村規民約面臨的現實困境與重塑

林慧勤 趙越 鐘逸

摘 要：村規民約有著悠久的歷史文化背景，一直綿延至今，在鄉村治理中一直起著不可或缺的作用。村規民約可約束村民的行為，有助于維護各區域的治理秩序，有利于增強村民參與政治生活的意識等長處。但是在當今生活中，由于種種原因，鄉村治理所憑借的重要自治工具——村規民約卻遭遇了困境，亟需改革與重塑。為了更好地踐行基層民主自治這一重要的制度，服務農村與農民，通過實地調查結合文獻研究等社會調查方法，整理歸納研究結論，逐一探討村規民約所遭遇的問題并提出可行性的改進建議。

關鍵詞：村規民約;鄉村治理;實質民主;備案審查機制;權利救濟機制

村規民約的歷史可謂是源遠流長。從早期農業大國時期具備較強約束力的行為規范到現下村民自治的主要工具，村規民約已具有數千年的歷史，至今仍在村級管理里發揮著不可或缺的作用。村規民約有利于更加合情合理地化解村民矛盾、處理民間糾紛。作為自治性規范，村規民約在解決糾紛時并沒有以國家強制力為保證，大多時候所依賴的是村內的輿論壓力，依靠的是習慣法的力量。由于村規民約自身的特性，在實踐中各村的規定甚至比國家法律更有成效。然而村規民約發展到今天，也遭遇了瓶頸與難題，亟需將改進措施提上議事日程。

一、村規民約的定義以及研究背景

（一）村規民約的定義

不同的學者對于村規民約的具體內涵各抒己見。例如，張景峰側重從村規民約的訂立前提入手，他曾經說過：“村規民約是堅持法治精神，符合村民自我管理的要求，由村民在生產、生活中按照歷史習俗以及現實情況共同商定、遵循的標準?！盵1]

張廣修則是從村民自治的角度來定義村規民約，他認為：“現代村規民約作為村民自治的制度化、規范化形式，是依照法治精神，適應村民自治要求，由共居同一村落的村民在生產、生活中根據風俗和現實共同約定、共信共行的自我約束規范的總和。”[2]

可以看出，盡管每個學者的表述方式各有不同，但是歸納起來，存在一些共同點：村規民約就是把遵守國家法律法規作為前提，村民自治作為內核，以解決村內各項事務作為內容的規范、章程。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條規定：“賦予村民會議制定和修改村規民約的權力，并報鄉鎮府備案。”根據這個精神，新時期的村規民約是指：“廣大鄉村的村民等群體根據國家的法律、行政法規，在有關該村的秩序維護、矛盾糾紛調解、風俗習慣、社會道德、村內基礎設施修建以及保養等方面，結合本村實際，自主討論、協商所訂立的由村民自覺遵守的規定，是村民自己當家作主的體現?！?/p>

（二）研究背景

村規民約有著悠久的歷史傳統。在古代中國，鄉村社會自我管理的規則一般為村規民約，是村民進行自我教育、管理、服務的一種工具。實踐中表現為刻在石碑上的族規家訓，以及約定俗成的民間法。逐漸地，鄉規民約成為中國古代鄉村治理的重要依據。

隨著時間的推移，在不同時期，由于國家對于鄉村的控制力度不同，農村自治的程度也隨之改變，村規民約的內容也不盡相同。

我們可以看到，村規民約在不同的歷史時期皆具備重要的效能。然而今天的中國農村發生了許多新變化：城鎮化的推進帶來眾多農業人口轉移，農村“空心化”問題突出;人口與信息流動性的增強徹底打破以往相對封閉的村落共同體，傳統村落文化的生成土壤與作用空間發生異化等。[3]看似制定完善的村規民約其實遇到了很多困境，并沒有發揮它應有的作用。

