護(hù)管理費(fèi)不屬于中央財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象，主要來(lái)自用戶繳納的使用費(fèi)。不足部分再由市町村的預(yù)算負(fù)擔(dān)，最高每戶每年給予3 萬(wàn)日元（約1800 元人民幣）的補(bǔ)助金。用戶支付運(yùn)行管理費(fèi)體現(xiàn)了誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)的原則，不僅減少了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，也提高了用戶的責(zé)任意識(shí)。

2 日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

日本自20 世紀(jì)70 年代就已開(kāi)始農(nóng)村生活污水治理，我國(guó)在21 世紀(jì)初期才開(kāi)始，起步較晚。中日在行政管理體制、地區(qū)差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面差別較大，但是農(nóng)村生活污水治理布局分散、單體規(guī)模小、起步滯后于城市是共性特征。

從日本農(nóng)村生活污水治理的管理體系來(lái)看，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有以下三個(gè)方面。

2.1 建章立制是解決農(nóng)村污水治理難題的首要工作

日本以《凈化槽法》為核心健全配套法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，建立了責(zé)任分工體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和資金保障制度，有力推進(jìn)了日本凈化槽污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。在法律法規(guī)約束下，各級(jí)政府分級(jí)統(tǒng)籌，政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人全程合作，確保了日本農(nóng)村生活污水治理的有序開(kāi)展。近年來(lái)我國(guó)各地農(nóng)村生活污水治理工作雖然取得一定成效，但是污水治理規(guī)劃建設(shè)不合理、已建設(shè)施“曬太陽(yáng)”等問(wèn)題仍然不在少數(shù)[3,4]。當(dāng)前由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)的職能進(jìn)一步明確，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村生活污水治理工作的系統(tǒng)化開(kāi)展。

2.2 政府部門(mén)各司其職是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理體系化管理的關(guān)鍵

日本在國(guó)家層面，根據(jù)規(guī)模和水域特點(diǎn)對(duì)污水治理提出不同控制目標(biāo)，地方政府在此基礎(chǔ)上制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合實(shí)際編制污水治理規(guī)劃，組織基層統(tǒng)籌實(shí)施。上下有機(jī)銜接，既明確基本要求，也突出地區(qū)差異性，使污水治理能夠科學(xué)合理地推進(jìn)。

2.3 企業(yè)和農(nóng)民發(fā)揮作用是推動(dòng)農(nóng)村污水長(zhǎng)效治理的驅(qū)動(dòng)力

農(nóng)村生活污水治理任務(wù)重、收益低、技術(shù)性強(qiáng)，公益屬性十分突出。日本經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理體系可持續(xù)運(yùn)作的前提是建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行應(yīng)由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，吸引和規(guī)范企業(yè)進(jìn)行規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化治理。同時(shí)，農(nóng)民作為污水治理的直接受益者，有必要適當(dāng)付費(fèi)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，緩解設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行帶來(lái)的財(cái)政壓力。

3 對(duì)策建議

3.1 針對(duì)重要環(huán)節(jié)強(qiáng)化建章立制，建立科學(xué)務(wù)實(shí)的農(nóng)村生活污水治理標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)地方因地制宜開(kāi)展治理

一是盡快出臺(tái)國(guó)家《農(nóng)村生活污水治理管理指南》，明確基本原則和總體要求，提出農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)督管理要點(diǎn)，明確各級(jí)政府、農(nóng)民、建設(shè)和運(yùn)維單位的責(zé)任義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)各地治理工作的系統(tǒng)性指導(dǎo)。二是制定國(guó)家《農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，就各地區(qū)如何進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)估，如何與相關(guān)規(guī)劃相銜接、合理確定布局和規(guī)模、因地制宜選擇治理模式等方面加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，確保規(guī)劃編制實(shí)施的科學(xué)性。三是進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)，分類(lèi)制修訂農(nóng)村生活污水治理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和工程技術(shù)規(guī)范，明確各類(lèi)設(shè)施技術(shù)的使用范圍、性能參數(shù)和治理效果，提高農(nóng)村生活污水治理的專(zhuān)業(yè)化水平。

3.2 落實(shí)地方各級(jí)政府責(zé)任，建立城市反哺農(nóng)村的農(nóng)村生活污水治理工作推進(jìn)機(jī)制，提高縣級(jí)政府治理能力

一是通過(guò)中央環(huán)保督察和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合各部門(mén)的督導(dǎo)工作，督促地方政府落實(shí)責(zé)任。對(duì)生態(tài)環(huán)境敏感、土壤和水環(huán)境污染問(wèn)題突出的重點(diǎn)地區(qū)，加快推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，明確主要考核評(píng)估指標(biāo)，即重點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民聚居點(diǎn)的生活污水治理率提升情況、已建設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)率、農(nóng)村生活污水治理資金投入和機(jī)制保障情況。二是省市兩級(jí)政府將農(nóng)村生活污水治理納入到城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作統(tǒng)籌推進(jìn)，在管理技術(shù)和資金投入上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的支持和幫扶。省級(jí)出臺(tái)農(nóng)村生活污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)政府統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)生活污水處理規(guī)劃，省市兩級(jí)財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村生活污水治理的投入力度。三是進(jìn)一步明確縣級(jí)政府建設(shè)和運(yùn)行農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的具體責(zé)任。即在省市有關(guān)部門(mén)的支持和指導(dǎo)下，縣級(jí)政府因地制宜開(kāi)展污水治理工作，細(xì)化農(nóng)村生活污水治理實(shí)施方案，健全已建設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行管理制度，分類(lèi)別、分階段完成治理目標(biāo)。

3.3 完善農(nóng)村生活污水治理保障機(jī)制，強(qiáng)化政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民參與

一是建立財(cái)政支持與農(nóng)民收費(fèi)互補(bǔ)的農(nóng)村生活污水治理資金支持制度。首先，強(qiáng)化農(nóng)村生活污水治理的公益性，明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的補(bǔ)貼比例。其次，在納入城市污水管網(wǎng)或建設(shè)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的城市近郊區(qū)、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊，將農(nóng)村生活污水處理與水資源利用相掛鉤，首先推廣農(nóng)村生活污水處理收費(fèi)制度，將生活污水處理費(fèi)包含在水費(fèi)內(nèi)進(jìn)行合理征收。充分發(fā)揮村民自治組織作用，征求村民意見(jiàn)，確定污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，不足部分由地方財(cái)政兜底，保障農(nóng)村生活污水治理設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)行。二是健全促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的第三方設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)督管理，探索對(duì)污水處理技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的認(rèn)證管理制度，加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理市場(chǎng)的規(guī)范化管理，推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理行業(yè)的自我約束和良性競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)企業(yè)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。