農業非點源控制的美國經驗借鑒

付 饒，韓冬梅，楊旖旎

（1.農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810；2.河北大學經濟學院，河北保定 071002；3.中央農業廣播電視學校，北京 100125）

農業非點源又稱農業面源，是水體污染的重要來源。農業面源污染的產生主要是由于農業生產中大量化肥、農藥的使用以及畜禽糞便等廢棄物的不當處置，導致氮素和磷素等營養物質、農藥以及有機或者無機污染物質通過農田地表徑流、農田排水和地下滲漏等方式進入水體，從而造成環境污染[1,2]，具有分散性、隨機性、隱蔽性和難測性等特點[3]。《2015 年中國環境狀況公報》顯示，2015 年廢水的COD 排放量中農業面源排放占48.04%，氨氮占31.66%。雖然經過多年的努力得到初步的成效，化肥施用總量和強度連續兩年下降[4]，農藥施用量連續三年負增長，主要農業廢棄物資源化利用水平穩步提高，但農業非點源污染治理仍處于攻堅期，要實現水體環境質量的改善還面臨重大挑戰。

1 我國農業污染管理現狀

農業是我國的基礎產業，但長期以來也成為了工業和城市發展的“污染庇護所”。近年來，國家逐漸從政策、管理等角度加大對農業環境的政策和資金投入，環境管理的重點逐漸從工業和城市轉向農業和農村。

農業環境政策體系逐步豐富和完善，但仍缺少有針對性的非點源管理政策。《中華人民共和國環境保護法》中提出：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，……防治植被破壞、水土流失、水體富營養化、水源枯竭、種源滅絕等生態失調現象，推廣植物病蟲害的綜合防治。”2014 年《畜禽規模養殖污染防治條例》生效，標志著農業污染治理工作開始步入法制化軌道[5]。《中華人民共和國水污染防治法》提出：“國家支持畜禽養殖場、養殖小區建設畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施。畜禽養殖場、養殖小區應當保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設施正常運轉，保證污水達標排放，防止污染水環境。”2018 年11 月6 日，由生態環境部、農業農村部聯合印發《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》也對農業農村污染治理攻堅戰作出部署。國家在政策制定上不斷加強，逐漸形成了推進資源綜合利用、實現農業綠色發展的綜合性戰略。然而總體上，我國農業非點源控制政策還處在起步階段，大多數法律只是提及或原則性的規定，缺乏有針對性的法律法規，同時部分政策也缺少具體的執行標準和規范，政策難以執行到位、落地有效。法律法規碎片化、分散、且難以評估執行效果。

農業環境問題具有顯著的外部性特征，目前我國的農業生產經營中，分散的小規模農戶仍是農業生產的主力軍[2]，如何有效地控制分散型的農業污染是農業非點源控制的難點。如分散式養殖存在著設施不健全、管理粗放、污染分散等突出特點，是農業面源的重要來源[6]。而我國現有的政策體系中尤其缺少對于小、散的農業污染者的管理規范和技術應用準則。針對我國農業上復雜多樣的污染源頭，也沒有針對性的技術清單和規范規程。

2 美國非點源管理經驗

美國1972 年出臺《清潔水法》（Clean Water Act）后，點源排放治理取得了顯著效果，之后的幾十年，管理重心轉向了非點源的治理，做出諸多嘗試取得了一定的效果。為我國非點源治理提供了可借鑒的國際經驗。

2.1 聯邦層面的法律法規不斷完善

1972 年的《清潔水法》第208 條款，要求各州自己制定對管轄范圍內的非點源管理規劃，聯邦政府從經濟上進行支持。法規中并沒有設置污染物的排放限值和控制氮磷等排放量的限值，也就是說從聯邦角度尚沒有明確規定要控制非點源。1987 年在對《清潔水法》的修改中，第319條款中明確提出要在州內制定控制非點源污染的規劃，國家環保署（EPA）予以資金支持。根據第319 條款的要求，首先州和授權的部落、區域需要為非點源污染制訂管理計劃，聯邦為州、部落、領域制訂和實施非點源管理計劃提供資金。此后，幾項相關法律和規劃陸續出臺。《海岸帶管理法》（Coastal Zone Management Act）要求28 個沿海的城市設置非點源控制計劃，由EPA 和大氣海岸管理局聯合執行。《國家河口規劃》（National Estuary Program）要求在全國有特別意義的28 個河口，為保持河口水質、魚群數量和水體特定用途制定和實施綜合性保護和管理計劃，聯邦予以資助。后來頒布的《海岸帶法案修訂案》（CZARA）、《農村清潔用水規劃》（RCWP）、環境質量激勵計劃（EQIP）、改善保護區計劃（CREP）、濕地保護區計劃（WRP）等專項有針對性的規劃，也都在非點源治理上發揮了關鍵的作用。

