北部灣城市群跨省域府際協作：基礎、困境與路徑選擇

王開茹

（廣西民族大學，廣西南寧，530006）

一、引言

伴隨著改革開放以來工業化與城鎮化的進程，城市群作為我國區域經濟社會發展的重要載體[1]與表現形式得到了快速發展。黨的十九大報告指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化[2]。當前，我國城市群總面積占全國的25%，集中了全國62%的總人口、80%的經濟總量、70%的固定資產投資、76%的社會消費品零售總額、85%的高等學校在校學生、92%的移動電話用戶、98%的外資和48%的糧食[3]。盡管如此，目前我國城市群的發展狀況還存在著諸多問題。城市群內部分工協作不足，地方政府間各自為政，合作意識不強，協作乏力，制約著城市群集群效率的提高。在這一背景下，城際公共事務的跨區域協作治理日益成為城市政府的重要職能，城市群中城市政府協作式治理對于城市和城市群發展的作用日益凸顯。

北部灣作為我國與東盟各國既有陸地接壤又有海上通道的區域，是“一帶一路”有機銜接的重要門戶，區位優勢顯著，戰略位置突出。2008年，國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，這是國家首次在省級行政區劃范圍內實施的區域性發展戰略，也是國家首次嘗試以主體功能區為基本理念編制的一部規劃，旨在把廣西北部灣經濟區發展成為國家實施西部大開發區域發展總體戰略和面向東盟開放合作互利共贏開放戰略有機結合起來的區域。這一規劃地域空間主要包括廣西的南寧、北海、欽州和防城港四市，及玉林、崇左兩個城市物流區，即所謂的“4+2”。2017年，國務院正式批復《北部灣城市群發展規劃》，把廣東雷州半島與海南島（主要是海口三亞以西的沿北部灣部分）包含在里面，“擴容”后的北部灣城市群，包含廣西南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左等市，廣東湛江、茂名、陽江和海南省海口、儋州、東方等市及海南澄邁、臨高、昌江等縣，陸域面積11.66萬平方公里，海岸線4234公里，包括相應海域[4]。

在理論上，自廣西北部灣經濟區規劃實施，到國家對北部灣在“一帶一路”倡議中區位優勢的重視，再到2017年初國務院正式批復《北部灣城市群發展規劃》，一系列國家政策的疊加使得廣西北部灣發展這一主題受到不同領域學者的關注，有關廣西北部灣城市群府際協作的研究也呈現出多層次、寬領域的趨勢。從研究方法和研究對象來說，針對北部灣城市群府際協作的研究大致分為兩類：一類是從不同理論視角層面，如整體性治理（張燕華，2015；黃明宇，2016）[5][6]、政策過程 ( 黎昌珍等,2012)[7]、博弈論（陳強，2012）[8]、區域經濟一體化（2015，黃明宇）[9]、行政主體理論（劉虹等，2018）[10]等分析北部灣城市群府際協作的困境與原因，并提出相應的對策；另一類是針對某個具體領域或具體問題，比如港口城市間合作（許抄軍，2018）[11]、南海生態治理（晉清曼等，2017）[12]、中心城市建設（黃靜茹，2018）[13]等展開研究。

相關研究為廣西北部灣城市群府際協作機制的研究提供了有益借鑒。但是，大部分學者的研究成果是基于北部灣經濟區的南寧、北海、欽州、防城港4市或“4+2”格局進行分析，是對同省間城市政府合作的研究，對于擴容后跨省和跨區域之間城市政府協作問題研究很少。事實上，“擴容”后的北部灣城市群，較之前的僅廣西沿海城市群“4+2”概念，更加科學合理，擁有更廣闊的發展前景。但是，“擴容”后的北部灣城市群涉及到更多縱向層級和橫向數量的政府主體，其協調與合作的復雜性更高，跨省域城市群協調與合作成為擺在北部灣城市群面前的大問題。那么，如何消除城市間行政壁壘、強化城際協作，構建可持續合作網絡，成為一項重要課題。

