城市化背景下的西安市城中村環境問題與法律對策

李紅梅 王佳悅

隨著西安市國際化大都市建設的推進，其城市化進程明顯加快，輻射帶動能力不斷增強。城市化建設提速雖然在一定程度上帶動了西安市城中村的經濟發展，但與之相伴卻是越來越令人觸目驚心的城中村的環境問題。西安市城中村區域環境臟亂差，環境安全隱患突出，已嚴重影響西安市城市形象提升和功能完善。本文通過對西安市城中村環境問題的實證分析，透視其環境問題治理低效的深刻根源，進而探尋有效治理城中村環境問題的法律對策。

隨著改革開放的全面深化，我國城市化步伐進一步加快。到2010年，我國的城市化率為49.70%，其中，西安市的城市化率達到了70%。到2016年，西安市在我國戶籍人口城鎮化率排名前十名的城市里位列第三，緊隨珠海、南京之后。

城中村是我國城市化進程中一個獨特而具有普遍性的現象。快速城市化背后隱匿著一系列問題，諸如城市無節制擴張、基礎設施不完善、污染日益嚴重等等。城中村的環境問題也是這一系列問題中較為突出并甚為緊迫的問題。西安市城中村區域環境臟亂差，配套設施不完善，已嚴重影響城市形象提升和功能完善，環境安全隱患嚴重。

西安市城中村環境問題的基本概況

1、西安市城中村的基本概況

城中村是指在城市建成區范圍內失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農村集體所有制的村莊。根據西安市城中村（棚戶區）改造辦公室發布的數據顯示，西安市城六區和四個開發區，[1]共有行政村624個，其中人均耕地在0.3畝以下的城中村 286個，人口約37萬人，加上長安、臨潼、閻良三區40個城中村，共計326個，人口約46萬人，有各類土地21.6萬畝。三環以內，共有“城中村”292處，其中187個城中村處于高樓的包圍中。

近年來，城市骨架不斷拉大、城市化進程加快，西安市符合城中村特征的行政村數量也在不斷增加，改造工作以二環以內城中村為重點逐步向外沿伸。加上配合重點項目落地進行改造的城中村，截至2017年底，全市已完成222個城中村的整村拆除工作，已完成164個城中村涉及約29.99萬人的回遷安置工作。同時全市城中村通過無形改造共完成211個村的農轉居、215個村的經濟體制改革和185個村的撤村建社區，約20萬人納入了城市社會保障體系。目前全市在城市規劃和土地利用總體規劃范圍內還有269個城中村尚未進行改造。

2、西安市城中村環境問題的主要表現

西安市不斷完善的城市功能以及日益增強的輻射帶動能力，雖然在一定程度上帶動了城中村經濟發展，但隨之而來的卻是越來越令人觸目驚心的環境問題。因此，城中村被人們譏諷為城市的“毒瘤”。

（1）固體廢物污染的普遍性。西安市城中村多數以巷道為主，狹窄不暢，保潔難度大，環衛設施投入不足。雖然大多數城中村設有專人負責衛生清掃、垃圾清運，但受思想觀念的影響，環衛工人大部分為臨時工和“4050”人員，存在著人力少，保潔不及時的現象，各村還不同程度地存在衛生死角。

生活垃圾。城中村隨處可見隨意丟棄的瓜果皮、塑料袋、包裝物、廢電池、煙頭等生活垃圾，對周圍的生態環境造成嚴重破壞。快餐飯盒、塑料杯瓶等塑料制品難以分解，對其填埋不僅破壞土質，還可能污染地下水;對其焚燒則會產生有毒有害氣體污染大氣。除此之外，廢舊電池未加分類，重金屬物質與剩飯、瓜果皮等一系列垃圾混雜滋生蚊蠅，促使垃圾中的細菌大量繁殖，使得污染加劇升級。另外，西安是全國十大火爐城市之一，在炎熱季節，垃圾長時間積攢，臭氣熏天。

