“四堅持”探析激發村民參與環境整治內生動力

王 波

（生態環境部環境規劃院，北京 100012）

引言

改善農村人居環境，是以習近平同志為核心的黨中央從戰略層面和全局高度作出的一項重大決策，是實施鄉村振興戰略的重點任務，事關決勝全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關美麗中國建設進程[1]。習近平總書記多次強調，農村環境整治這個事，不管是發達地區還是欠發達地區都要搞，標準可以有高有低，但最起碼要給農民一個干凈整潔的生活環境。近年來，國家先后印發《農村人居環境整治三年行動方案》《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》等文件，持續實施了農村環境綜合整治、清潔鄉村、“一池三改”、農村沼氣工程、美麗鄉村建設等工程，農村人居環境整治取得新進展和新成效。但從全國來看，農村人居環境狀況不平衡，一些地區“垃圾圍村”“污水橫流”等臟亂差問題突出，一些地區建設投入缺口較大，還有一些地區存在“建得起，用不起”“用得起，修不起”等問題，這與億萬農民群眾的期盼還有較大差距，已成為全面建成小康社會的突出短板。

產生農村環境問題的原因是多方面的，村民參與環境整治內生動力不足是其中一個重要方面。堅持建設美麗中國全民行動是新時代習近平生態文明思想的八大原則之一，強調生態文明建設需要群眾自下而上的全面行動，形成人人參與的強大合力?；仡櫴嗄甑霓r村環境整治歷程，一些地方責任界定不清、政府干預過多，存在政府“大包大攬”“包辦代替”“政府干、農民看”等現象，導致工程推進慢、選址難、成效差，尤其是一些“曬太陽”工程，嚴重損害了政府“民心工程”和“環保工程”的形象。農民群眾不僅是農村環境整治的直接受益者，更是重要的參與者、建設者。只有把農民群眾的積極性、主動性真正調動起來，才能難事不難、好事辦好，推動環境整治取得更大范圍、持久穩定的環境成效。

為確保2020 年底前全面完成農村環境治理攻堅戰目標任務[2]，在政府財政資金缺口較大、市場投資回報機制尚未健全的情況下，要更加注重激發村民參與環境整治的內生動力，調動億萬農民群眾積極性、主動性和創造性，讓村民自治在環境整治中發揮基礎性作用。本文在明確激發農民內生動力的必要性和意義后，全面分析了當前農村環境整治形勢，深刻闡述了村民參與環境整治的制約因素，并提出了激發村民內生動力助力農村污染治理攻堅戰的對策建議。

1 充分認識激發內生動力的必要性和意義

一是落實習近平總書記有關重要指示的具體行動。習近平總書記指出，要結合實施農村人居環境整治三年行動計劃和鄉村振興戰略，進一步推廣浙江好的經驗做法，建設好生態宜居的美麗鄉村[3]。為落實習近平總書記關于農村人居環境整治的重要批示精神，中農辦牽頭印發《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》，提出：聚焦農民群眾最關心、最現實、最急需解決的村莊環境衛生難題，充分激發農民群眾“自己的事自己辦”的自覺，從老百姓身邊的小事抓起，一件事情接著一件事情辦，不斷增強億萬農民群眾的獲得感幸福感。激發村民內生動力，就是堅持建設美麗中國全民行動基本原則的生動實踐，就是推動以往“政府主導”模式向“政府引導、全民行動”雙輪驅動模式過渡的重要引擎。

二是打好農業農村污染治理攻堅戰的客觀需要。距2020 年底僅剩不到兩年時間，對標《農村人居環境整治三年行動方案》《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》目標任務，在國內經濟下行壓力加大、財政收支緊張的情況下，若單靠政府財政投入開展農村環境整治，全面完成農村生活污水垃圾治理目標任重道遠。激發村民內生動力，就是學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，從農民自己動手能干、易實施、易見效的村莊環境衛生問題入手實施先行整治，堅持少花錢或花小錢辦大事、辦好事。

三是加快農村生產生活方式綠色化轉型的必然要求。農民群眾既是農業農村污染物的主要排放者，又是污染問題的主要解決者；既是垃圾分類、資源節約的實施主體，又是保護庭院環境的責任主體。要把推進農村環境整治的過程變成組織群眾、發動群眾的過程，引導農民科學合理施用化肥和農藥，摒棄亂丟亂倒、亂搭亂建等不良習慣，自覺參與維護干凈整潔的公共空間和生活環境；倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，反對奢侈浪費和不合理消費。每一位村民不應成為環境問題的旁觀者、指責者，要成為解決環境問題的參與者、貢獻者。激發村民內生動力，就是從自我做起、從現在做起，經過共同努力，更好、更快地建設一大批生態宜居的美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。