2.2 設置專門機構負責農業非點源的管理

美國農業部下設專門機構負責農業非點源及農業流域污染的管理。根據美國USDA 網站公布的信息①www.nrcs.usda.gov/about/organization/regions.html#regions。，美國農業部下設的自然資源保護局（NRCS），參與完成了許多重要水資源項目，為農業管理實踐、濕地恢復、土地退修和其他與流域規劃有關項目實施提供資金支持。NRCS 通過各州的合作伙伴關系建立了當地辦事處，作為流域保護工作的一部分，NRCS 負責管理美國農業部流域計劃（根據公法83—566）。該計劃的目的是協助聯邦、州和地方機構、地方政府贊助者、部落政府以及其他項目參與者，保護流域免受侵蝕、洪水和沉積物造成的損害、恢復受損流域，保護與開發水和土地資源、解決自然資源問題[7]。同時，早在20 世紀70 年代末期，NRCS 就發起了國家計劃進一步將美國地質勘探局原設定的流域單位細分為更小的流域，并于后期對流域周邊農業種植養殖情況進行統計、記錄在冊，以便后續管理[8]。

2.3 州層面通過流域管理規劃和非點源控制計劃實施非點源管理

在州層面形成完整的非點源治理規劃，并報聯邦政府申請資金支持。規劃包括治理完成預計時間、經濟預算、人員執行情況、執法監測情況。例如2000 年的《加州非點源控制計劃》（California's Nonpoint Source Pollution Control Program），以規劃的形式將法律進行分解執行，內容包括①執行進度，15 年的戰略規劃和5 年的執行計劃；②執行計劃，同時甄別了6 個非點源的管理范圍，包括農業、林業、城區郊區、水文變更的狀況、小型船務、濕地河邊帶，同時列舉61 個管理措施；③資金情況；④守法監測情況。完整的規劃形成規范執行體系，方便后期的效果評估實現管理的有效性。

流域管理規劃首先要求各州形成州內受損水體名單，并按照順序對需要優先治理的流域執行TMDL 計劃（Total Maximum Daily Loads）。TMDL 可以理解為點源與非點源結合管理的流域規劃，指對已經污染受損的水體計算要消減的污染物總量，并分配給點源與非點源，以達到規定的水質目標。同時，根據非點源需要消減的部分，預先執行最佳管理實踐系列措施（Best Management Practice）。

2.4 通過TMDL 規劃使點源與非點源管理相結合

根據《清潔水法》及《水質規劃和管理法規》 （40CFR130.7），州需提交制定TMDL 和負荷的水體清單，由EPA 審查和批準（或者否決）州的水質受限水體清單并確定污染負荷[9]。該清單每兩年提交一次，并將根據州制定清單的文件和理由確定是否批準。根據《清潔水法》的規定，州和部落需辨別受到非點源損害或威脅的水體，制定一個短期或長期的目標使這些水體變清潔，確定最佳管理實踐[10]。

TMDL 計劃的目標是識別具體污染區和土地利用狀況，通過對這些具體區域中點源和非點源排放的污染物濃度和數量提出控制措施，從而引導整個流域執行流域污染物消減計劃，最終達到水質目標。TMDL 的管理主體主要包括兩部分，流域內點源和非點源。點源的監測、核查和管理主要依托排污許可證。非點源的削減主要通過最佳管理實踐系列措施。規劃內要對最佳管理實踐措施進行實施和維護，通過監測計劃驗證非點源削減方案實施效果。無法完成非點源負荷削減時，可為點源制定一個更為嚴格的許可證限值。

TMDL 與最佳管理實踐的共同管理使得流域非點源得以實現科學的污染削減。TMDL 計劃核算的日最大負荷，是基于點源和非點源排入水體的某種污染物的數量以及受納水體有相應的水質標準時需要考慮的安全范圍。

