外商投資法對營商環(huán)境的影響及面臨的問題

徐憶斌 （西南政法大學(xué)國際法學(xué)院）

外商投資法的出臺既是彰顯新時(shí)代我國進(jìn)一步對外開放的決心和信心，也是總結(jié)改革開放40年我國外商投資法律制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢新要求的法律成果。

改革開放40多年來，我國始終堅(jiān)持改革開放戰(zhàn)略，不斷完善對外開放的政策和制度。改革開放之初，在國內(nèi)還未有公司法、合同法的情況下，我國于1979年制定的中外合資經(jīng)營企業(yè)法以法律宣示中國利用外資、對外開放的信號和決心。為保護(hù)和促進(jìn)外商投資，我國又先后出臺商標(biāo)法、專利法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、著作權(quán)法等配套法律。1988年形成規(guī)范外商投資的“外資三法”體系，“外資三法”為外商投資企業(yè)在我國發(fā)展創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，對推動(dòng)改革開放偉大歷史進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但在新的形勢下，“外資三法”已難以適應(yīng)新時(shí)代改革開放實(shí)踐的需要。同時(shí)，新形勢下全面加強(qiáng)對外商投資的促進(jìn)和保護(hù)、進(jìn)一步規(guī)范外商投資管理的要求，也大大超出了“外資三法”的調(diào)整范圍。外商投資法的出臺既是彰顯新時(shí)代我國進(jìn)一步對外開放的決心和信心，也是總結(jié)改革開放40年我國外商投資法律制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢新要求的法律成果。

外商投資法對營商環(huán)境的影響

外商投資法為外商投資提供了更加自由化、便利化、法治化和國際化的營商環(huán)境。對營商環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）建立外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律

根據(jù)外商投資法第42條的規(guī)定，2020年1月1日新法生效之時(shí)《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》失效。意味著外商投資法作為“三法”合一的成果，將成為外商投資領(lǐng)域的“基礎(chǔ)法”。同時(shí)對于已經(jīng)設(shè)立的外商投資企業(yè)，外商投資法第42條規(guī)定了一個(gè)五年的過渡期，在過渡期內(nèi)，已經(jīng)設(shè)立的外商投資企業(yè)可以繼續(xù)保留原企業(yè)組織形式等。至此，我國已經(jīng)建立了統(tǒng)一的規(guī)范外商投資的基礎(chǔ)性法律。

（二）完善外商投資的主體及范圍

根據(jù)外商投資法第2條的規(guī)定，外商投資的主體包括外國的自然人、企業(yè)或者其他組織。外商投資的范圍保護(hù)包括直接投資和間接投資，具體的行為包括新設(shè)投資、并購或取得權(quán)益投資、新建項(xiàng)目投資及其他方式的投資四種情形。現(xiàn)有并購規(guī)定主要是商務(wù)部《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》以及商務(wù)部等五部委發(fā)布的《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，此次外商投資法以列舉形式將并購與投資新建項(xiàng)目等外商投資形式納入外商投資立法的管理范疇，表明外商投資法對投資形式的規(guī)定更加的全面和系統(tǒng)化，對投資主體的規(guī)定也更加明確。

（三）加強(qiáng)了對外商投資的立法保護(hù)

外商投資法設(shè)“投資保護(hù)”專章明確對外商投資的保護(hù)。例如國家對外國投資者的投資原則上不實(shí)行征收；在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實(shí)行征收或者征用，征收、征用應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，并及時(shí)給予公平、合理的補(bǔ)償（第20條）。外國投資者外匯自由匯入、匯出（第21條）。國家保護(hù)外國投資者和外商投資企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)基于自愿原則和商業(yè)規(guī)則開展技術(shù)合作（第22條第一款）。強(qiáng)化了對外國投資者的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，同時(shí)，建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制、行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制，為投資者權(quán)益的維護(hù)提供了更加全面的救濟(jì)途徑。