2 當前農村環境形勢與根源剖析

2.1 農村環境治理形勢

黨中央、國務院高度重視農村環境整治工作，經過多年的努力，農村環境整治工作取得較大進展。同時，我國農村環境整治工作仍處于起步階段，存在工作進展不平衡、資金投入缺口較大、長效機制尚未形成等困難和問題。

2.1.1 區域工作進展不平衡

東部地區整治水平高于中西部地區整治水平。據住建部數據統計，截至2016 年底，我國仍有40%的行政村未對生活垃圾進行處理，80%的行政村未對生活污水進行處理。從區域分布來看，東、中、西部對生活污水進行處理的行政村數分別為5.5 萬個、2.5 萬個和2.1 萬個，占比分別為28%、15%和14%，東部地區高于全國平均水平，中西部地區均低于全國平均水平；東、中、西部對生活垃圾進行處理的行政村數分別為16.0 萬個、8.9 萬個和8.7 萬個，占比分別為82%、52%和55%，東部地區高于全國平均水平，中西部地區均低于全國平均水平。具體如表1 所示。

2.1.2 環境設施建設投入缺口較大

截至2016 年底，未對生活污水進行處理的行政村有42.4 萬個，未對生活垃圾進行處理的行政村有18.8 萬個。參照各地農村環境綜合整治項目建設投資情況，單個行政村生活垃圾處理設施投資約為30 萬元，生活污水處理設施投資約70 萬元。按此測算，實現全部行政村污水和垃圾處理設施全覆蓋，分別需投入2968 億元和564 億元，合計3532 億元。據生態環境部統計，2008—2017 年，中央財政累計投入435 億元，支持13.8 萬個建制村開展環境整治；中央財政每年平均投入43.5億元。初步按照中央和地方1∶2配套比例測算，10 年間中央和地方平均每年用于農村環境綜合整治投入合計僅為130 多億元，這與實現農村生活污水垃圾處理設施全覆蓋資金需求缺口較大。

2.1.3 長效運營機制尚未建立

由于農村環境基礎設施長效運營機制尚未形成，部分設施建成后存在責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規章制度不健全等問題，導致一些設施不能正常運行[4]。據相關媒體報道，由于運營資金短缺、管網配套不同步、專業技術人員缺乏等因素[5-10]，農村生活污水處理設施“曬太陽”問題比較突出。具體如表2 所示。

2.2 問題根源剖析

一是工作責任有待進一步壓實。一些地方還沒有把農村環保工作真正納入重要議事日程；在不少基層“重城市、輕農村，重點源、輕面源，重建設、輕管理”的觀念還普遍存在；一些地方農村環保工作主動性不強，“等、靠、要”思想嚴重，工作部署不清晰，責任主體不落實，治理措施不具體，導致農村環境保護和污染治理明顯滯后于農村經濟社會發展，歷史欠賬多，新賬壓力大。

二是村民參與環境整治內生動力不夠。目前，各地在推進農村環保工作中，主要依靠政府行政推動，農民群眾主體作用未得到充分發揮，村民參與環境治理責任感不強，缺乏內生動力。一些農村環境整治項目建設未充分尊重當地農民群眾意愿，未與農業生產方式和農村生活方式緊密結合起來，導致技術和模式選取不合理，設施建設成本過高、后期運行維護困難。

三是農村環境整治市場機制不完善。與城鎮環境保護相比，農村環境保護具有分散、繁雜、無序等特點，現階段治理技術和市場商業模式不成熟，投資回報機制不健全，吸引社會資本參與積極性不高。在一些城鄉供水一體化、排水設施比較完善的地區，開展了農村生活污水、生活垃圾處理收費試點，但整體上處理收費試點地區占比較低，“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”收費制度尚未健全，農民群眾主人翁意識也未得到體現。

表1 我國東、中、西部農村生活污水垃圾治理情況

3 村民參與環境整治的制約因素分析

3.1 一些地方政府事權劃分不清、組織村民參與不夠

一些地方在農村環境整治方面，政府大包大攬、強制或變相攤派，不尊重農民意愿，事權劃定不清，村民庭院內的環境衛生也要干涉和管理；一些地方仍沿用“從上而下、包攬建設”工作模式，“政府干、百姓看”等現象時有發生；還有一些地方尚未建立項目信息公開監督制度，在項目規劃、選址、設計、建設和運營等環節缺乏群眾參與、監督。