二、理論框架：制度性集體行動理論

制度性集體行動（Institution Collective Action，簡稱ICA）理論的代表人物是美國佛羅里達州立大學的Richard C.Feiock教授。自2004年以來，以Feiock為首的學者們相繼發表了數篇文章對ICA理論框架進行了詳細闡述，其內容主要包括兩部分，一部分是系統描繪了影響制度性集體行動的決定性因素，另一部分則是制度性集體行動困境的解決機制。ICA理論框架因其系統的理論體系架構，被廣泛應用到區域協作治理領域中，為日益增多的跨省和跨區域之間城市政府協作問題提供了有效的理論指導。

（一）影響制度性集體行動的因素

制度性集體行動（Institution Collective Action）理論有其深刻的現實背景和理論基礎，是針對美國大都市區治理中的“碎片化”難題，以奧爾森在個體層面上的集體行動理論、奧斯特羅姆的制度分析范式和科思的交易成本等理論為基礎融合發展形成的理論分析框架。ICA理論主要是指通過描繪合作中的關鍵影響因素，來揭示合作行為怎樣在動態復雜的現實環境中得以生成和演化。其中，區別于個人、團體等非政府組織之間合作的集體行動，地方政府及其相關部門之間的合作被稱為政府間的制度性集體行動，是ICA理論最主要的研究對象和內容[14]。奧爾森（Olson，1965）認為集體行動發生于個體認為它符合其自我利益并參與集體行動之時[15]。在此基礎上，ICA理論提出，地方政府作為理性經濟人，需要評估共同提供公共產品或服務的收益、成本和風險（如表1）。地方政府之間合作產生的收益是政府間制度性集體行動的前提，地方政府間制度性集體行動的交易成本是府際協作的約束性條件。此外，地方政府間合作機制選擇的過程中還會受到合作風險這一重要因素的影響。與此同時，“地緣因素、群體性質和規模、一致的政策目標、關鍵性人物、強制性權力、選擇性激勵”等也是地方政府協作中不可忽視的決定性因素。

表1 政府間制度性集體行動的影響因素

ICA框架認為，這幾類影響地方政府合作的因素是互動的而非固定不變的，要素之間的相對實力將最終決定著地方政府能否合作。綜合考慮理論框架中影響地方政府合作的所有因素，能夠有助于政策制定者出臺以區域合作為目標的更高效的政策，同時，也有助于分析北部灣城市群城市政府跨省協作的動力和約束條件。

（二）制度性集體行動困境的解決機制

在行政區劃的剛性約束下，行政分權體制導致某個政府部門做出的具體決策對其他政府或者政府部門職能造成干擾或不利影響時，制度性集體行動困境就會產生，比如負外部性、規模不經濟、公共財產資源問題等[16]。其中，制度性集體行動困境可以分為三類，包括橫向合作困境、縱向合作困境以及功能性合作困境①橫向合作困境是指同級的地方政府及其部門間合作存在的困境，縱向合作困境是指不同層級間政府及其部門合作存在的困境，功能性合作困境是指碎片化的具體政府職能和政策領域中的合作困境。具體詳見：蔡嵐.解決區域合作困境的制度集體行動框架研究[J].求索,2015,(08):65-69.。ICA框架認為，地方政府需要評估自己在參與合作過程中解決共同問題產生的成本和收益，一旦收益超過成本，自愿區域治理就能實現。Feiock結合地方行動者的數量、面臨問題的復雜程度以及相互之間的政策網絡關系提出解決制度性集體行動問題的機制（如圖1）[17]。