二、存在的問題

（一）村規民約的形式化傾向嚴重

1.村規民約的普及度不高

村內留守的老人往往文化水平不太高，很多老人都不識字，村內宣傳欄粘貼的文件對于他們并沒有普及意義。還有一些老人之前常年在外打工，沒有參與過村內規章制度的制定，對于村內事務也不是很了解。村委會對于制定好的村規民約也只是做做形式工程，沒有真正將其推廣到百姓的心中。最后村規民約只是成為了粘貼在墻上的形式化存在，沒有被村民所熟知和了解。

2.村規民約的實際作用不大

很多村在制定村規民約的時候僅僅只是為了完成上級的任務規定，于是就出現了套用政府部門發放的村規民約范本、模板，而不是根據村民的切身利益需求，結合本村的實際情況來制定符合本村特色的村規民約。也就是說這個規章制度并沒有反映村民的實際需求，只是表面工程，并沒有實際解決村民糾紛的具體條款。既然村規民約不能為村民權益保駕護航，那么村民在發生爭端、矛盾時自然也不會主動要求按照村規民約的規定來解決爭端。即使有村民接受了按照村規民約分配雙方的責任份額，一個不令人滿意的結果也使得村規民約無法取信于民。那么以后再發生紛爭時，村民可能會選擇私下解決或者找村內德高望重的人來調解，而不是主動尋求村規民約的幫助。村民們對于村規民約的認可度不高使得它猶如無用的花瓶被束之高閣，遠離生活氣息。

（二）村規民約的內容和制定程序違法

1.內容違法

（1）存在一些侵犯婦女權益的條款。婦女權益的保障問題是一個不可避免的話題?！坝械拇逡幟窦s具體條款，對于村民農民嫁給城里人、農村地區嫁農村地區以及離婚婦女二婚后的戶口所在地有不小作用，并且涉及子女教育、生產資料的劃分等實際利益問題?！盵4]在傳統“重男輕女”觀念的影響下，婦女權益往往得不到保障，婦女本身可能也受這個思想荼毒，并沒有認識到自己的權益受到了侵犯，維權意識不高，常常毫無意識或者選擇忍氣吞聲。例如有的村規定，在分配土地補償金時，僅給每一戶的男性分配。這個明顯違反了憲法上男女平等的原則，嚴重侵犯了婦女的利益。

（2）村委會擅自設定處罰權侵犯了村民的財產甚至人身權益。“有些村莊主要采取罰款方式處理那些違背村規民約的舉動，通過村規民約直接賦予村委會行政處罰和沒收違法所得的權力，即是規則的制定者，也是執行者，導致處罰性條款的濫觴。”[5]但是根據我國相關法律法規，涉及人身權利的處罰應該由縣級以上公安局執行，村委會村集體等無權私自限制村民的人身自由。村委會等主體的行為嚴重侵犯了村民的財產甚至人身權，該村村規民約的內容明顯不合法律規定。

（3）外來人員的待遇低于本村村民。有些村的村規民約規定外來人員來到本村生活也不享受與本村原始村民同等的權利。例如外來女婿入贅到當地女方家或者外來媳婦嫁給當地村民并且長期在此地生活生產，在分配土地補償費時，村規民約要么規定由于他們是外人而不給他們分，要么規定可以分但是應該比同村的原始住戶少分。于情于理，外來人員離開了自己的家鄉在當地長期生活，早已是該村的一份子，并且從事勞務等活動，客觀上也對村內事務盡了一份力，可以分配其應得的利益。于法，法律已有規定村民從原村遷出并且原村收回了土地，那么遷入村應當給新來者重新分配土地，以此保障農民的生存需求。某些村莊侵害外來人員利益的做法在法理上均不符合。

2.制定程序違法

在一些地區，由于農村空心化問題嚴重，很多村民都不在村內，因此行使表決權時出席與表決人數往往達不到要求。再加上村委會可能沒有召開表決大會，往往是村干部自己制定了村規民約，村民的知情權參與權無法也很難得到實現。村干部制定完草案后，也沒有報給鄉鎮政府審查。程序上的違法往往也會造成內容上的違法，婦女權益和外來人員的合法權利得不到保障。

