新時代黨的制度建設的主要特征

劉彥伯

[摘? 要]黨的十八大以來，黨中央加大了黨的制度建設的力度，制定和頒布了一系列標志性、引領性、關鍵性的黨內法規，使現行的黨內法規體系逐漸完善。在這個過程中，黨中央始終把握對黨的制度建設的頂層設計和長期規劃;將制度建設貫穿于黨的建設的各個方面;堅持思想建黨與制度治黨同向發力;在重視制度制定的同時著力于制度的貫徹和執行。這些構成了新時代黨的制度建設的主要特征，成為新時代黨的制度建設方向和質量的重要保障。

[關鍵詞]中國共產黨;制度建設;黨內法規

[中圖分類號]D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）01-0042-05

黨的十八大以來，黨中央在黨內制度體系建設上，成就斐然。據統計，黨的十八大到黨的十九大之間，黨中央共制訂和修訂了中央層級的黨內法規88部，占全部中央層級黨內法規的47%。[1]12黨內法規制定和修改的頻率明顯加快，且質量極高，通過了一系列標志性和指導性的黨內法規。這些法規既體現很強的現實指導意義，又擁有極強的前瞻性和創新性。與此同時，黨中央對于以往黨內法規制度建設中存在的問題，尤其是現有的黨內法規之間存在的不適應、不協調、不銜接、不一致的問題進行了集中清理。正是在這個黨內法規制度體系不斷“破舊立新”，不斷豐富完善的過程中，體現出了一系列新時代的新特點。正是這些新特點，成為新時代黨的制度建設方向和質量的重要保障。

一、新時代黨的制度建設頂層設計

新時代黨的制度建設最為突出的特點是對制度建設本身的頂層設計。黨的十八大以前，盡管在制度建設方面取得了引人矚目的成就，但是，仍有一些不可回避的問題嚴重影響著黨內法規的權威和有效性。一是雖然黨內法規的數量和種類繁多，但從總體來看，黨內法規的制定和修改缺乏系統性和整體性。很多黨內法規孤立存在，彼此之間缺乏必要的邏輯聯系，甚至有相互矛盾、相互抵觸的現象。二是黨內法規的制定行為本身，缺乏規范性。黨內法規的名稱、層級、立法權限、文字規范等，很長一段時間未能形成一定之規。三是原則性的規定比較多，細節性的規定較少，而且程序性的規定更少。造成的結果是，黨員清楚地知道原則性的規定是什么，但是到了實際操作環節，原則性的規定很難落地。而且，由于沒有具體程序上的規定，使得很多黨內法規在操作層面遇到很多困難。四是制度建設缺乏長期的、系統的規劃，更多的還是著眼于眼前。盡管各級黨組織對制度建設都十分重視，但是，由于缺乏頂層設計和前瞻性的規劃，使現行的黨內制度或者制度建設的步伐很難跟上形勢的變化。

黨的十八大以來，黨內法規制定和修改的頻率和速度都空前加大，與此同時，前述所暴露出來的問題也得到了很好地解決。2013年5月，黨中央通過了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》。這兩份黨內法規實際上可以理解為黨內法規制定領域的“立法法”。正是這兩個黨內法規的通過，使黨內立法程序走向規范化、制度化、有序化;為新時代黨內法規制度體系的“破舊”“立新”，為黨的制度建設的頂層設計和整體規劃，提供了重要的制度基礎。

此外，在黨內法規的“破舊”方面，2013年8月，以《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》的通過為契機，黨中央對現有黨內法規制度進行了集中清理，以解決黨內法規制度存在的諸多不適應、不協調、不銜接、不一致的問題。此次清理對中華人民共和國成立直到2012年6月之間出臺的2萬多件黨的規章制度和文件進行了徹底篩查。對其中程序性規定不足，操作性不強，或明顯已經落后于時代的黨內法規進行了清理，應當廢止的適時廢止，應當修改的及時修改。此次清理，有力維護了黨內法規制度的協調一致，對黨內法規制度的規范、遵守和執行起到了非常大的積極作用。

同時，在黨內法規的“立新”方面，中央先后出臺了兩個黨內法規制定工作的五年規劃綱要。2013年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》對今后5年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規重點制定項目。綱要提出，“力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監督，使黨執政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎”。[2]時至今日，這個五年規劃綱要已經圓滿完成。2018年2月，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022）》頒布實施。這是對今后五年能夠實現“形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”的目標而做的準備和頂層設計。[3]其中明確指出，“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善。黨內法規制度質量明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協同性明顯增強”。[4]由此可見，在新時代，黨內制度體系的構建和發展其最大的特色就是在黨中央的頂層設計之下，有計劃、有步驟的逐步展開的，既著眼于解決目前的問題，又將目光投向黨的制度建設的長期規劃。

