公證參與司法輔助事務路徑研究

張縱華

引言

作為我國社會主義法律制度的重要組成部分的公證制度，是預防性司法證明制度，其具有服務、溝通、證明、監督等功能，是社會糾紛多元化解決的基礎性司法資源，可以成為人民法院司法輔助事務的重要承接力量。近年來，一些地方法院積極引入公證機構參與司法輔助事務，取得了良好效果。2016年6月，最高人民法院在《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》中，將完善公證等其他糾紛解決方式與訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制作為工作目標，對公證機構參與矛盾糾紛多元化解的基本方式及事務范圍等做出了明確。并在同年9月發布的《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》中，提出推動公證機構等各類治理主體發揮預防與化解矛盾糾紛的作用。2017年6月，最高人民法院、司法部聯合下發《關于開展公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》，浙江等12省（自治區、直轄市）自7月試點開展公證參與司法輔助事務，試點地區外有13個省份的一些公證機構也積極進行嘗試，挖掘公證的基礎性司法資源效能，減少了司法成本，促進了司法效率提升。與此同時，實踐中也面臨一些困難和問題，本文以浙江公證參與司法輔助事務的現實情況為基礎，結合全國試點情況對實務困境作出梳理和回應，并對完善公證參與司法輔助事務提出建議。

公證參與司法輔助事務實證分析

2017年8月，浙江省高級人民法院印發《關于開展公證參與人民法院司法輔助事務試點工作的通知》，明確指定各中級人民法院為試點法院，同時要求各中院在轄區范圍至少選擇一家基層法院作為試點。浙江各地法院與司法行政部門結合實際，積極探索公證參與調解、取證、送達、保全、執行等工作的實施方式，突出特色和優勢，細化內容、方式和流程，形成了一些做法。主要包括：

（一）公證參與調解，有效分流案件

杭州、溫州、嘉興等地人民法院設立公證調解室，吸納公證機構進入人民法院特邀調解組織名單，聘請公證人員擔任特邀調解員，全省已有四分之一的公證機構入駐在線矛盾多元化解平臺。在實踐中，充分發揮訴前引導程序性作用，人民法院立案庭初步審查案件后，通過訴調中心移交公證機構進行調解。經調解達成協議的，由公證機構將調解協議及相關材料移交人民法院，由人民法院按照法律規定出具民事調解書或作相應處理；或者應當事人申請，由公證機構對經調解達成的具有給付內容、債權債務關系明確的協議，出具賦予強制執行效力公證書，從而實現調解結果落地。對當事人未能達成協議或無法在公證調解中解決的案件，由公證機構出具含有相關法律事實和爭議焦點的公證法律意見書，將相關案件材料通過訴調中心退還法院立案部門，法院原則上不再進行調解。在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外，當事人無需對調解過程中已確認的無爭議事實舉證。

公證參與調解有助于實現案件分流，實現公證與訴訟優勢互補，有效降低當事人的訴訟成本，使糾紛能夠“快、易、好、省”地得到解決。截至2018年10月底，全省公證機構參與法院訴前調解案件為1051件，涉及案件包括離婚、繼承、民間借貸、買賣合同、勞務合同等，達成調解協議430件。截至2018年11月底，溫州市華東公證處成功實施行政調解+賦強公證案例40件，涉及金額1.38億元。

（二）公證參與取證、保全，節約司法資源

證據職能是公證機構的一項重要職能，司法輔助事務當中的參與取證，是指公證機構接受人民法院委托，就當事人婚姻狀況、親屬關系、財產狀況、未成年子女撫養情況、書面文書等進行核實和調查取證，核查結束后，公證機構就核查內容、核查過程、核查結果向法院出具取證報告的過程。而參與保全則是公證機構協助人民法院核實被保全財產信息和被保全財產線索，核實被保全動產的權屬和占有、使用等情況。財產保全需要提供擔保的，公證機構可以協助人民法院審查申請保全人或第三人提交的財產保全擔保書、保證書，對其中的擔保內容及證據材料進行核實。為進一步優化取證、保全業務流程，浙江司法行政機關積極組織、指導、支持公證機構開展存證系統建設，全省已有39家公證機構擁有存證系統，該系統不僅運用于參與取證、保全，在參與調解、送達、執行等司法輔助事務中也發揮了重要作用，尤其是在知識產權保護領域效果明顯。

