創新民族地區農村的社會治理方式

鐘卓良 劉珍

恭城縣紅巖村實施的“黨群產業互助協會+村民理事會+新村建設管理委員會”社會治理方式，取得了良好的治理成效。探索民族地區鄉村社會適宜的治理方式，必須結合民族地區的特點，根據民風民俗、歷史治理經驗、民族習慣、自然資源等方面，以社會主義現代化治理理念為統領，推進農村“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的有效實現。

新時期，隨著城鄉一體化和鄉村振興戰略的實施，農村農業的現代化進程加速推進，農村生產方式、產業結構面臨著調整，急需創新農村社會治理方式，以提升治理水平。

黨中央高度重視“三農”問題，近年的中央一號文件中均提到要探索村民自治的有效實現形式，創新鄉村社會治理方式。但不同的地域和人文環境需要多樣的鄉村治理模式，要結合村莊的自然稟賦和社會因素，尤其富有本土特色的少數民族地區，更要因地制宜，探索適合當地特點的社會治理方式。

少數民族的農村地區面臨著經濟基礎差、交通不便、深度貧困、宗族觀念濃厚、村民自治能力低等問題，鄉村治理面臨著極大的挑戰。

恭城縣紅巖村的社會治理模式

恭城縣紅巖村以黨治引領群治，以黨群互助協會為依托，推進治理主體的多元化，使村兩委、民間自治組織、村民等治理主體積極投身于鄉村治理實踐中，有效激發各類資源的內在活力，在多元主體的良性互動、共同參與下，農村社會治理取得了較好成效，建成了具有民族特色的生態旅游新農村。

1、依托黨群產業互助協會，深化黨治引領群治格局

以前，村民各家各戶自己種植橘子、月柿，果子豐收了，也是獨家獨戶拿到市場上賣，造成了豐收不增收的困境。村黨支部經過多次召開黨員會議，希望成立合作社，共同分享種養技術，以村集體的名義聯系商家，改變過去家庭單干、風險大、高度分散的經營方式。

一開始，村民沒有認識到合作社的優勢，抱著一種觀望的態度，都沒有加入合作社。村黨支部決定，由黨員帶頭，先由8名黨員成立種植合作社。半年后，合作社在水果產銷方面的優勢明顯，村民紛紛要求加入合作社，合作社越做越大，甚至隔壁村的村民都要求加入。村民們合作經營和品牌效應的意識越來越強，在村黨支部的牽頭下，黨員帶頭，群眾自愿參與的方式組建合作社，體現了市場經濟條件下農產品商品化的集體經濟的魅力。

為了推動旅游產業的發展，紅巖村2004年成立了旅游協會，次年成立了協會黨支部。其中，61戶成為旅游協會的會員，286名村民參加到旅游行業的自治當中。旅游協會在理事會和協會黨支部的組織策劃下，會員廣泛參與，積極發展農家樂生態旅游，每年都舉辦月柿節。

水果種植協會、水果銷售協會、婦女協會、老年人協會等黨群產業互助協會紛紛成立，黨支部引領，黨員、能人帶頭主導協調，村民積極參與，新農村的經濟發展取得新進展，擴大了村民的民主參與。

2、村務管理新方式：村民理事會和新村建設管理委員會各司其職

在村黨支部的領導下，成立了負責具體村里事務的村民理事會（村民管理委員會）和負責指導新村村容村貌、基礎設施建設的新村建設管理委員會，兩個村民自治機構各司其職，提高了村務的辦事效率。村民理事會由6-9名成員組成，設有理事長、副理事長和理事會成員。理事會由村民民主推薦，經村民代表大會選舉產生，受黨支部領導，對全村村民負責，受村民監督。

新村建設管理委員會由村內8位村干部、致富領頭人、農業技術帶頭人、退休干部、在群眾中威望較高的黨員骨干、群眾代表組成。新村建設管理委員會負責新村建設的統籌和協調，是新村建設的領導機構，對整個新村建設實行全程管理。具體包括新村規劃、用地的征集、土地置換協調、建房籌集資金管理、工程建設過程監管、村民投工投勞安排、新村綠化、房子分配、新村規劃范圍內墳墓遷移的協調工作等。

新村建設管理委員會的成立，加快了新村建設的步伐，充分調動了新村建設中的各種資源。紅巖村還著力推進“兩議五公開”，年初各項計劃指標、群眾宅基地的劃分、企業承包合同、村委的財務收支、年終分配、群眾義務工分配和使用、土地承包等村級重大事項必須做到“兩議五公開”，以保證村民的民主權利。此外，為了有效地維持村里的治安，成立了治安聯防隊，全天候對全村進行巡邏檢查。

3、“黨群產業互助協會+村民理事會+新村建設管理委員會”的社會治理模式

在村黨支部、黨群產業互助協會、村民理事會和新村建設管理委員的組織下，通過村民集資、引進外資等方式籌集了近20萬元的資金，并極力爭取到了政府的資金支持，恭城縣政府投資了500-600萬元，在村民集資修建通往山外的水泥路的基礎上，將原建道路擴寬，并新建了3.5公里的環園路，運輸柿子的道路暢通了，游客進村方便了，吸引了越來越多的人自駕到紅巖村觀光旅游。