二、將制度建設貫穿于黨的建設的各個方面

新時代，黨的制度建設不再單純是黨的建設工作的某一個方面，而是涉及到黨的建設方方面面的系統性工程。黨的十九大報告為新時期黨的建設提出了新的要求，指出，“把制度建設貫穿其中……”全面提高黨的建設科學化水平。[5]60盡管從字面意義上來看，制度建設似乎不再做為一個單獨的方面來提及，但實際上，“貫穿其中”使制度建設在新時期黨的建設工作中居于一個十分特殊的位置。“貫穿其中”是指制度建設涉及全面從嚴治黨的方方面面，是黨的建設的線索和主要內容，黨的任何方面的建設，都離不開建章立制。

黨的十九大報告為新時期堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，論述了八個方面的具體內容，每個方面都有制度建設“貫穿其中”。第一，要把黨的政治建設擺在首位，在制度上要求我們尊崇黨章，嚴格執行新形勢下黨內政治生活的若干準則;第二，要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，制度上的必由途徑是將“兩學一做”常態化、制度化;第三，要建設高素質專業化的干部隊伍，制度上的安排是要完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制;第四，加強基層黨組織建設，堅持“三會一課”制度和推進黨務公開;第五，要持之以恒正風肅紀，其最終的目標是希望黨員干部習慣于在監督和約束中工作和生活;第六，要取得反腐敗斗爭的壓倒性勝利，根本保證之一是建立起“于法周延、于事有效”的反腐敗法規體系;第七，健全黨和國家監督體系，其根本的目的之一就是讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子;第八，要全面增強黨的執政本領，其中的重要內容之一，就是要增強黨依法執政的本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各個方面的黨內法規體系。[5]61-67

當然，這樣的表述并非將黨的制度建設這一命題泛化。在新時代，“貫穿其中”的黨的制度建設也有其十分明確的指向性，即：滿足我黨凈化黨內政治生態的迫切要求。政治生態是黨的政治生活狀況以及政治發展狀況的集中體現。黨內政治生態健康與否，對所有的黨員、干部，黨的組織，社會組織，乃至于整個國家的政治發展都將產生深刻的影響。在凈化黨內政治生態的問題上，習近平總書記曾經深刻地指出，“要通過體制機制改革和制度創新促進政治生態的不斷改善”。[6]15而黨的十八大以來，黨的政治實踐已經深刻表明，全面從嚴治黨，凈化黨內政治生態，紀律、規矩和制度是三大最重要和最關鍵的環節。因為，“紀律是凈化黨內政治生態的剛性約束，規矩是凈化黨內政治生態的基本規范，而制度是凈化黨內政治生態的根本保障”。[7]6由此可見，凈化黨內政治生態，是當前推進全面從嚴治黨過程中須要著力解決的問題之一，而黨的制度建設則是從根本上解決這個問題的途徑之一。

三、思想建黨與制度治黨同向發力

黨的十九大報告明確指出，新時期推進全面從嚴治黨要使“思想建黨與制度治黨同向發力”。[5]60這是新時期黨的制度建設的又一大特色。實際上，黨的十九大召開之前，習近平總書記已經在不同的場合，從不同的出發點，進行了全面而系統的論述。“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一剛一柔，要同向發力、同時發力”。[8]“在堅持中見常態，向制度建設要長效”。[9]146“要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來”。[9]149“要本著于法周延、于事有效的原則……努力形成完備的反腐倡廉法規制度體系”。[9]150“要抓住建章立制，立‘明規矩，破‘潛規則，……通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷完善”。[6]15由此我們不難看出，這種剛柔并濟，將思想建黨與制度治黨緊密結合的思路，是新時代我黨進行制度建設的重要方式之一。

實際上，縱觀黨的歷史，思想建黨一直是我黨進行自身建設的一大法寶。在中共早期，以及革命戰爭年代，對黨員行為規范的影響和約束，起決定作用的實際上是黨員領導干部的個人修養與黨性修養。更確切的說，盡管這一歷史時期，黨的制度建設取得了一定的成就，但制度建設的基礎，源自黨內精英人物的思想信念，源自全體黨員在實際革命斗爭當中對經驗的總結和對教訓的反思。最為明顯的例子，是中共七大黨章的制定。中共七大黨章，是我黨獨立制定的第一部黨章，是我們黨對此前30余年革命斗爭經驗的歷史總結，首次在黨章的制定體例上加入了“總綱”，明確了我黨的性質、任務、指導思想、基本路線、根本宗旨、組織原則，黨員的權利、義務、紀律等諸多方面的問題，被稱贊為“民主革命時代最好的黨章”。[10]107在中共七大上，劉少奇同志代表黨中央作了《關于修改黨章的報告》，這篇報告后來被整理成為黨建工作的經典文獻之一《論黨》。這篇文章對七大黨章的修改做出了詳細的解釋和說明，但從更深層次來分析，這篇文章代表了當時中共中央領導集體對黨的制度建設的頂層設計。而其核心思想的來源，出自當時中共中央領導集體的理想信念和黨性修養。其黨性修養的來源之一，則出自長期以來對黨和黨的事業的深刻思考。在這一歷史時期，是黨員的思想建設推動著黨內制度建設的歷史進程。