公證機構參與法院取證和保全，節省了時間成本，節約了社會資源，實現了公證程序與訴訟程序無縫對接，加快了取證進度，提前固定了證據，還保障了執行工作的有效開展。例如麗水市蓮城公證處在法院開展房屋強制騰退工作中對被騰退房屋內的物品進行清點、保全，并配合法院完成查封車輛、房屋，凍結存款等，對當事人權利實現起到了很大作用。截至2018年10月底，全省公證機構共辦理參與取證公證業務41197次，出具取證報告1864件，參與保全538次。

（三）公證參與送達，提升辦案效率

在當前審判工作中，“送達難”是一直困擾著人民法院的難題，嚴重影響著訴訟效率和當事人合法權益的實現。法院委托公證機構接受對疑難案件的文書進行送達，通過采取現場拍照、錄像等方式進行記錄并辦理保全證據公證，做到全程留痕，規范送達。同時還依托政務數據查詢系統等平臺，依申請查詢車輛登記信息、法人信息、房產登記信息、戶籍信息、出生證明信息、婚姻信息、死亡信息、公證遺囑等信息，將法院與公證機構的信息互通，大大提升了送達效率。如上虞公證處接受法院委托，利用公證數據信息與法院、公安、街道等機關信息結合，延伸送達時間、創新送達手段，分組送達、集約送達，接受法院委托公證送達1099件，其中多數屬于民間借貸案件送達，送達率達70.7%，遠高于郵寄送達率不到40%的比例。截至2018年10月底，浙江公證機構共參與送達9035次、制作送達全流程登記表860份。

（四）公證參與執行，助力破解執行難

張縱華浙江省高級人民法院研究室調研科科長

試點工作開展以來，浙江各地公證機構結合當地實際，參與人民法院執行中的和解、調查、送達工作，協助人民法院搜集核實執行線索、查控執行標的，協助清點和管理查封、扣押財物。截至10月底，全省公證參與法院執行工作19880次。典型事例有：溫州公證參與司法網拍將原來需耗時21個工作日辦結的事務縮短至3日辦結，大大提升司法效率，不動產、動產處置的交付時間隨之加快；麗水中院引入公證參與終本案件調查，由公證機構負責終本案件的線上線下查控，向被執行人戶籍所在地調查了解被執行人的財產狀況、財產線索及被執行人的經濟收入來源等，并出具被執行人財產調查報告書作為部分終本案件合法退出執行程序的依據。目前，該院執行案件受理后均在1-2天內布置查控，在10天內完成線上線下全面查控，案件平均執行天數從112天縮短到90天以內；海寧法院將無法發放的執行款提存至公證機構指定賬戶，并由公證機構出具公證書歸檔結案。截至11月底，海寧法院執行款提存公證88筆，提存金額31201414.69元；發放提存款18筆，發放金額6329547.07元。

公證參與司法輔助事務的現實問題

（一）司法輔助事務公證參與度的合理性限制

從法治思維和程序正義出發，公證參與司法輔助事務，要避免兩種現實問題：一是“隱名”出證，二是“借名”辦案。所謂“隱名”出證，是指公證人員參與司法輔助事務卻隱去公證之名。主要表現為：公證機構自身不立案且不出具任何形式的公證文書；或者公證機構立案但是不存儲檔案材料，在這個過程中出具公證材料但是不依照原有的格式范本。公證參與司法輔助事務，在司法個案中，訴訟程序與公證程序是同步運行的，只要公證程序啟動，公證機構就應單獨立案存檔，并且根據《中華人民共和國公證法》與《公證程序規則》的規定視情出具公證文書。