3.2 村基層黨組織核心作用發揮不足

實踐證明，凡是村基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用發揮好的村莊，往往能帶動當地村民在環境整治、美麗鄉村建設、旅游農業發展等方面取得顯著成效。同時，一些地區在農村環境整治過程中，不注重基層黨組織核心作用發揮，尤其是一些有威望、有能力的村支書的能力發揮，未能在村莊環境整治上形成推進合力。

3.3 不少村民環境意識不高、主動性不強

在農村地區，不少村民小農意識根深蒂固，環保意識較低，多年來養成的生活習慣仍未改變，亂丟、亂倒、亂扔、亂堆等現象隨處可見，垃圾成堆、污水橫流、糞便遍地，導致村莊人居環境“臟、亂、差”，嚴重的地區會影響到農民群眾身體健康。一些村民認為環境整治是政府要做的事情，與自己無關，參與的積極性、主動性不強。

4 激發內生動力助力污染攻堅路徑探析

4.1 關于事權劃分，堅持政府主導、村民主體

一是政府發揮引導作用，做好規劃編制、政策支持、試點示范等，解決單靠一家一戶、一村一鎮難以解決的問題。二是完善公開監督機制，建立項目信息公開制度，引導村民積極參與項目建設和管理，推動決策民主化，保障農民知情權、參與權和監督權。也可設立公開電話或投訴信箱等，接受村民咨詢、舉報，對反映的問題及時進行核查和回應。三是明確村民維護公共環境責任，庭院內部、房前屋后環境整治由農戶自己負責，村內公共空間整治以村民自治組織或村集體經濟組織為主。四是充分發揮村民自治的作用，動員廣大村民積極主動實行自我管理、自我教育、自我服務，用自己的雙手創造幸福美好的生活，共同改善村居環境，建設美麗家園。

4.2 關于推進方式，堅持試點先行、統籌推進

一是以垃圾分類收集、畜禽糞污資源化利用和防治、秸稈農膜回收處理、化肥農藥減施增效等為主題，結合當前正在開展的試點示范工作，如農村環境綜合整治、整縣推進畜禽糞污治理、果菜茶有機肥替代化肥示范等，總結和推廣一批激發村民環境整治內生動力的示范縣、示范村、示范戶，發揮以點帶面、輻射帶動作用。二是引導有條件的地區將農村環境整治與特色產業、休閑農業、鄉村旅游、美麗鄉村、森林鄉村等有機結合，把村民增收致富與激發村民內生動力結合起來，實現農村產業融合發展與人居環境改善互促互進，提升農民群眾生活品質，為農民建設幸福家園和美麗鄉村注入動力。

4.3 關于獎懲機制，堅持制度創新、村民受益

一是完善激勵約束并舉機制，通過“門前三包”、垃圾分類積分制、“先建后補”“多干多補”等措施，調動基層和農民積極性。二是建立完善村規民約，將垃圾分類收集、節約用水、村莊環境衛生、古樹名木保護等要求納入村規民約，通過群眾評議等方式褒揚鄉村新風。三是建立村民自治制度，鼓勵各地建立健全村莊公共環境保潔制度，通過“民事民治、民事民辦、民事民議”的方式，推動形成民建、民管、民享的長效機制，在村莊環境整治中培育自治，在村民自治中給村民帶來了看得見的實惠。四是鼓勵有條件的地區探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度，綜合考慮污染防治形勢、經濟社會承受能力、農村居民意愿等因素，合理確定繳費水平和標準。

4.4 關于思想意識，堅持強化宣教、多方支持

一是充分利用報刊、廣播、電視等新聞媒體和網絡新媒體，加強宣傳教育工作，提高村民的環保意識，改變亂扔垃圾、亂排污水等影響環境的不良生活習慣；鼓勵農民自覺踐行綠色生活、綠色消費，形成低碳節約、保護環境的社會風尚。二是鼓勵多方力量參與，建立政府和村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設。三是發揮好基層黨組織核心作用，強化黨員意識、標桿意識，帶領農民群眾推進移風易俗、改進生活方式、提高生活質量。四是充分發揮村民理事會的作用。在整治村成立由村干部、老黨員、家族帶頭人、外出鄉賢和農村致富能手等人員組成的村民理事會，通過村民理事會做群眾工作，號召村民主動參與。