圖1 解決制度性集體行動問題的機制

制度性集體行動困境解決的運行機制就是在地方政府合作出現困境的過程中根據集團成員數量和相互之間的政策功能關系類型（圖中縱軸）選擇相應的合作機制，其合作機制包括網絡嵌入、約束性契約、委托授權和集權管理（圖中橫軸）[18]。具體來說，網絡嵌入是指各個地方政府在嵌入式關系中通過密切的政治、經濟和社會關系網絡促成協作，按照協作主體和面臨問題的復雜程度，分別可以采取非正式網絡、工作小組或多元自組織系統的形式來開展非正式合作行動；其次，約束性契約是指參與主體通過簽署具備法律約束性的合作協議，行動者可以利用法律來約束合作方的行為，這種契約關系提供了一個較為正式的解決外部性問題的機制；再次，委托授權是指在授權模式下，更高層級的政府通過委托權力機構或成立目標區進行利益協調，以便實現功能性管制和參與主體間的利益協調及資源共享，進而促進地方政府間的合作；最后，集權管理指的是通過上級政府部門的介入將分權化的地方政府進行集權化整合，創建新的政府單元或者對下級政府直接進行權力合并，拓寬政府部門管轄的地理范圍，將外部性問題“內部化”[17]。

三、協作基礎：北部灣城市群城市政府協作的驅動因素

北部灣城市群所轄區域地緣相近、海域相連、文化同宗，自古以來聯系密切，特別是改革開放以來，三地互動更為頻繁。具體來看，一方面北部灣城市群長期以來已經有了較好的交流與合作，這為北部灣城市群城市政府關系打下了深厚基礎。比如在“4+2”格局下，廣西省域內城市政府在基礎設施建設、組織制度建設、產業發展等方面都展開了良好的合作。其次，廣東湛江市與廣西防城港市也通過開發“海上絲綢之路游”，推動了兩市在旅游和人文領域的交流與合作。另一方面，一系列的政府間互訪和會議交流機制，成為北部灣城市群城市政府間增進了解互信、推動合作共贏的平臺。除此之外，各類民間團體、企業、行業協會和研究機構的交流溝通機制也為實現建設北部灣城市群、構建21世紀海上絲綢之路等重大倡議的落實提供保障。最后，在“一帶一路”倡議的指引下，北部灣城市群積極參與各類區域、次區域合作機制，促進了城市間的旅游、經貿往來、人文交流等活動，為北部灣城市群城市政府跨省協作提供了有力保障。

“十三五”以來，尤其是伴隨著“一帶一路”建設的深入推進，北部灣城市群作為西部沿海地區重要的新經濟增長極，在國家戰略的推動下，發展迅速。北部灣城市群城市政府跨省協作迎來了新的機遇，基于制度性集體行動框架（ICA），作為北部灣城市群跨省府際協作基礎的驅動因素包括：

第一，地緣優勢。ICA理論指出，地理因素通過地理密度、地理位置等多種方式影響著地方政府協作，地理相鄰的區域之間更容易形成合作。地方政府在地域上的集中將增加不同轄區的地方政府之間的聯系和反復互動的機會，進而獲得更多社會資本的積累，減少執行成本，有助于地方政府之間達成合作。北部灣城市群所轄三省區地緣相近、海域相連，交通漸趨一體化，地緣優勢明顯，推動著三省城市政府之間跨區域合作。例如，海南的海口市與廣東的湛江市一衣帶水、地緣相近，為加快推進瓊州海峽一體化建設，兩市充分發揮地緣優勢，正在聯手建設瓊州海峽半小時交通圈，進一步縮短粵瓊兩省的通勤時間，為兩市政府間協作節省更多的時間成本。除此之外，憑借地緣優勢，坐擁雷州半島的湛江市早在2014年就與廣西防城港市合作開發“海上絲綢之路游”，全面打開了湛江——越南出境游市場，并推進了防城港市和湛江市兩地的旅游和人文交流。因此，北部灣城市群憑借地緣優勢，使得各城市彼此交通往來便利、各方面的交流日益頻繁，為北部灣城市群跨省府際協作提供了基本動力。