TMDL 流域內點源與非點源削減污染量的計算模型如下：

式中，WLA 為流域內允許點源排放污染負荷量；LA 為流域內允許非點源排放污染負荷量；MOS 為安全臨界值；BL為水體自然背景負荷。

2.5 通過最佳管理實踐實現對非點源的源頭管理

最佳管理實踐是防治或減少非點源污染最實際最具體的措施，其他非TMDL 規劃內的非點源管理也多通過最佳管理實踐的控制減少污染排放。

最佳管理實踐主要用來控制農業、林業等生產實踐中污染物的產生和運移，防止污染物進入水體，避免非點源污染的形成。最佳管理實踐通過技術、規章和立法等手段能有效地減少非點源污染，強調源的管理而不是污染物的處理[11]。最佳管理實踐可以是技術性的（如廢物處理池、隔離帶、沉積池），也可以是管理性的（如輪牧、營養物質管理、農藥管理、保護耕地)。對于非點源排放管理的思路是加強源頭和過程控制，減少非點源污染物進入天然水體的量。一方面對水土流失進行防治，切斷營養物質進入水體的通道。另一方面，也是最根本的方面，就是從源頭上防止非點源污染的產生。即通過流域中種植業生產方式的調整，推廣生態農業模式，以生物措施代替化學措施，達到減少氮肥、磷肥以及農藥的施用量，緩解土壤板結程度，增強土壤對氮、磷元素的附著力，提高作物對氮、磷元素的吸收利用強度等效果。最佳管理實踐一般不在解決水質問題時單獨使用，而是與其他方法相結合來構筑管理實踐系統。

在美國，以州為管理單元對流域內所有的非點源實施管理計劃并采取控制措施。常用的最佳管理實踐示例如表1所示。

表1 最佳管理實踐示例[11]

3 政策建議

小規模分散經營是我國農業的基本特征之一，也是與美國的顯著差異，但近年來隨著城鎮化進程不斷加快、土地流轉比例持續上升，未來我國將呈現規模化、專業化農場與小規模家庭經營并存的局面。美國的非點源管理經驗可以為我國提供一些借鑒。結合我國國情和農情，提出四方面建議。

第一，進一步理順機構職能，投入與農業面源排放相匹配的人財物資源。新的機構改革方案對農業面源污染的監督管理職能進行了明確，下一步在國家部門層面應按照生態環境部門管結果、農業農村部門管過程的思路進一步理順。被詬病占據總污染物排放半壁江山的農業面源，在兩個主要職能部門的內設機構中均沒有一個單獨的司局，在投入上也長期欠帳。進一步加強農業非點源管理，要在機構、人員、資金等方面投入與其排放相匹配的資源。

第二，建議要求各省在農業規劃中加入推進農業流域治理清單。各省每兩年向農業農村部上報農業流域治理清單，清單中包括具體的整治技術方法、預算、人員安排、完成時間和可以達到的效果，并可以進一步從綠色農業、可持續農業的角度出發，建立相應的可持續機制，將其納入地方農業規劃中。農業農村部根據各省情況選擇優先治理清單中的項目給予按比例資金支持，并要求省或地方政府配套。在資金支持中優先考慮支持制定農業可持續發展規劃的地方。流域治理以項目形式完成，并形成完善的資金監管機制。

第三，建議制定流域地表水質達標規劃，實現點源與非點源聯合管理。對于水質不達標的流域區域，要求制定流域地表水質達標規劃。流域地表水質達標規劃即為達到地表水質標準制定的以點源和非點源排放控制方案為主的行動方案。流域內的工業點源執行排污許可證制度，并在此基礎上依據流域水質目標執行相應的排放標準。流域內非點源在執行最佳管理實踐的基礎上，可以與點源通過合作或交易的方式進行聯合管理，從而達到降低污染物削減總成本的目的。通過流域水質達標規劃的實施，不僅有利于實現水質目標，還可以防止工業污染向農村地區轉移，同時也實現了對農業非點源的有效管理。

第四，參考最佳管理實踐，建立綠色技術清單制度，并配套相應補貼。形成源頭預防和過程控制的技術規范。形成最佳管理實踐的技術政策包，梳理目前農業應用的技術，并對應推薦使用與之配套的最佳管理實踐清單制度。清單中應包括工程性措施、技術管理措施、經濟保障措施，并形成相應的監督管理機制。結合農業補貼制度改革，建立使用清單技術的獎勵補貼機制，對于愿意參與的農民給予相應的獎勵支持。