2003年，紅巖村完成了新的規劃建設，如今80多棟獨立別墅拔地而起。以沼氣能源建設為突破口，帶動農村改圈、改廁、改廚，加強村莊規劃和人居環境建設，改善農村環境衛生;開展了清潔家園、清潔水源、清潔田園“三清潔”活動，清潔能源使用率或沼氣入戶率達95%以上。紅巖村實施的“黨群產業互助協會+村民理事會+新村建設管理委員會”社會治理模式，不僅提高了村民自主管理能力和村民自治水平，激發了村民參與新農村建設的積極性，還在發展農村生態文化旅游產業上取得了巨大的成功，村容村貌日新月異，農村一派新氣象。

民族地區農村社會治理中存在的問題

在政府、社會、民間組織、村兩委、自然村屯及村民的共同參與下，民族地區的農村社會治理成效顯著，具有自己的民族治理特色。然而，也存在著一些問題，急需開展積極的探索，確保鄉村治理的有效性。

1、村民缺乏自主性，參與村莊事務的積極性不高

由于傳統的政治文化對村民影響很深，一些居民并沒有積極參與村莊事務的意愿，且對這種參政議政的權利意識十分淡薄，常常表現“事不關已、高高掛起”的態度，或在民主參與方面表現出言行不一致的現象。村民常在茶余飯后分析和談論村干部，也經常會對村里大大小小的事情進行評論并與鄰村做比較，但在社會治理過程中，村民還是缺乏自主性，參與程度不高，真正要行使自己的政治權力的時候，一些居民就沒有了積極性與熱情。特別是在召開村民代表大會和選舉時，即使參加投票選舉，也是盲目跟從他人，敷衍了事地對待選票，或叫人代為投票，也不樂于發表意見。

2、村委會的自治功能未能有效發揮

村委會作為村莊的自治組織，主要承擔村里的自治事務，與基層政府應當是一種指導與被指導的關系，而不是直接的行政領導關系。但在鄉村治理的過程中，基層政府混淆了自身與村委會的角色定位，村委會的自治功能未能有效地發揮出來。

基層政府在諸如干部任用、土地復墾、亂建亂搭、農保等工作中采取了較多的行政性干預，在一定程度上使村委會等農村自治組織的職能日趨行政化。本該由村委會自身承辦的事務卻由鎮政府統一“包攬”，一方面會影響村委會基于村民意愿的決策;另一方面，由于基層政府管得過寬，會制約村委會的自治權，影響農村自治組織發展和完善。

3、民間組織發展滯后影響了鄉村治理的現代化進程

在農村社會治理主體多元化過程中，民間組織的身影開始出現，成為治理重要主體之一，其作用越來越突出，推動了農村社會自我管理水平的提升。

盡管民間組織逐漸融入到了鄉村社會治理中，但其在應然和實然方面上發揮的作用仍存在一定的差距。角色定位的不明晰使得所應承擔的職能在現實面前難以有效地發揮，面對村莊日益繁重的公共事務和公共服務，民間組織也顯得力不從心，很難有效地承接工作。

民族地區的不少村莊存在民間組織發展滯后、規模較小、自我組織能力弱、參與能力不足等問題。許多鄉村的民間組織無法獲得登記注冊資格，極大地限制了農村民間組織的發展速度。同時，民間組織的資金大多是政府、企業、社會公眾等捐助與資助，自身缺乏持續的經濟能力，造成運行困難。

4、政府缺乏統籌兼顧意識，村莊發展不均衡

基層政府對經濟發展較好的村莊、示范村較為重視，資金投入也較多，而一些地處偏遠、經濟落后的村莊投入較少，鄉村治理的績效不明顯。基層政府缺乏統籌兼顧意識，使得農村社會治理水平發展不平衡。同時，政府在先進村與落后村之間沒有架好橋梁，影響各個鄉村的良性互動，抑制了先進村領頭作用的有效發揮。

創新民族地區農村的社會治理方式

鄉村社會的有效治理是鄉村振興戰略有序推進的保障機制，必須結合民族地區的特點，根據民風民俗、歷史治理經驗、民族習慣、自然資源等方面，以社會主義現代化治理理念為統領，創新民族地區的農村社會治理方式，推進“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的有效實現。

1、通過培訓，提升村民參與治理的能力

重視對村民自治能力的培養，提高村干部與居民的文化素質。基層政府不僅要注重村民的參與度，還要提高村民參與治理的效率，顯然，村民的有效參與才能真正發揮群眾主體性力量。

要積極了解村民的需求，針對村民在治理文化及治理能力上的缺陷而給予相應的幫助，如開設相應的培訓班，通過培訓提升村民參與治理的能力。聘請一些治理領域的學者或專業人員到村莊內定期給村民上培訓課，聘請他們作為村莊的長期指導老師，實行實地培訓。