“借名”辦案是指公證參與司法輔助事務中，公證人員借用輔助名義參與辦案。以公證制度與審判制度的現實分野、公證程序獨立于訴訟程序的法律界限為基礎進行分析，公證參與司法輔助事務是通過公證輔助訴訟活動的進程，促進司法公正的實現，并且在這一過程中，體現公證程序和公證活動客觀、公正的價值，而不能將公證參與司法輔助事務理解為公證機構剝離法院之后的“分久必合”，不能將公證業務與審判業務混雜。公證參與司法輔助事務，應該是公證員與法官作為法律職業人并肩而立，使公證公信力與司法公信力的正面效應疊加，共同實踐程序正義和實體正義的過程。

（二）司法輔助事務公證參與方式的合法性限制

從實踐中可以看出，在司法輔助事務以外幾乎所有的公證活動中，公證程序都是獨立運行，而公證參與司法輔助事務，意味著公證程序與訴訟程序同步運行。公證參與司法輔助事務應當使公證程序與訴訟程序的效能得到同步提高，使公證機構和人民法院的服務得到同步優化。公證是以制作證據為主要業務的法律職業，公證機構從事任何公證事務所形成的公證文書，廣義上都屬于公證證據。公證證據區別于其他證據最為顯著的特點，在于公證證據必須經由嚴格的公證程序形成。人民法院和公證機構的業務銜接，需要確保公證程序規則得到嚴格遵守，這是公證證據本質特征不變的前提。

（三）司法輔助事務公證參與模式的實踐障礙

1.公證參與司法輔助事務的業務銜接方面。從全國公證參與司法輔助事務試點情況看，目前尚未形成統一的業務流程規范，有的受困于試點過程中一些專業性不強的事務銜接問題而躊躇不前。立案、材料轉接、聯絡通知、存檔等銜接性工作，不直接體現公證的效力和作用，但這些工作既屬于公證參與司法輔助事務的必要環節，也是公證業務和審判工作的必經環節。公證參與司法輔助事務，意味著在事務性工作方面明顯的分界已經模糊化，在業務銜接上，不可能像以往一樣，公證的歸公證，法院的歸法院，公證參與司法輔助事務的效果最終要體現在方便老百姓上面，要以有利于有效預防和化解糾紛為出發點進行探索性嘗試。

2.公證參與司法輔助事務的人員素養方面。公證與訴訟對接后，公證將介入更多的矛盾化解工作，可以預見工作量在一定時期內將快速增長，而現有的公證隊伍長期從事的是對無糾紛、無爭議的事實、行為和文書的證明工作，公證人員習慣傳統的坐堂辦證，知識結構相對單一，對處理爭議糾紛案件的調解技能、技巧上相對欠缺，需要及時開展培訓，傳遞經驗，對于因業務量增加而配備的新進人員，尤其要從嚴把關，全面輔導。

3.公證參與司法輔助事務的規范化方面。公證參與司法輔助事務，拓寬了公證法律服務領域，為公證業務創新、公證行業健康持續發展提供了機遇，有助于公證機構拓展證明以外的其他職能，提升服務水平，增強發展活力，實現從傳統公證業務向現代法律服務轉型。但是作為一項新嘗試，在公證機構參與調解、取證、送達、保全、執行等司法輔助事務工作中缺乏較為統一的操作規范，相關法律文書格式不能滿足實踐需求，業務辦理的時限、標準、責任還不夠明確，信息化手段的運用還有待加強，唯有補齊這些方面的不足，才能提升社會認可度，形成品牌效應，進而獲得各方面的認同和支持配合。

