“為官不為”的根源及解決路徑

管志利

[摘? 要]“為官不為”是一種歷史現象。“為官不為”的生成機理是多種因素共同作用的結果，吉爾伯特的責任框架理論為分析其生成機理提供了理論基礎。“協同治理的三維層次理論”為破解“為官不為”問題提供了理論源泉：要提高官員倫理道德修養和依法履責意識以強化治理基礎，加快構建和完善制度體系以加強制度保障，持續推進體制機制創新以優化治理結構。

[關鍵詞]為官不為;理論探源;責任框架;協同治理

[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0047-06

一、引言

“為官不為”古已有之。唐朝時有口若懸河但毫無建樹的“模棱宰相”蘇味道，也有清正廉潔卻無所作為的“伴食宰相”盧懷慎;北宋時有不獻策略、唯上是從的“三旨宰相”王珪，有放蕩享樂、不理政務的“浪子宰相”李邦彥;明憲宗時有混日子的“紙糊三閣老”和“泥塑六尚書”;鴉片戰爭時有迷信占卜的“六不將軍”葉銘琛;如此等等，不一而足。歷史上這些為官不為者對國家和人民造成了巨大損失，其產生的負面效應足以引起我們的深刻反思。

為官不為現象危害極大，具有敗壞干部作風、損害黨群關系、侵蝕執政肌體、危及中央權威、阻礙目標實現等不良影響。黨的十八屆四中、五中全會提出“要堅決糾正、著力解決干部不作為、亂作為”。黨的十八大以來，中央一再強調：干部們應該對“為官不為”感到羞恥，要為官一任、造福一方，要敢想、敢做、敢當，要知曉為官做事的尺度，要克服本領恐慌等。在黨和國家的高度重視之下，治理“為官不為”的一系列政策措施紛紛出臺，全國各地不斷查處和曝光各類“為官不為”行為。新形勢下，挖掘治理“為官不為”問題的理論源泉就具有極其重要的理論價值和實踐價值。

二、理論認知的維度：“為官不為”及基本類型

（一）“為官不為”的多維認知

“為官不為”作為官僚體制的頑癥，它既是政治問題，也是社會問題。“為官不為”，一般指官員未能正常履行或不履職擔責，不能很好行使權力或者放棄使用權力，在本職崗位上無所作為的情形。例如扶貧領域的為官不為問題，表現為“對項目建設不履行監督管理責任、對扶貧政策和工作進展情況掌握不夠、對惠農政策宣傳不力、扶貧工作參與少、落實幫扶計劃和政策措施不到位”等典型問題。“為官不為”的本質就是“領導干部在工作崗位上掌握領導權力，負有領導職責和義務，但不能及時、有效、準確履行甚至不履行工作職責，導致工作延誤、效率低，損害黨和人民群眾的合法利益，影響了黨和國家的形象。”[1]

國內學界對于“為官不為”的研究呈“集中化發展”。有學者根據等報酬原理，從激勵行為報酬體系的改變、政府結構職位設置的不合理、考核監督主體的多元化等角度來理解“為官不為”現象。[2]有學者從行政責任理論視角，認為造成“為官不為”的主要原因在于干部管理機制的缺陷、權責界定模糊不清、問責懲戒力度軟化、自身素質滑坡等，強調要進行內外控制。[3]有學者從獨立行政人格的新視角，根據獨立行政人格“樂于作為、善于作為、勤于作為、勇于作為”四個方面的表現，提出從加強個人修養、構建服務型政府、提供科學合理的制度、培育先進的行政文化方面加以構建。[4]有學者運用系統分析框架，提出構建一個五位一體的長效治理機制，即“敢于作為的容錯機制、能于作為的培訓機制、甘于作為的保障機制、勇于作為的淘汰機制、樂于作為的道德機制”。[5]40-42“為官不為”問題獲得學界的普遍關注，他們從不同的理論視角對其進行了系統深入的研究，為認識和治理“為官不為”提供了富有啟發性的思路。

（二）“為官不為”的基本類型

“為官不為”有三種類型：一是能力不足而“不能為”，二是動力不足而“不想為”，三是擔當不足而“不敢為”。此劃分方式具有抽象提煉的特征，國內學者金太軍雖承認“假作為、亂作為、選擇性有所為有所不為”等形式的存在，但仍強調“不會為的怠政、不肯為的懶政、不敢為的怕政”為主要表現形式。[6]較有代表性的還有如下兩種：