（四）確立外商投資管理制度框架

在傳統(tǒng)的“外資三法”項(xiàng)下，商務(wù)部門對外商投資采用逐案審批辦法，外商投資企業(yè)須取得商務(wù)部門的審批后方可設(shè)立。但根據(jù)第4條和第28條規(guī)定，外商投資法對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，建立了以負(fù)面清單管理制度、信息報(bào)告制度和安全審查制度“三位一體”為主的外商投資管理制度。逐案審批體制隨著“外資三法”的廢止也停止適用。外國投資者和外商投資企業(yè)在準(zhǔn)入階段將享受負(fù)面清單外領(lǐng)域的國民待遇。外國投資者將會受到公平待遇，有些可能還會受到更優(yōu)惠的待遇，在負(fù)面清單外平等參與市場競爭。因此，對外商投資企業(yè)而言，新的外商投資管理準(zhǔn)入規(guī)則更加清晰、設(shè)立程序更加簡便、監(jiān)管措施也更加公開、透明。

外商投資法面臨的問題

外商投資法對于我國外商投資營商環(huán)境提升和保障具有積極的影響，但是同時(shí)我們也需要未雨綢繆。作為一部外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，外商投資法對很多的問題只作了原則性的規(guī)定，因此該法在一定程度上只是規(guī)制外商投資的整體法律框架，其中涉及很多具體制度還需要后續(xù)再通過制定相關(guān)“實(shí)施細(xì)則”予以落實(shí)。以下就亟待解決兩個(gè)方面問題和挑戰(zhàn)，即對相關(guān)概念的細(xì)化落實(shí)和與相關(guān)法律法規(guī)銜接適用提幾點(diǎn)看法。

（一）相關(guān)概念的細(xì)化落實(shí)問題

1.關(guān)于“間接投資”問題。外商投資法將外商投資分為直接投資和間接投資兩種情形，但是對“間接投資”沒有作出進(jìn)一步規(guī)定。“外資三法”僅管理外國投資者在中國境內(nèi)的第一層投資行為，而《關(guān)于外商投資企業(yè)境內(nèi)投資的暫行規(guī)定》僅規(guī)定外商投資企業(yè)的境內(nèi)再投資，但該規(guī)定僅限于外商投資企業(yè)本身所進(jìn)行的投資行為，至于外商投資企業(yè)所投資企業(yè)及其各級子公司所進(jìn)行的投資，目前未有具體規(guī)定。由于與“間接”投資相關(guān)的主要是負(fù)面清單管理制度，監(jiān)管的一個(gè)目的是防止外商投資通過各種間接投資方式規(guī)避負(fù)面清單管理。因此，建議后續(xù)具體規(guī)定時(shí)實(shí)行穿透管理，以“控制”作為標(biāo)準(zhǔn)，僅限于負(fù)面清單規(guī)定的領(lǐng)域，其管理的方式（許可或備案）等問題根據(jù)直接投資的管理方式等同。

2.關(guān)于“VIE架構(gòu)”問題。我國法律對于協(xié)議控制架構(gòu)（“VIE架構(gòu)”）的監(jiān)管一直處于空白狀態(tài)。外商投資法沒有直接涉及VIE架構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容，但是外商投資法第2條在列舉“外商投資”形式時(shí)，加入了一個(gè)兜底條款，即“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定的其他方式的投資”。因此，在后續(xù)出臺的實(shí)施細(xì)則中，建議對該問題作出詳細(xì)的規(guī)定，并作為外商投資的一種形式進(jìn)行規(guī)制。

3.“五年過渡期”問題。過渡期為已設(shè)外資企業(yè)落實(shí)“三法合一”提供了緩沖，但也帶來很多相關(guān)的問題需要澄清，如五年過渡期滿，但現(xiàn)有依據(jù)“外資三法”設(shè)立的外商投資企業(yè)若在三法效力終止后過渡期內(nèi)還沒有完成組織形式轉(zhuǎn)變的，其合資或合作合同及章程的審批和備案，是否可以適用合同法的規(guī)定？如果五年過渡期屆滿時(shí)，各方仍未達(dá)成協(xié)議，也未辦理相關(guān)的審批備案和工商登記手續(xù)，其后果是什么？五年過渡期屆滿后，股東一方以合資/合作合同和章程規(guī)定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式不符合公司法規(guī)定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式主張協(xié)議條款無效，法院或者仲裁機(jī)構(gòu)將如何適用法律？此問題的關(guān)鍵在于，新法生效后原外商投資企業(yè)辦理審批備案和登記等事項(xiàng)應(yīng)適用何種法律。對此，相關(guān)實(shí)施細(xì)則中應(yīng)明確在過渡期內(nèi)的舊組織形式必須依照新法完成轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)變前，過渡期內(nèi)相關(guān)合同、章程的效力問題仍根據(jù)舊法判定。過渡期內(nèi)沒有完成相關(guān)組織形式和章程等問題變更的，期滿行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)適用新法的規(guī)定對相關(guān)問題進(jìn)行處理。