建筑垃圾。隨著經濟的發展，西安市城中村的建設也在不斷加快。城中村普遍缺乏對建筑垃圾的統一堆放和處理場地，部分住戶在建房過程中隨意堆放建筑材料，不僅嚴重影響道路交通，還對環境造成極大的危害。混凝土、廢磚瓦、廢塑料、各類渣土等建筑垃圾由于長時間未加處理，不斷發酵后加上雨水的淋溶及沖刷，大量有機污染物、金屬和非金屬污染物對周圍地表水和地下水污染嚴重。

醫療廢物。西安市城中村遍布著大大小小的小診所、衛生室。部分醫療機構違規處置使用過的棉球、紗布、一次性醫療器具、過期藥品等，與生活垃圾混在一起露天堆放，其攜帶的病原體、重金屬和有機污染物經雨水和生物水解產生的滲濾液，導致土壤重金屬累積。

（2）水污染的嚴峻性。西安市環保局發布的數據顯示，2017年西安市納入常規監測的15條河流的32個監測斷面中，達標率只有50%。在32個監測斷面中，10個斷面均為劣V類水質。15條河流水質嚴重污染的前三位依次為：皂河、新河、臨河。[2]污水直排是皂河污染的一大主因，2017年4月，西安市環境監理處對皂河排污口及斷面進行了全面實地核查，全段排污口中，有工業企業排污口7個、市政直排口11個、生活直排口29個。目前皂河沿岸市政管網不到位，很多沿線村莊特別是城中村的生活污水都直排皂河且經檢測這些污水絕大部分均超標。

城中村由于缺乏完善的排污管網及排水和污水處理的一套完整設施，產生的生活污水、養殖廢水以及工業廢水未加處理便直接排入周邊水體，并大量流入了城市周邊的河流和湖泊，造成嚴重的水體污染。首先，村民在自建房屋時留下的暗溝或明溝，導致道路上污水橫流。加上部分生活垃圾和建筑垃圾被私自傾倒，造成河道淤泥及水體的污染。其次，城中村星羅棋布的小餐飲單位，其餐廚廢水和廁所污水未經處理直接排放到附近的河流和地里，導致水渠里聚集了大量的黑色粘稠物，形成臭水溝和垃圾堆，在岸邊就能聞到刺鼻的臭味，對周邊的環境造成污染。最后，部分城中村私人小企業如：修車、洗車、電鍍、塑料制品加工等作坊產生的廢水很多都未經處理直接進行排放;除此之外，由于城中村是肉、蛋、奶的重要供應地，畜牧、牲畜養殖產生的大量廢水也多數沒得到有效處理直接排放，如近期曝光的灃河河道沿岸城中村的3家養鴨廠沿河排污，對灃河水質造成污染。

（3）空氣污染的復雜性。據環保局的監測數據顯示，由于受到城鄉排放的多種大氣污染物影響，部分城中村大氣中含有有害氣體如：SO2、NO2、PM2.5、臭氧及各類有機污染物的濃度，不僅遠高于郊區，甚至在有些監測點也明顯高于城市中心區。究其原因：

第一、城中村基礎設施薄弱，天然氣、煤氣等城市集中供熱管道尚未延伸至此，而人口密度相對較大，餐飲業和商業網點多，清潔能源使用率低，居民采暖，炊事、餐飲業和其他商業網點大多選擇相對廉價的煤作為主要燃料，燃燒時產生大量有害氣體和塵埃等，使得周圍甚至整個城市空氣污染不斷加劇。[3]

第二、城中村的揚塵問題“久治不愈”。揚塵問題也是西安市城中村歷次環保專項行動的整治重點。建筑施工、舊城區改造、城中村拆遷改造、市政基礎設施建設中，工地、料場、渣土以及因建設、開發導致綠化帶破壞和地表裸露是揚塵的主要來源。另外，煤場也是城中村產生揚塵的原因之一。據調查，西安市有煤炭經營場所1050余戶，其中非定點煤炭經營場所800余戶，政府定點煤炭經營場所260余戶。非定點煤炭經營場所大多都分布在生態環境脆弱又敏感的城中村或城鄉結合部，大多存在著硬件處理設施不到位，管理水平差等問題。設施設備簡陋，煤堆覆蓋不符合要求，在一定程度上增加了空氣中的粉塵數量，造成較嚴重的揚塵污染。