（三）村規民約侵權的救濟路徑不完善

當前村民權利被違法的村規民約所侵害，目前僅有一條救濟路徑，即鄉鎮政府的行政救濟。法條依據是《村委會組織法》第二十七條：由村民會議負責制定和修改村規民約，再交給鄉鎮人民政府審查。上訴會議的討論結果不得違背憲法、法律法規和國家政策，不得侵犯村民的合法權利。若違反前款規定的，應該由鄉鎮人民政府要求他們加以改正?？梢姰斍安缓戏ǖ拇逡幟窦s侵犯到村民的權益只有一種救濟途徑——鄉鎮政府的行政救濟。雖然村民也可以主張權利受損將村委會或者直接對其實施侵犯人身權的對象告上法庭，由法院來審理，但是法院沒有權限來審查村規民約本身的合法性。只能通過個案判決侵犯人身權或財產權的村集體承擔責任，無法從根本上改變不合法的村規民約。

三、可行性解決方案

（一）讓村規民約從墻上貼著的規定變為深入人心的準則

1.應用新型媒介縮短民眾對村規民約的認知距離

很長一段時間內，村干部都是借助廣播或者張貼公告來宣傳村內事務。但是隨著科技的發展，互聯網逐漸走進了村民的日常生活。針對目不識丁的老人看不懂文字化的村規民約，可以將村規民約編成朗朗上口的口訣，并通過廣播及時播報給每家每戶;對于常年在外打工的村民，為了解決由于空間限制無法了解本村情況的難題，可以建立微信公眾號，對村內的大小事務進行日常推送，通過微信平臺輸送本村信息給暫居外地的村民。在寬帶網絡走進農村的潮流下，這種創新實踐解決了距離限制，也讓村里的青年可以了解和參與鄉村建設以及公共事務管理等。

2.因地制宜，制定符合本村特色的村規民約，拒絕模板化

在符合法律法規的前提下，鼓勵村民發揮能動性，積極制定具有村莊特色的條款。除了一些一般性的、共有的規定外，每個村莊應該結合本村實際情況，制定一些村民易于接受的條款，在保留共性的同時積極提倡個性化。例如有的村莊歷史文化底蘊較為深厚，為了保護歷史文化遺跡，懲罰那些私自破壞文物的行為，可以在村規民約中加上相關懲罰性措施;有的村莊自然資源比較豐富，為了響應可持續發展戰略的口號，對于私自開采、濫砍濫伐的村民給予規制……

（二）加大普法力度，轉變落時觀念，依法行使自治權

1.改變傳統觀念，與時俱進

“重男輕女”、“嫁出去的女兒是潑出去的水”等落后的傳統觀念應該予以剔除，這些與現代男女平等的觀念嚴重不符。女性應該重視自身權益的保護，當合法權益受到侵害時要勇于抗爭，不必忍氣吞聲。對于外來人員的利益，要與本村原始住民一視同仁，不可因為他們的外來身份而剝奪了他們應有的好處。村規民約中可以額外列出對于婦女和外來人員權益保護的規范。

2.實行村務公開，發揮村民的監督作用

村干部如果私自制定村規民約，而沒有召開村民會議的話，村民可以以知情權和參與權受損，請求認定村干部私自制定的規章無效，并要求重新召開村民會議來對相關事項進行表決。魏咎朋指出：“要改變由村莊權威主導制定的現實，有權者須從主導者轉變為引導制定者，幫助村民審查村規民約的科學性和可行性，并且注意村規民約是否合法?！盵6]村規民約依法由村民會議制定，而召開村民會議應當有本村成年村民超過一半人數參加或者有本村三分之二以上村民代表參加，所作決定應經實際參與人員的過半數通過。孫宇提出，“村規民約是村民自治的一個體現，無論是從內容到形式，還是制定到實施，都應體現村民自我管理的精神，村民自治是村規民約產生的效力來源。同時，村民會議應該重視婦女的意志在村規民約中的地位，維護婦女的合法權益。”[7]而且村委會要將村內事務及時公開，例如村民會議的表決情況，村規民約草案上交鄉鎮政府的備案審查情況，以此促進村規民約內容和程序上的合法化。