第二，經濟社會特征的同質性。北部灣城市群城市政府間合作并非盲目的“攤大餅”式合作，重視數量而忽視質量，而是各個城市政府尋求經濟社會特征同質性高的城市進行合作。比如，欽州、防城港、北海、湛江、海口五市作為北部灣城市群沿海港口城市，都以港口經濟為主，港口城市之間經常圍繞資源整合、資源共享、信息交流、協同發展等內容展開合作。早在2000年11月24日，為推動北部灣區域城市政府間合作，湛江、海口、北海三個港口城市就共同發起并成立了北部灣經濟區合作組（欽州和防城港也是小組成員），隨后它們共同發表《北部灣經濟合作組織世紀宣言》，制定《北部灣經濟合作組織章程》并召開成員大會，十幾年來取得了一系列豐碩的成果②北部灣經濟合作組織取得的成果（截至到2016年）：簽署《環北部灣城市旅游合作宣言》、召開了12屆廣播電視交流會議、舉辦了三屆北部灣城市形象大賽并組織了泛北部灣區域經濟合作市長論壇、民營企業國際化論壇等活動。參見：許抄軍，蘭艷澤，陳臻：“一帶一路”背景下北部灣經濟圈港口城市間合作模式創新，2018年第5期。。此外，北海、湛江、海口都是“中國優秀旅游城市”、“國家園林城市”，各自都具有獨特的旅游稟賦，既有豐富的旅游資源，又有各具特色的人文資源。2018年6月，“2018北部灣城市群旅游合作研討會”在廣西柳州舉行，北部灣城市群15個市縣簽署旅游合作協議，攜手共建“美麗藍色海灣”，為各城市間展開緊密的旅游合作奠定了堅實基礎。由此可以看出，只有充分考慮到了各個城市間不同的經濟社會特征，將具有相對較高同質性的城市聯系到一起，發揮規模效應、集聚效應和聯動效應，才能推動北部灣城市群加快發展。

第三，一致的政策目標。影響地方政府協作的最重要因素之一就是一致的政策目標，只有符合共同利益，地方政府之間才最有可能參與協作。首先，通過合作實現規模經濟的成本節省和集體收益是促使城市政府合作的經濟誘因。比如，為共同促進港航企業的發展，提高企業運營效率、降低經營成本，早在2014年12月廣州就攜手廣西、海南以及廣東12家沿海港航企業簽署并發布了《深化泛珠港航企業合作宣言》，對實現樞紐港與支線港間的互聯互通以及發展先進的物流運輸起到了重要作用。其次，就是對于服務連續性的渴望，城市政府要實現跨省協作必須確保各城市間公共產品或服務的連續性。2017年初，湛江市人社局與北海市人社局就加快落實《北部灣城市人力資源社會保障合作框架協議》進行了磋商。經商榷，兩市在公共就業和人才服務等方面達成了合作，實現了兩市之間的整體聯動，確保了公共服務的連續性，實現了集體性收益，提升了地方公眾的獲得感和幸福感，為湛江市與北海市的進一步協同發展提供了動力。

第四，上級政府的推動。在中國現行的體制下，地方政府在很大程度上受到縱向政府間關系的制約。2017年初，國務院批復實施《北部灣城市群發展規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》中明確指出，要建立健全城市群城市政府間協同發展機制，并做出了相應的規劃安排。中央政府層面的推動，無疑為北部灣城市群跨省府際協作明確了方向、提供了動力。此外，早在2010年，粵瓊兩省就簽署了《廣東·海南戰略合作框架協議》，就環境保護、跨界基礎設施、發展理念和政策互動等九大領域的合作進行了具體的安排，塑造了我國相鄰省份區域合作的典范。與此同時，在2012年11月，《廣東省人民政府、廣西壯族自治區人民政府關于建設粵桂合作特別試驗區的指導意見》出臺，粵桂合作試驗區建設順利啟動。一系列相關文件的出臺和實施對粵桂瓊三省區城市政府間存在的行政壁壘、各自為政的現象進行了綜合整治，對北部灣城市群跨省府際協作起到了重要的推動作用。另外，粵桂瓊三省作為北部灣城市群城市政府的上級政府，在推動協同發展方面先行先試，為各地市城市政府的協同合作提供了實踐參考。