1.根據為官不為者的行為表現劃分類型。因這種提法基于官員角色行動，而行動具有多變性和組合性，這種劃分一般傾向于多類型劃分。湖北省委書記李鴻忠概括出“四類先生”：“兩不先生”“南郭先生”“撞鐘先生”和“好好先生”;有研究者則歸納出四種類型：避事型（不想為、不會為）、譴責型（不想為、不敢為）、避難型（不想為、不會為）、避險型（不想為、不敢為、不會為）;[7]根據為官不為者的行為特質，可以概括出“當為不為、慵懶以為、為而不夠、利我必為、為所欲為”等五種類型，其中“為所欲為”為害最烈;[8]根據“為官不為者”的行為表現最終將體現在行政行為上，可以從法律界定的角度把行政不作為分為“行政立法、行政執法、行政復議、行政應訴”當中的不作為。

2.根據制度職責與官員行為的關系劃分。從崗位職責視角，緊扣官員不作為的關節點，為官不為現象被分為三個梯類，即：現行考核制度可以觸及的基本職責不作為、現行考核制度難以觸及的彈性職責不作為、現行考核制度無法觸及的奉獻職責不作為。[5]40-42根據官員不同職務層次，又可劃分出三種類型：黨政正職干部在“決策部署、全局把握、隊伍建設、聯系基層”等方面表現出來的“為官不為”;副職干部在“工作方法、參與決策、分管工作、目標定位”等方面表現出來的“為官不為”;中層以下干部在“承攬工作、正常履職、服務意識、責任意識”等方面表現出來的“為官不為”。

三、責任框架的關照：“為官不為”的生成機理

對于當前“為官不為”現象表現突出，“對新要求的不適應、自身工作和社會種種復雜因素的影響”為重要原因。概括起來，可以總結為兩個方面：一方面在于政治生態和公職人員的職業道德修養的非良性運行;另一方面在于行政責任的監督和約束機制的低效與缺失，后者的影響更具根本性。

“為官不為”的生成機理是非常繁雜的，可依據“正式和非正式、內部和外部”的四維理論框架，對其生成機理做一簡要整理，以為治理“為官不為”提供理論基礎（見表1）。

（一）系統內源性原因

主要從正式途徑的制度設置、體制機制方面，非正式途徑的官員個體思想認識方面進行深入分析。

1.制度設置不夠健全，激勵保健機制失效。第一，行政法律制度體系不健全。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要完善行政組織和行政程序法律制度。這必須通過科學立法來加以規范，但我國的行政問責法律規范仍有重大缺失，規范行政權力運行的《行政程序法》至今尚未出臺，《行政程序法》適用“行政決策、行政執法、行政審批、行政規劃”的程序法定化，對于規范和激勵行政作為、約束行政不作為將起到有效的保障作用。第二，與官員利益密切相關的制度設置不科學不嚴密、政商交往界限不清晰，都可能成為壓抑干部動力與活力的沉重羈絆。馬克思說過，人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。黨員干部既要講黨性，也要講物質利益，既要講道德感召，又要講現實激勵。工資福利增長制度是否合理、職務晉升制度是否有偏差、績效考核制度是否公正、崗位權責設置是否清晰和對等，都是與黨政干部現實利益密切相關的制度激勵問題。第三，與官員考核評價和升遷退出等緊密聯系的激勵保健機制，由于缺乏科學性、可操作性及相關配套機制，嚴重影響了干部干事創業的積極性。部分單位的年終考核機制和干部選拔機制，考核標準重結果輕過程、重經濟輕績效，評價業績和提拔干部時重主觀投票、輕業績展示，以“民主考核制”的形式簡單進行“優秀-良好-合格”年終考核定級，少有定為不合格的公職人員，“為官不為者”甚至因為其“好人緣”常能在考核提拔中勝出，從而出現“逆淘汰”現象，使本來想有所為的干部產生“憤而不為”的行為反應。