（三）完善村民權利救濟機制，建立行政救濟和私法救濟雙軌制

1.行政救濟

行政救濟的法律依據來源于《村委會組織法》的“責令改正權”。行政救濟既可以由村民申請也可以是鄉鎮政府依職權開展。所以一方面村民在遇到不合法的村規民約侵犯自己權利的時候，要主動向鄉鎮政府反映，督促鄉鎮政府行使自治監督權。另一方面，鄉鎮政府可以定期派人到各個村走訪或者開通線上意見征集熱線，收集民意，進行整理歸納，定期召開會議討論特定條款的合法性，并提出行政建議。

2.司法救濟

司法能否作為救濟途徑介入，其實換個說法即為司法權與自治權的關系問題。陳寒非教授認為，村民自治權既是一項憲法性權力，同時也是權利，具有權力與權利雙重屬性。[5] 村民自治權是農村村集體為了實現共同利益的最大化，由特定主體行使的一項權力。而權力一般都具有擴張性、膨脹性，需要對其加以監督、限制。因此，如果村規民約侵犯村民合法權益，借鑒西方的三權分置理念，司法權可以介入監督，以此達到防止村民自治權濫用的問題。

那么如何開展司法審查呢？管洪彥認為，法院在司法審判中，如果經過被動的司法審查后，發現該村村規民約內容違反法律精神，原則上不可以直接對其進行修正，但是可以向所在的村委會集體經濟組織等提出修改建議。[8]我認為應當參照“不告不理”的原則，如果當事人權利受到侵害后，向人民法院提出損害賠償并且一并要求改變不合法的村規民約，那么法院要求村集體進行賠償之后，還要對于村規民約進行附帶性審查，并且向村民會議提出修改建議。之后該村再依照程序召開村民會議進行表決，最終得出合法合理的規范。

四、結束語

村規民約對村民的行為有著巨大的約束作用，有助于維護鄉村社會的基本秩序;對鄉村自然資源的保護及環境污染的治理意義重大;能有效提升村民參與政治生活的積極性與主動性，促進村莊公共事務的民主治理等。為了積極響應鄉村振興戰略，發揮基層民主自治中這個重要的工具——村規民約的作用，我們應該正視其所存在的問題，并且積極去解決。相信通過以上可行性措施，村規民約能夠更加有效地實現村民的自我管理、自我教育與自我服務，使得村民自治制度更加高效地運轉，早日實現鄉村振興的美好愿景。

參考文獻：

[1]張景峰.村規民約與農村社區法治建設[J].洛陽工學院學報（社會科學版），1999（2）：36.

[2]張廣修.村規民約的歷史演變[J].洛陽工學院學報（社會科學版），2000（2）：25.

[3]郭金云.鄉村治理轉型的微觀基礎與制度創新[J].中國行政管理， 2015（5）： 65-69， 155.

[4]余釗飛.“楓橋經驗”演進中的村規民約成效檢視及前瞻[J].浙江工業大學學報（社會科學版），2018（2）：140-145.

[5]陳寒非.鄉村治理法治化的村規民約之路：歷史、問題與方案[J].原生態民族文化學刊，2018（1）：79-87.

[6]魏久朋.歷史、現實、重塑、整合：現代鄉村治理體系中的村規民約研究[J].南都學壇，2018（1）：59.

[7]孫宇.村規民約與農村婦女土地權益保護[J].經濟研究導刊，2007（10）：38.

[8]管洪彥.村規民約認定農民集體成員資格的成因、局限與司法審查[J].政法論叢，2012（5）：33.

作者簡介：

林慧勤（1998～ ），女，福建莆田人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

趙越（1997～ ），女，河南信陽人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

鐘逸（1998～ ），女，江蘇鹽城人，南京農業大學人文與社會發展學院2016級法學專業本科生。

基金項目：本文為江蘇省大學生創新能力培養省級指導項目（201810307073X）“村規民約的法治化研究——以河南省官渡村為例”的階段性成果之一。