四、協作困境：北部灣城市群跨省府際協作的阻礙因素

（一）合作風險

首先，北部灣城市群城市政府之間經濟社會發展水平存在差距，彼此考慮問題的出發點和處理問題的方式易出現分歧。尤其當面臨問題比較復雜，比如城市政府間合作興辦大型項目，急需參與者相互協調行動時，協調不力的風險就會增加，阻礙城市政府之間的合作。比如，合湛（合浦至湛江）高鐵自2015年12月宣布開工建設以來，始終處于“開工不施工”的狀態，其中一個重要原因就在于廣西與廣東兩省之間缺乏有效溝通與協調。其次，北部灣城市群城市政府彼此協作會出現合作成本如何分擔、經濟利益如何分享等方面的問題。如果城市政府對利益分配出現分歧或者認為分配利益不公，加上缺乏必要的協調機制，彼此承擔責任和義務的均衡性就難以保障，進而導致合作難以為繼。例如，粵桂瓊三省都注重發展港口航運物流業，但是各自的資源稟賦并不相同，如何在合作中按照相應比例分享收益與擔負成本成為阻礙三省間港口航運物流業發展的瓶頸。最后，城市政府間的正式合作通常是各方簽訂具有約束力的書面協議，但城市政府間的合作并非都是正式的，非正式的城市政府間合作則通常以“握手協議”即非書面協議的形式呈現[19]。因此，城市政府協作包括“正式協作”和“非正式協作”兩種形式，北部灣城市群城市政府跨省協作方式很多停留在“握手”協作層面，比如“粵桂扶貧工作座談會”、“粵瓊兩省聯勤查控工作調研座談會”等，由于北部灣城市群城市政府跨省協作缺乏必要的合作約束機制，當政府間面臨信息不對稱、未來充滿不確定性時，就會引發背棄合作的風險。

（二）交易成本

城市政府在協作過程中會不斷進行成本和收益的分析，如果城市政府間協調、監督等帶來的交易成本低于合作收益時，城市政府間的協作就會產生。反之，城市政府彼此之間的協作就難以為繼。從北部灣城市群城市政府跨省協作發生階段劃分來看，城市政府間協作的交易成本主要包括事前和事后兩大部分。如果從內部結構進一步進行劃分，事前交易成本包括北部灣城市群各城市政府協作前掌握可能參與合作各方的偏好、資源和機會等信息，并對這些信息進行加工、處置與分析的成本，以及對合作內容（協議內容）進行談判和協商的成本。比如，為推動北部灣城市群發展，2018年5月，廣西黨政主要領導干部率廣西黨政代表團分別赴廣東、海南學習考察交流，為共同落實國家戰略，深化粵桂瓊交流合作，努力實現聯動發展、融合發展、共享發展奠定了堅實基礎。事后交易成本包含北部灣城市群各城市政府協作過程中所產生的執行成本和自主權喪失的成本（代理成本）[20]。ICA框架指出，府際協作過程中往往因為利益偏差、意見爭執導致實施協議偏離最低的執行成本。北部灣城市群城市政府跨省協作時面臨著自主權的損失，協作過程伴隨著自主權損失成本與合作收益的權衡抉擇。