要重視對村干部的培訓，只有干部治理能力提高了，才能更好地發揮“帶頭羊”作用，在村莊治理中起到榜樣的作用。同時，還應深化培訓方式的轉變，采取科學，靈活，多變的方式，調動起村民的學習興趣，發放一些書本鼓勵村民自學，推行互動教學和體驗式教學。在提高村莊內在的治理能力的同時，還可以引進一些大學生村官，鼓勵年輕的知識青年投身于農村建設中，讓其帶領村民共同進步。

2、擴充治理主體，協同合作

目前，農村社會治理主體呈多元化發展趨勢，主要表現在：一是黨委、基層政府是農村社會治理中的引領性力量。他們直接推動基層治理模式的變革，還通過合理利用政治、法律、經濟等有效手段，把握農村社會治理的大方向并加以規范和制約。二是非政府組織。近年來，民間組織的快速發展，推動著農村治理的多樣化，要注重發揮民間組織“精細化、精準化的協同治理”優勢。[1]三是村屯主要干部。他們直接組織甚至主導著農村的社會治理，在國家各項“三農”政策的具體執行中發揮著重要的作用。四是全體村民。農村各項工作的開展，離不開全體村民的大力支持，他們的參與度直接影響到社會治理成效。要形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元主體治理格局，就要發揮黨委、政府的引導作用，讓村兩委、村干部、民間組織、自然村屯、群眾投身于鄉村治理中，充分發揮每個主體的力量，形成一種良性互動。在互動的過程中，各治理主體要定位明晰，上級不過分干預，基層政府組織不越權，充分發揮各自職能，做到職責一致，權責分明。

3、推廣典型村的成功經驗

在先進示范村的建設過程中，邀請有關方面的專家學者，對這些村落的建設進行總體規劃，合理布局，按照新農村建設的要求，高起點、高標準、高質量地打造新農村。大力發揮先進示范村的作用，推廣典型村的成功經驗，各村委會、基層領導干部可以開辦交流會，或到先進村進行參觀交流等，從中學習先進村的成功經驗，取長補短，更好地進行新農村建設。在產業基地建設、村容村貌改觀、環境衛生整治、基層組織建設、村規民約建設等方面，可以借鑒先進示范村的做法，不同村落還可以根據自身的不同條件制定自己的治理方案，開拓創新，突出特色，做到科學合理地建設新農村。

4、整合相鄰村落，聯村共治

鄉村社會治理應該形式多樣化，不應拘泥于固定的形式，要因地制宜，根據自身的實際情況及特點，確立一種適合自身發展具有特色的農村治理模式。

可以構建農村社區，形成“多村一社區”的一種聯村自治的社區模式，將中心自然村帶周邊小村的一片區域劃分為一個整體，形成一個農村社區，便于治理。這種社區模式具有一定的自然屬性，自古以來，村落的形成大多基于村民的血緣、親緣和地緣等條件，這種自然村落有著共同的生產生活環境和方式，具有一定的村落文化和生活習俗，利益需求趨同，村民的歸屬感和認同感強，[2]為聯村自治提供了良好的條件。適度推廣農村社區建設，把若干個相鄰的村落聯合組建起來，形成一個生活共同體，不僅擴大了社區規模，還能通過聯村自治集中村落社區內村民的智慧和力量，達到聯村共治的效果。

在“多村一社區”的情況下，把社區黨組織作為領導核心，在政府的引導下，村民發揮自身力量治理社區，使社區的建設最終能達到基本公共服務實現均等化，城鄉發展實現一體化的目的。

總之，創新民族地區農村的社會治理方式，一是要明確鄉村治理的主體是村民，農村建設與治理是服務于村民群眾的，最終受益者也是村民，要堅持以村民為本，增強服務村民的意識，改善他們的生產及生活環境，盡可能地滿足他們的物質文化生活需要，提升村民的生活質量。二要深化黨治引領群治，積極引導村民自發成立自治組織，同時發揮社會力量，擴展已有中間組織，充分發揮內在及外在力量，為農村提供科教文衛體等社去服務。三要堅持因地制宜，因村制宜，實事求是，利用現有的條件和設施，用不一樣的思路進行建設，通過做好生態環境保護規劃實現可持續發展，堅持整合資源，在進行農村社會治理上政府需要投入一定的資金。通過整合資源在治理方面施以獎勵制度，調動農民群眾參與其中的積極性;堅持統籌兼顧，抓住重點。

參考文獻

[1]鐘卓良.民間組織在鄉村社會中的精細化治理功能[J].懷化學院學報，2018（9）：70-73.

[2]劉安.農村基層社會的治理創新——以南京市六合區“趙壩農民議會”為例[J].學習與探索，2010（6）：61-63.

作者簡介

鐘卓良 河池學院講師，主要從事農村基層民主政治與治理研究