4.公證參與司法輔助事務的經費問題。公證參與司法輔助事務后，除了原有的業務工作以外，公證機構在司法輔助事務方面投入了大量的人力、物力。但目前經費列支方面政策依據不足，地方財政及法院經費管理方面存在限制，從公證參與司法輔助事務的行業嘗試來看，做得好的試點大部分是較大的公證機構與法院對接，這些公證機構初期自行承擔經費，在法院拓展司法輔助事務參與度，探索出了依靠提存、拍賣、保全、清點的收費項目來支撐不收費業務開展的模式。但對于很多自收自支的中小型公證機構而言，雖然樂于參與，但因啟動經費保障缺乏而難以嘗試，因此，必要的財政支持需要納入考慮范疇。

公證參與司法輔助事務的完善路徑

浙江各地公證機構發展狀況參差不齊，公證機構總體規模偏小，在94家公證機構中，40人以上的約占25%，15-40人的約占45%，15人以下的約占30%。其中，規模最大的國立公證處有70多人（其中有公證員20名），最小的公證機構僅2人。在試點過程中，已經有49家公證機構與人民法院開展對接，各地公證參與司法輔助事務形成了兩種模式：規模較大的公證機構，根據法院輔助事務需求采取派員常駐模式，有選擇地或者全方位對接五個參與環節；規模較小的公證機構，一般是非常駐模式，加強日常銜接溝通，從送達等較為迫切的需求入手切入司法輔助事務。從一年多的試點實踐來看，對前述需要在較高位階的法律制度層面加以明確的問題，只能通過實踐加以探索和總結。

（一）厘清公證參與司法輔助事務權責。公證參與司法輔助事務，是公證助力人民法院司法體制改革的重要舉措，也是公證機構自身改革創新發展的迫切需求。人民法院與公證機構的社會定位不同，在這個過程中，首先要根據主體資格，厘清權責。在既避免公證職能司法化，又避免司法權能公證化的前提下，準許試點地區探索規范化操作指引，由直接承接輔助事務的公證機構、主管公證機構的司法行政機關和接受司法輔助的人民法院三方根據實際，在總結工作中存在的問題基礎上，對輔助事項、輔助方式、工作流程、評價標準、主體責任等問題作出規定。公證參與司法輔助事務，意味著訴訟程序與公證程序同步運行，因此既要遵守訴訟程序，也應遵循公證程序。明確公證參與司法輔助事務的權責，既要防止訴訟程序因公證程序虛化，不能讓公證人員承擔法院工作人員的職能；也要防止公證職能在訴訟程序中弱化，不能為完成輔助事務而改變公證機構本身的職能定位。

實現各擔其責又有序聯通的有序銜接狀態，還要對業務銜接事項作出劃分。公證參與司法輔助事務是將公證程序的運作嵌入法院的審判執行工作過程中，兩者的銜接既包括在權利告知上的銜接，也包括在文書來往、文書格式上的銜接；既包括在事務先后上的銜接，也包括在留檔備查方面的銜接。做好業務銜接需要抓好業務培訓，及時組織人民法院與公證機構的相關工作人員參加程序規則與系統操作培訓，才能確保有效銜接，提升服務水平。

（二）劃定公證參與司法輔助事務范圍。公證參與司法輔助事務要達到的效果，應該是既有利于協助法官集中精力做好審判執行工作，緩解人民法院“案多人少”的矛盾；又有利于進一步深化多元化糾紛解決機制改革，推動社會化解糾紛資源的合理配置和高效利用。

域外經驗中對輔助事務進行的類型化管理，是根據司法輔助事務的不同承擔主體，分別采取司法行政化運作模式或社會化運作模式，抑或兼有二者的混合模式，將部分司法輔助事務包括送達、執行事務等，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔。人民法院在案件繁簡分流機制改革的實踐中，探索司法輔助性工作外包，都是根據各地實際情況，認真衡量并發揮相關單位或機構的優勢，在現行的實體法程序法框架下創新做法。比如在送達方面，浙江溫嶺法院借助快遞公司送達，四川成都中院則委托公證機構送達，其目的都是提升送達質量和效率，將有限的人力、人的有限精力從輔助事務中解放出來，讓“好鋼用到刀刃上”，從而推動審判質效提升。