當今時代，世情、黨情、國情都已經發生了深刻的變化，單純依靠思想建設已經不足以滿足全面從嚴治黨的要求。因此，我們黨清醒地認識到，黨的制度建設關乎黨的命運和國家的發展前途，必須把黨的制度建設和思想建設結合起來，剛柔并濟，才能更好地完成管黨治黨的任務。同時，隨著黨內制度體系的不斷完善，對黨員的思想建設提出了更高的要求。不但要求黨員自覺遵守黨紀、國法，而且時刻銘記紀在法前、紀嚴于法。把黨紀挺在國法前面，就是要對黨員干部提出更高要求，在先行表率中永葆我們黨的先鋒隊性質。每一名黨員必須遵紀守法，自警、自覺、自律、自重，切實增強組織性、紀律性，樹立法紀觀念，增強依法辦事的能力，以及自我約束和管理的能力。每名黨員不但嚴守黨的組織紀律，率先垂范，在遵守黨規黨紀方面作出表率;而且要提高包括法紀修養在內的黨性修養，始終保持健康的生活情趣和高尚的精神追求。

四、制度建設與制度的貫徹執行并舉

習近平總書記曾經指出，“制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分力氣要花在這上面”。[11]129由此可見，制度的落實和執行相比于制度的制定同等重要，甚至更加重要。早在2015年，就曾有調查顯示：大眾對黨內法規完善性的評分達到70.7分，而對執行力的評價是67.1分。另一項調查則顯示：在黨員干部之中，有41%的人認為黨內法規的制定與執行是同等重要的;而認為制度的執行更為重要的百分比達到47%，認為制度制定更加重要的則只有11%。[12]6這些調查都可以說明，群眾和黨員干部都意識到了制度落實和執行的重要性，而對于制度執行力建設的現狀，實際上是不盡如人意的。

黨內法規體系若要發揮作用，體現其生命力和價值，最為關鍵的就是堅定不移地將其貫徹和執行下去。近些年來，黨內制度體系建設確實取得了令人矚目的成就，但正如習近平總書記所強調的，“當前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格的執行。……制度的生命力在于執行，有了制度沒有嚴格的執行就會形成‘破窗效應”。[13]在探討制度執行難的問題時，很多學者更多地將其歸之于外部原因，諸如：黨內法規的體系化不足;黨內法規的約束力不足;執紀主體的權能不足;黨員群眾的監督動力不足，等等。[1]13-15不可否認這些外部因素的合理性，但是，制度難以執行的根本原因還是來自于主觀，來自于人的內部因素。

究其根本原因，是黨內有法規制度，但是沒有形成制度文化。進一步來說就是制度僅僅停留在條文的制定和頒布上，并沒有能夠內化于心，外化于行，成為全體黨員在思想和行動上的一種自覺。這種自覺是制度文化的基礎，更是優良的黨內政治文化的根基。當制度體系最終形成制度文化并發揮其巨大的影響力的時候，鉆制度漏洞的行為就會被譴責，違反制度的行為就會被懲處，上有政策下有對策的行為就會遭到抵制，制度的權威也會牢牢樹立在每一個黨員的思想之中。

盡管到目前為止，制度文化在黨內還尚未形成規模，但黨的十八大以來的實踐表明，我們黨內的制度文化正在逐漸形成，制度建設與黨內政治文化建設的關系也日趨緊密。例如：在中央頒布“八項規定”之前，數十個文件、十幾個法規在很長一段時間里無法解決“一張嘴”的問題。近幾年來，盡管仍有部分違反中央八項規定的案例，但是通過全黨上下的堅決執行，這些規定在黨員心中確實經歷了從不適應，到觀望，到執行，最后到自覺的過程。又例如：黨的十八大以來，黨中央重拳反腐敗，到目前已經形成了壓倒性的態勢。在這個過程中，通過嚴厲的查處，使官員“不敢腐”的震懾作用得到進一步發揮只是第一步。更加重要的是，通過構建完備的反腐敗的法規體系，扎緊制度的藩籬，進而形成“不能腐”的態勢。而最終的目標還是希望能夠使這些黨內法規條文深入人心，使反腐敗成為每一個黨員心中的自覺，并基于這些制度進而形成“不想腐”的制度文化。這才是反腐敗斗爭最終將要達到的某種理想狀態。再例如：曾經一段時期，黨內的黨章意識處于“沉睡”狀態，多年來幾乎很少講黨章、學黨章、守黨章、用黨章，如果這種狀態任由其發展下去，其后果不堪設想。自2016年春天全黨開展“兩學一做”學習教育以來，黨章意識逐漸被喚醒;黨的十九大召開以后，又將“兩學一做”學習教育常態化、制度化。尊崇黨章、學習黨章、遵守黨章、踐行黨章逐漸蔚然成風。這都是黨內制度建設與黨內政治文化建設緊密聯系而形成的積極態勢。而將黨的制度建設與黨內政治文化建設緊密相連，既是新時期黨內制度建設的重要內容，也是其突出特點。

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[13]習近平出席中央政法工作會議并發表重要講話[N].人民日報，2014-01-09.

責任編輯? 董瑞軍