第三、焚燒垃圾、秸稈也是導致空氣中顆粒物超標的重要因素。由于“城中村”垃圾桶、垃圾箱等公共設施配備不足，垃圾清掃、清運不及時，加之居民環保意識不強，導致焚燒垃圾現象和燃燒枯枝、落葉、雜草、秸稈等問題時有發生，特別是在秋冬季節和農作物收獲的季節更加嚴重。

西安市城中村環境問題的成因分析

城中村是社會發展過程中城市功能不斷向農村擴張和農村工業化、城市化進程相互交融的必然產物，與我國特定的城鄉二元社會經濟體制密切相關。其環境問題的成因較為復雜，既有體制方面的原因，也有法律方面的原因，同時也受思想意識的深刻影響。

1、城鄉二元體制導致生態環境公共產品供給不足

城中村是我國城市化進程中一個獨特而具有普遍性的現象。隨著我國城市化進程的不斷加快，通過征收周邊農民的耕地成為了城市獲得擴展空間的必然選擇，原本坐落于城市邊緣的大量村莊逐漸向城市變遷，甚至被城市包圍，但這些“城市里的村莊”依然保留和實行村民自治和農村集體所有制。城中村在物質空間上被城市包圍，深受城市熏染，從其負載的經濟社會功能看，亦已具備公共性。但城鄉二元體制妨礙了城中村生態環境公共產品供給。囿于體制，一方面城中村村集體無法擔負城中村公共物品供給及環境管理的職責;另一方面城市政府也無力插手城中村環境管理事務。[4]

生態環境公共產品供給主體不明是導致生態環境公共產品供給不足的主要原因。生態環境公共產品的供給是基于社會利益，不以利潤為主要目的，為社會提供生態環境公共產品的資源配置活動。傳統經濟學基于生態環境公共產品具有非排他性與非競爭性特點，認為市場在生態環境公共產品供給中存在著“市場失靈”現象，政府是生態環境供給的責任主體。在城市，街道辦事處代表城市政府行使職權開展地區工作，依法對轄區內具有非農籍的城市居民進行服務與管理;在農村，鄉鎮政府作為農村的基層行政組織，其主要服務對象是具有農業戶籍的農村人口。[5]但是由于城中村城鄉地域交叉、生活交叉、行政管理交叉，既非城又非村，城鄉不同的組織與行政管理結構相互交織，導致城鄉地域界限劃分不明確，管理體制不順，職責權利不清，管理標準不統一，重復管理與無人管理現象并存，相互推諉扯皮的實踐屢見不鮮。城中村市容環境建設落后，成了管理上的盲點，環境臟亂差問題長期得不到解決，城中村村民無法與城市居民一樣同等享受市政建設、街巷清掃、垃圾清運、站點保潔、自建自管廁所清掏清運、街巷道路修繕維護、環境監測、監督檢查、設施維修、綠化改造、排洪防汛和居民區保潔綠化等公共產品供給。

2、城中村改造過渡性特質致使環境執法難以常態化

根據西安市人民政府2014年頒布的《西安市棚戶區改造管理辦法》的規定：“集體土地上棚戶區改制后，其原有的基礎設施納入市政統一管理范圍，其原有環衛基礎設施和公共環境衛生由市容園林部門納入城市管理體系統一管理”。集體土地上棚戶區即改制中的城中村，按照該辦法的規定，城中村只有在改制完成之后，其環衛基礎設施和公共環境衛生才會納入城市管理體系，而對于改造過渡期城中村環境治理的責任《辦法》中并未作出明確規定。《辦法》第三十九條規定：“集體土地上棚戶區改造項目的過渡期限一般不得超過三十六個月。”也就是城中村的改造一般都在三年左右，甚至更長。在現行制度框架下，城中村改造的這種過渡性特質必然導致環境治理責任不明，環境執法難以常態化。

目前針對西安市城中村的環境治理主要采用“專項整治”的環境執法模式。相對于綜合整治而言，專項整治多表現為具體的行動，如：西安市水環境安全集中整治行動、西安市城中村城鄉結合部環境安全集中整治行動等等。專項整治多是圍繞某個具體問題而展開，由政府統一組織，或是某一部門牽頭其他部門配合，或是多個部門聯動共同行動，組織、動員的依據多為地方政府的決定、規定、命令等規范性文件。[6]