公證參與司法輔助事務范圍的確定，要充分發揮公證機構及公證人員的專業性特征，充分考量公證服務的中立性與公信力優勢，有效應用公證機構能夠獨立承擔賠償責任的特點等，根據各地實際需要劃定。既應該包括借助公證參與司法輔助事務，來預防和分流案件，將糾紛化解在訴訟程序之外，也應當包括公證承擔司法輔助事務，暢通人民法院與公證機構之間的流轉環節，壓縮交接時間，盡早結束當事人之間權利不確定的狀態，這些都有利于更好地滿足人民群眾的糾紛化解需求。

（三）延展公證參與司法輔助事務空間。在試點階段，公證參與司法輔助事務的依據，我們不能夠只依靠演繹推理來獲得，更需要在不違反現有法律規定的前提下，在實踐中尋找實施辦法，通過歸納推理，在探索中發現問題、總結經驗。在秉承法治思維、堅守程序正義的基礎上，著眼于在更大程度上解決老百姓的需求、減少老百姓的負擔，根據各地實際創設有助于實現組織科學化、運行高效化、履職專業化、保障現代化的制度機制，這可能會撬動兩個領域的系統性、整體性變革。

1.范圍可以拓展。例如，針對各類金融糾紛案件，尤其在多案領域，可以引導當事人通過公證賦予強制執行效力的債權文書來減少訴訟、預防糾紛。從而將司法輔助關口前移，從案后調解轉為案前預防，進一步緩解人民法院“案多人少”的矛盾。公證機構還可以利用辦理公證時掌握的當事人的財產信息優勢，協助法院參與財產查封等財產保全工作，提高保全效果。

2.身份需要明確。如果從司法輔助事務外包的視角考慮，公證參與的事務可以分為公證業務性工作和配套事務性工作。責任則根據其從事的工作來確定：對于與公證業務相關的工作，相應人員承擔公證業務責任；對于可以不限定公證身份進行外包的事務，相應人員承擔外包事務責任。經費來源也可以根據職責進行分解，根據參與基礎是公證專業人員身份還是非公證專業人員身份：以專業身份履職則按照公證收費標準處理；不需要由專業人員完成，但屬于因公證機構與法院工作銜接而增加的配套事務性工作，由財政劃撥經費；其他原本屬于法院可以外包的事務，參照其他外包付費的事務來付費。

3.線上應當推進。目前，公證參與的司法輔助事務在浙江已拓展至移動微法院，杭州互聯網法院正在探索公證參與涉網司法輔助工作。在全國試點過程中，應該積極探索信息技術在司法輔助中的應用，借力正在構建的跨部門線上對接平臺，實現數據共享，逐步實現公證在線參與司法輔助事務，包括：工作線上銜接、文書線上傳遞、檔案在線生成等。同時要跟進探索適應線上解決問題的訴訟程序及公證規則，試點的法院、公證機構要在先行先試中及時總結。

4.宣傳有待加強。當前，社會公眾對公證解決糾紛所具有的優越性，知悉度還相當有限。還沒有充分運用現代傳媒手段，從老百姓的視角推出有影響的典型案例。有效引導當事人選擇包括公證在內更加合適的糾紛解決方式，才能推動多元糾紛化解向縱深發展。

結語

公證參與司法輔助事務萌生在信息化革命的歷史階段，在司法改革的背景下生成，擁有公證行業“放管服”改革的契機，將給現有的訴訟制度、公證制度帶來前所未有的同步改變。試點過程中必定受到固有工作模式和制度規則的限制，打破這些限制的目標是“共贏”，共贏不是法院和公證機構雙方的，而是在方便當事人，滿足當事人對司法服務與公證服務需求基礎上的多方共贏。