（二）與其他法律法規(guī)適用銜接

在外商投資法實(shí)施中，重點(diǎn)要關(guān)注其與負(fù)面清單管理制度、安全審查制度和信息報(bào)告制度的適用銜接問題。

1.在負(fù)面清單制度的制定上，我國已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，在銜接的過程中主要存在適用與否及清單內(nèi)限制性領(lǐng)域的特殊管理措施的適用問題。例如實(shí)行負(fù)面清單管理制度后，列入負(fù)面清單的限制類外商投資繼續(xù)執(zhí)行“外資三法”規(guī)定的逐案審批制度，未列入負(fù)面清單的鼓勵(lì)類和允許類外商投資執(zhí)行備案制度。在“外資三法”廢止之后，現(xiàn)有的限制類外商投資審批失去法律依據(jù)，因此國務(wù)院和商務(wù)部門需要出臺新的管理辦法，以規(guī)范負(fù)面清單管理制度項(xiàng)下負(fù)面清單外商投資的具體管理方式。在國家安全和公共利益優(yōu)先的情況下，可以實(shí)施有利于投資者利益的原則，選擇適用新的外商投資法的規(guī)定，原需要備案審批的，依據(jù)新法不需要的，則按照新法進(jìn)行管理。

2.國家安全審查制度是外資準(zhǔn)入的底線，外商投資法在第35條對國家安全審查作了原則性規(guī)定。但需要注意的是，2015年《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》曾起草了專門一章篇幅對國家安全審查制度作出規(guī)定，試圖在國家法律層面對安全審查制度作出較為完備的規(guī)定。其中第73條對安全審查中的救濟(jì)機(jī)制（或問責(zé)機(jī)制）明確審查決定的不可復(fù)議和不可行政訴訟，一度引起學(xué)者的爭論。《外商投資法》第35條第二款規(guī)定，“依法作出的安全審查決定為最終決定”。但此款的理解仍存在一些爭議問題，如“最終決定”的解釋具體是怎樣的，是否排除司法機(jī)關(guān)對該審查決定的管轄。而外商投資法第26條規(guī)定的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制、行政復(fù)議和行政訴訟，安全審查決定又是否適用救濟(jì)機(jī)制。

國家安全審查屬于政治敏感性問題，曾經(jīng)的相關(guān)法律也一直持有排斥建立問責(zé)機(jī)制的態(tài)度。對此，本文認(rèn)為對于安全審查制度細(xì)化落實(shí)時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)：其一，明確其救濟(jì)機(jī)制與該《外商投資法》第26條的投資者救濟(jì)途徑適用沖突的解決方式。其次，在是否建立問責(zé)機(jī)制的問題上，國家安全是一個(gè)不確定的政治概念，建議創(chuàng)建以行政復(fù)議為前置程序，僅限程序事項(xiàng)的行政訴訟制度，司法機(jī)關(guān)對“國家安全”的實(shí)質(zhì)性判斷問題不具有管轄權(quán)。

3.信息報(bào)告制度主要涉及信息的收集、保存和監(jiān)管，對此在制定管理辦法中注重收集程序的簡便性、商業(yè)信息的保密性、信息及時(shí)更新和偽造信息的監(jiān)管問題。建議商務(wù)部門出臺具體信息報(bào)告管理辦法時(shí)，可以在《備案管理暫行辦法》基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，將信息報(bào)告管理辦法公布后取代原有的備案管理辦法。