2.監督問責制度軟化，干群關系出現塌陷。問責方式有同體問責和異體問責兩種。同體問責中，是系統內部對黨員干部的問責，存在不同層次監督的“遠、軟、難”問題，且問責主體不明確，重有錯追查、輕無為追責;異體問責中，主要是人大監督、社會監督、黨際監督、輿論監督等，但人大的問責職能尚未得到足夠重視，其他各種監督也多是對于顯性“為官不為”責任的監督，對于隱性“為官不為”責任監督力度不足，被問責的官員經常出現帶病復出或帶病提拔的情形。“為官清廉”喜做“老好人”的官員，被問責的概率很低。童名謙是黨的十八大后第一個因“玩忽職守”被雙開的高官，此類官員的問責被媒體稱為“非主流”，這嚴重破壞黨員干部及相關制度在群眾中的公信力，最終導致陷入“塔西佗陷阱”。

3.官員觀念越位錯位，黨性原則缺失弱化。第一，官員的宗旨意識、公仆意識和服務意識淡薄。習近平總書記強調，“當共產黨的‘官，只有一個宗旨，就是造福于民。造福于民要大公無私。”為官不為者通常為追求一己私利而不顧民眾利益，喜好短期投機以求快速升遷，沒有處理好“公私關系”，只知當官做老爺，心中無人民、無責任。這就完全喪失了“民本意識”和“公仆意識”。第二，黨性原則缺失與黨性修養弱化。“黨性是黨員干部立身、立業、立言的基石”。而個體黨性的標準涉及到很多方面，具有正確的世界觀是極其重要的衡量標準之一。但“為官不為者”通常奉行“金錢至上”和“權力至上”的世界觀，這直接影響到他們的人生觀、價值觀、事業觀、政績觀的正確性與科學性，進而影響到他們政治立場的堅定性、理想信念的崇高性、思想理論的科學性、為政用權的廉潔性、道德品行的高尚性，最終影響到他們工作態度的客觀性，從而出現“為官不為”現象。

（二）系統外源性原因

主要是全面從嚴治黨帶來的高壓。“全面從嚴治黨要真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴”。“全面從嚴治黨”體現出“全覆蓋、全方位、全過程、全周期，制度要嚴、機制要嚴、紀律要嚴、執行要嚴，黨建與治病并重、治標與治本相結合”等特點，契合了“不斷培厚良好政治生態的土壤”的目標倡導。黨的十八大以來，全面從嚴治黨的新實踐明確體現了這一指導思想：以懲治腐敗為重點，給貪腐官員造成傷筋動骨式的打擊，全面展示從嚴治黨決心;以教育實踐活動為抓手，推動“三嚴三實教育”和“群眾路線教育實踐活動”，全面落實治黨部署;以作風建設為引領，堅決“反對四風”，全面帶動黨風政風民風的凈化;加強巡視工作和制度治黨，嚴格踐行“八項規定”“六項禁令”，不斷完善黨規黨法，把權力關進制度的籠子。對黨內政治文化建設的高度重視和持續實踐，對“清正廉潔、公道正派、艱苦奮斗”等正向價值觀的倡導，使得關系學、厚黑學等庸俗腐朽的政治文化更難以獲得自己的生存空間。一些官員深感“官不聊生”，轉而明哲保身以求“安全著陸”，不求進取、但求無過，滋生“和稀泥”式的工作惰性，流行躲事躲責的官場哲學。

四、協同治理的演化：破除“為官不為”的對策

由于“為官不為”的危害性及其生成機理的復雜性，要求各級黨委要“不等不拖，辯證施策，盡快扭轉”，同時強調對干部“加強精準化教育培訓，把嚴格管理和熱情關心結合起來，要求切實做到三個‘區分開來”。基于此，破解“為官不為”，打造有為政府和鍛造有為干部必須進行系統化綜合治理，而協同治理的三維層次理論，為實現這個目標提供了很好的方向指引（見表2）。

（一）強化理念基礎：提高官員倫理道德修養和依法履責意識

1.在網絡治理上鍛造官員的行政倫理。首先，教育是基礎，要科學設置培訓機制。通過分期分批、富有針對性的對公職人員進行常態化、精準化的行政倫理培訓，使其形成行政責任道德意識和行政倫理觀，進而成為具有獨立行政人格的行政責任主體。其次，法治是保證，要重點加強行政道德立法和行政倫理制度建設。通過法律法規控制和黨紀黨規約束，遏制道德失范行為。再次，監督是關鍵，要加強和改進對黨員干部的行政責任監督，以黨內監督帶動黨外監督，打造一支勤勉履職、敢于擔當、勇于創新、積極有為的干部隊伍。