不可否認，專項整治環境執法模式在環境治理中發揮著一定的積極的效用，但其弊端也顯而易見。首先，治理目標達成的表面性，整治一過，問題又復生;其次，專項整治中建立的機制多為臨時性，缺乏長效機制，整治過后又回歸低效;再次，執法成本高，收益低。[7]

3、復雜、流動的人口構成產生“公地悲劇”

城中村既不同于城市又異于農村，兼具城鄉二元性和過渡性屬性。

城中村里既有農業戶口的村民，也有非農業戶口的居民。持有農業戶口的村民多為城中村的原村民，持有非農業戶口的居民基本上是由于征地而農轉非的原村民。同時，發達的城市吸引了大量外來人口的遷入，受經濟困頓影響，剛畢業的大學生、進城農民工、生活服務業從業者、小商販等大多聚居于此。城市居民、農村村民和外來人口的相互混雜，不同群體復雜的社會網絡關系，呈現多元性的公共需求，交叉的管理體制等構成城中村特異的人口與社會結構特征，給城中村的環境治理和社會管理帶來很大的難度。各個個體、群體間除了地緣、業緣上的聯系，很難有其他方面的鏈接。這種情況容易導致的問題就是大家對共同目標、共同問題的漠不關心。有限的生態環境公共產品面對復雜、流動的人口構成，“公地悲劇”在所難免。公地悲劇是一種涉及個人利益與公共利益對資源分配有所沖突的社會陷阱。這樣的比喻宣示著有限的資源注定因自由進出和不受限的要求而被過度剝削。這樣的情況之所以會發生源自于每一個個體都企求擴大自身可使用的資源，然而資源耗損的代價卻轉嫁所有可使用資源的人們。正如亞里士多德所言：“那由最大人數所共享的事物，卻只得到最少的照顧。”城中村村民接受教育程度不高，法律意識淡薄，經常出現違法占地和亂建房屋以及非法擅自買賣土地的問題，造成城中村超負荷地無序開發，用地布局呈現出比較混亂的局面;加上外來流動人口已經習慣了過去相對獨立的農村生產生活方式，環保意識不強，受傳統生活陋習影響，片面追求經濟利益。原有居住人口的特點和現有的外來人口素質，加劇了城中村環境臟亂的局面。

西安市城中村環境問題治理的法律對策

城中村的長期存在和無序發展已嚴重影響了城市經濟社會的可持續發展，制約了城市整體形象和品位的提升，對城中村進行全面有效管理，不僅是城市和諧發展、實現城市健康發展的基本要求，也是城鄉經濟和環境可持續發展的必然前提，對促進城鄉協同發展，具有重要的現實意義。

1、以立法的精細化明確生態環境公共產品供給主體

“長期以來，中國政府是公共服務的惟一主體，公共服務供給采用的是‘自上而下的決策模式。”[8]這種單一化的供給主體與決策主體存在著自身無法克服的弊端，最大的問題就是在市場經濟轉軌條件下對生態環境公共服務所應該承載的內容界定不清，致使政府生態環境公共產品缺位、錯位現象嚴重，整體上呈現出一種低效率和低水平狀態。主要表現為政府和市場在生態環境公共產品供給上的錯位。一些純生態環境公共產品理應由政府財政供給，但由于財力不足而不能保證;一些準生態環境公共產品應建立由政府財政進行部分經費配置，由社會組織通過服務適當取得收入的機制，向公眾提供公共服務，但卻由政府財政來供給，扭曲了社會服務機制。近幾年政府在生態環境保護方面的滯后性、權力尋租性與失靈性越來越被社會指責。城中村作為一個特殊區域，近年來環境問題形勢嚴峻，其改造也是一個復雜而系統的工程。運用行政力量、發揮市場作用、動員社會組織，建設資源節約型、環境友好型社會，保護好人類賴以生存的大自然，保持生態平衡，向公眾提供良好的生態環境，是建設服務型政府的主要任務之一。[9]理論與現實的困境要求應當細化相關的立法規定，明確政府在城中村生態環境公共產品供給中的主導作用，將這一責任前置貫穿于城中村改制的整個過程中，同時政府在制定城市公用基礎設施建設規劃時應將處于改制中的城中村的公用基礎設施建設考慮在內，像對待城市社區一樣出資為城中村修建道路、公用廁所、垃圾站和排水管線等公用基礎設施，以及提供相關的生態環境公共產品，積極推動城鄉基本公共服務均等化。