2.從心理意識上強化干部的責任本色。好干部的五項標準：信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔。其中，信念堅定排在首位，是其他四項標準的前提;敢于擔當排在清正廉潔前面，“為民服務、勤政務實”是敢于擔當的表現形式。五項標準的核心還是“信念堅定、敢于擔當”，“信念堅定”夯實“為官有為”的心理驅動機制，“敢于擔當”展現好干部的責任本色。要通過理論教育、思想教育和行為調控，讓官員從心理上認同責任倫理，認識到“不作為”是一種貪腐、失德和恥辱，并努力克服“無為”的庸官哲學，從而徹底扭轉對道德、權力和責任關系的錯誤認知。

（二）優化治理結構：持續推進體制機制創新構建長效治理機制

1.全面強化法治保障機制。第一，完善規范權力運行的法治體系。首先，完善公務員管理法律。加快行政立法、執法、司法領域的法治建設步伐，推動立法的民主化與科學化，將行政立法不作為違法納入國家賠償范疇;其次，堅決推進政務信息公開法治化，嚴格落實權力清單、負面清單、責任清單制度，規范工作流程、明確崗位職責和服務規范。第二，要推進績效管理的法治化。“為官不為”的實質就是權力異化，與腐敗問題屬于同質問題，其治理的根本措施就是績效管理法治化。從績效預算的法定化、績效審計的全覆蓋、第三方評估的優化與完善、績效信息的公開透明化，干部任用和考核獎懲的掛鉤、公眾參與的問責機制、激勵機制的構建等七個方面，在法治化的軌道上，通過綜合治理的方式來解決“為官不為”的可持續治理問題。第三，要實現政商關系的法治化。重點是明確權責界限，要明確政企關系的邊界，避免權責關系出現失衡，澄清工作交往合法與非法的模糊區域，保障政商之間敢于交往且坦誠無憂。擅長處理政商關系的企業家們，更強調與所辦事情靠近，而非與某個特定官員走得過近，保持適當的親密距離。這需要以法人之間的政企關系逐漸取代私人之間的官商關系，逐漸淡化官員與企業家之間的人情關系，推動建立“親、清”新型政商關系，從而實現政商合作，避免失職瀆職行為。

2.改革完善考核評價機制。改進和完善考核評價體系，對領導干部的作為情勢做更詳盡、更透明、更公正的考察。一要調整考核導向，從主要考核“經濟GDP”的單一化考核向“民生GDP、生態GDP、法治GDP、黨建GDP”等綜合考核轉變，推動官員追求“全面有為”;二要完善考核方法，從“唯票論”等“過于單一主觀、權力易于恣肆”的平面化考核方式，向“群眾口碑、實績展示、領導評價、專家考評”等更為公正客觀的立體化考核方式轉變，實現“平時-專項-年終”考核相結合，促使考核更加科學合理;三要優化考核過程，實施差別化考核，把考核結果與考核對象的利益緊密掛鉤，激發官員干事熱情。

3.嚴格落實官員問責機制。治理“為官不為”問題，要辯證施策、依法依規，實現懲罰與教育并舉、治標和治本有機結合，用好問責利劍，推動實現“不作為政治”向“責任政治”轉變，凈化黨內政治生態。一方面，要堅持問題導向，重點糾正和治理當前群眾反映強烈的最突出的為官不為問題，促進社會監督、輿論監督與問責過程相結合。一方面，各級黨委、政府和紀檢監察機關要落實好管黨治黨的主體責任和監督責任。從“為官不為”行為的“識別、認定、糾正、懲戒、通報”等環節入手，在加強領導的基礎上構建干部多元問責長效機制。

4.建立完善容錯糾錯機制。“既鼓勵創新，表揚先進，也允許試錯、寬容失敗”，這是國家領導人對治理為官不為的重要提法，也是為扭轉官員“不敢為”問題保駕護航。容錯糾錯機制是針對官員“不敢為”的重要措施，但也可能遭遇實踐困境，甚至為機會主義行動和庇護式腐敗留下空間，從而背離容錯機制的原初功能定位。因此，要在“容錯邊界認定、容錯主體選擇”等方面，構建更具操作性、更具實踐理性的容錯糾錯機制。

（三）加強制度保障：加快完善治理“為官不為”的制度體系

要有效治理為官不為，實現“為官有為”的善治目標，最緊要的是以良好的制度整合作保證。當前，創造良好的政治生態，尤其是理順各種政策和制度之間的矛盾沖突，是全面深化改革的關鍵，更是政策和制度環境上保護廣大敢于擔當的黨政干部的關鍵。

1.關鍵在于改革完善人事薪酬和崗位責任制度。第一，實行干部職務和職級薪酬并行融合發展的制度。基層職務數量的有限性和基層工作的繁重性，使得那些難以實現職務晉升的公職人員容易產生倦怠心理，如果職級也能與薪酬增長掛鉤，就能大大激發他們的積極性。第二，實行能上能下的干部人事制度。貫徹落實《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，加強對公職人員的行政職業道德和行政人格的考察，堅持“德才兼備、以德為先”的干部選任原則;堅決反對“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”取人偏向，在“領導看好、組織培養、空降用人”等垂直化、常規化的選人用人方式的基礎上，增加平級、下級和群眾舉薦的方式，任前公示增加“工作實績”內容。第三，完善崗位責任制度和輪崗掛職制度。建立主體職能明晰、責任劃分明確、工作量化精準的崗位責任制，為有效問責夯實基礎;實行單位內部輪崗、跨部門輪崗和掛職，消除倦怠和懶散心理，激發官員干事創業的新動力。

2.重點在于完善“為官不為”的問責監督制度。一是完善問責制度。出臺治理“為官不為”的實施辦法和實施細則，明確“為官不為”的概念內涵、適用對象范圍和治理總方針，分類頒布可以認定為“為官不為”的適用情形、處理方式和調查處理程序等，對“不作為”現象進行重點監督，形成全方位監督格局，形成對“太平官”的點名通報機制。二是推動公眾參與監督。搭建線上線下相結合的公眾參與監督平臺，尤其要加強對拍腦袋決策的監督。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》，把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”作為重大決策的“必經程序”，2014年，黨的十八屆四中全會公報將“必經程序”上升為“法定程序”。其中公眾參與被置于行政決策程序的五要素之首，它既能匯集民眾智慧、尋求決策認同，又能協調多元主體利益、監督行政權不作為和亂作為，更能起到增強公民的政治責任感和培育公民精神的作用。

3.基礎在于構建“為官不為”治理評價制度。為了使治理為官不為的相關立法和制度措施更加有效和更具操作性，可嘗試用五大理念做評價維度，即以創新性（治理體制的進步性和治理措施的創造性）、協調性（對各主體的激勵-保健作用）、綠色性（節約成本和政治生態的凈化）、開放性（與其他法律法規政策的銜接程度）、共享性（治理成果對全社會帶來的正效應）等來評價治理體系的客觀性和有效性，避免為官不為治理上的盲目和低效。

參考文獻：

[1]郝春祿.領導干部“為官不為”問題的調查與思考[J].黨政干部學刊，2015，（1）：35.

[2]劉重春.“為官不為”成因及治理：基于等報酬原理[J].中國行政管理，2016，（1）：14.

[3]蘇忠林.基于行政責任理論視角的“為官不為”現象探析[J].中國行政管理，2016，（1）：13.

[4]王丹，段鑫星.獨立人格構建——破解“為官不為”的新視角[J].領導科學，2016，（8）中：22-24.

[5]徐敏寧，王世誼.“為官不為，廉而不勤”的梯度分類剖析與長效治理機制[J].中國黨政干部論壇，2016，（4）.

[6]金太軍，張健榮.“為官不為”現象剖析及其規制[J].學習與探索，2016，（3）：42-47.

[7]邊宇海.“為官不為”現象思想根源探析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2015，（4）：51-54.

[8]丁少華.“為官不為”者角色定位[J].中國青年社會科學，2017，（2）：25-30.

責任編輯? 董瑞軍