2、以長效機制的建立推動環境執法常態化

城中村生態環境的改善既要破除阻礙環境執法常態化的因素，解決執法主體不明、管理認識不到位、執法力量薄弱、資金投入不足以及多頭執法和運動式執法等問題，也要將日常監管和專項整治結合起來，嚴防、嚴控、嚴管、嚴罰城中村環境污染的各種行為，建立權責明確、范圍清晰、運轉協調、監管到位的城中村生態環境治理長效機制。實現環境執法的常態化，首先要強化環保目標責任制，明晰責任主體、具體化環保責任、明確考核指標、考核辦法。加大環境稽查督辦力度，落實責任追究，建立長效機制，將責任考核推及至基層各個部門。其次要不斷加強環保投入以及擴充環保執法隊伍。最后，要加強部門間的聯動執法，對涉及多個部門的問題及相鄰地帶存在的問題，要密切合作，協同作戰，形成工作合力。通過聯合整治，健全責任制度，推進源頭管理，嚴厲查處各類造成空氣、水和土壤污染的環境違法行為，多措并舉推動空氣、水和土壤污染治理向精細化、常態化和長效化轉變，確保城中村生態環境污染整治常態化。

3、以環境治理的公眾參與破解“公地悲劇”

眾多個體缺乏道德、法律的約束，追求自身利益最大化最終導致“公地悲劇”。通過社會制度對個體的激勵來規避環境資源共享中的利己主義，重在個體是否擁有良好的資源管理責任。個人是自身利益的最佳判斷者和維護者，解決“公地悲劇”的最好辦法就是變“公地”為“私地”，在自身利益的引導下有利于公眾培養公眾的環境管理責任，使得公眾可以自發、有序地參與到環境治理中來。“公眾參與”作為環境法的重要原則，也應在城中村的環境治理中發揮積極的作用。要創新治理方式，搭建治理新平臺，通過完善的社區治理機制和平臺，讓外來居民和本地居民共同打造共治共享的美好社區生活。通過讓城中村村民、居住者參與治理，有利于加快推進城中村綜合改造工作，并可以積極妥善處理推進過程中遇到的各類矛盾和歷史遺留問題。

注釋

[1]市城六區：新城區、碑林區、蓮湖區、雁塔區、灞橋區、未央區;四個開發區：曲江新區、西安高新技術產業開發區、經濟技術開發區、浐灞生態區。

[2]西安市環保局：《2017年西安市環境狀況公報》，數據來源于西安市環保局官網：http：//xaepb.xa.gov.cn/websac/cat/2861812.html，2018年6月6日訪問。

[3]王華平，廖芮.“城市之光”下的“農村社區”——我國城鄉結合部環境現狀觀察[J].教育教學論壇，2018，（12）：73-74.

[4][6][7][10]歐俊.西安市“城中村城鄉結合部”環境問題治理研究[D].西安：西安建筑科技大學，2013.

[5]華章琳.生態環境公共產品供給中的政府角色及其模式優化[J].甘肅社會科學，2016，（2）：251-255.

[8]袁年興.論公共服務的“第三種范式”——超越“新公共管理”與“新公共服務”[J].甘肅社會科學，2013（2）：219-223.

[9]高小平.我國政府生態公共服務的基本屬性、存在問題與對策建議[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2015，（5）：5-9.

參考文獻

[1]王凌青.西安市郊農田土壤重金屬污染及形態分析[D].西安：陜西師范大學，2007.

作者簡介

李紅梅 西安建筑科技大學法學系副教授，碩士生導師，研究方向為環境與資源保護法學

王佳悅 西安建筑科技大學2017級碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法學