（三）資源稟賦

諸如人力資源、自然資源、財政資源、技術資源、組織資源等資源稟賦差異，是北部灣城市群城市政府跨省域協作的重要約束條件。在北部灣城市群各個城市中，廣西的南寧市、廣東的茂名市、湛江市、海南的海口市資源稟賦較好，其中南寧作為北部灣城市群“一核兩極”城市框架中的核心城市，面向東盟的中心城市，經濟發展速度遠遠快于北部灣城市群中其他城市，其在長期的經濟發展過程中，積累了豐厚的資金、先進的管理經驗、優秀的專業人才等資源，這為城市政府間跨省協作打下了牢固的基礎。資源稟賦差異本可以成為北部灣城市群城市政府跨省協作的動力，但在政府層面卻成了各城市間聯系與合作的約束條件，因為各城市間資源稟賦的差異成為各城市政府衡量自身利益得失、采取何種經濟措施、擔負多少合作成本的重要參照指標。比如，從相關省內戰略規劃可以看出，海南省與廣西區內的城市政府更多地把合作意向瞄準經濟相對發達的廣東省，兩省彼此之間并沒有投入太多的關注。然而，廣東省內的城市政府則更多地聚焦于粵港澳大灣區和珠三角建設上。另外，資源稟賦較好的城市更傾向于開放與合作，而經濟發展落后的城市政府，由于在合作中可能處于弱勢地位，則更傾向保守發展。

（四）產業性質

由于北部灣城市群各城市間地緣相近、海域相連、干線相同、腹地疊加的地理位置，再加上各城市經濟資源、文化環境、氣候物產的共通性，北部灣城市群中像湛江、北海、海口等城市都以港口為依托來發展相關產業，產業性質趨同，互補性不強。區域內城市易形成類似的發展戰略和產業定位，北部灣城市群城市政府跨省協作缺乏內在利益驅動。比如，北部灣經濟圈港口城市③北部灣經濟圈港口城市包括：湛江、海口、北海、欽州和防城港。參見：許抄軍,蘭艷澤,陳臻.“一帶一路”背景下北部灣經濟圈港口城市間合作模式創新[J].經濟地理,2018,38(05):78-84.在政策、產業、資源等方面的同質性，使得港口城市的優勢得不到有效發揮，彼此在海濱旅游、水產養殖等產業方面存在競爭，制約著城市政府間的合作。因此，港口城市間松散的經濟聯系、薄弱的產業鏈條成為了北部灣城市群城市政府跨省協作的約束條件。

在北部灣城市群城市政府跨省協作過程中，各種驅動因素所起到的作用類似于一種外部“推力”（Push），推動著北部灣城市群城市政府跨省協作向前發展。各種阻礙因素則相當于一種“阻力”（Pull），阻礙著北部灣城市群城市政府跨省協作的進程。盡管ICA理論是基于美國情境提出的關于權威碎片化的分析框架，但其能夠有效彌補我國協作性區域治理的框架構建不足，能夠有效解釋地方政府協作的微觀動機和外在約束（見圖2）。

圖2 地方政府協作的微觀動機和外在約束

五、路徑選擇：北部灣城市群城市政府跨省協作機制的建構

所有的地方政府間合作，無論是國內的還是跨國的、正式的還是非正式的，實際上都是制度性集體行動——通過一組共同起作用的制度來實現共享的政策目標[19]。基于制度性集體行動框架（ICA）北部灣城市群跨省府際協作機制的構建應從以下幾個方面著手：

（一）建立多向互動的信息共享與協商制度

城市政府間合作風險的存在，很大程度上是因為信息的不對稱和不完全導致的，建立多向互動的信息共享制度，有利于規避由于信息不對稱帶來的合作風險，降低信息成本。首先，北部灣城市群跨省府際協作應借助“互聯網+”和“云計算技術”建立“一站式、全方位”的信息共享平臺。現如今，“互聯網+”和云計算的影響已經滲透到各個行業的應用之中，它能夠有效的整合各種分散化的信息，打造信息共享平臺，幫助政府機構、企業或者公民充分了解和使用這些信息和數據，推動政府信息公開，實現開放性公共管理。比如，可以將北部灣城市群15個主要城市的發展狀況、項目建設、交通情況、社會保障水平等公共服務信息實現網絡一體化，使跨省協作的城市政府能夠迅速、有效的獲取相關信息。其次，為解決北部灣城市群城市政府跨省協作治理中的信息不對稱問題，應建立多向互動的協商制度。比如，可以借鑒ICA理論中有關府際協作的區域組織形式，在北部灣省級層面建立具備綜合協調功能的“城市群協同發展協調管理委員會”，并給予其“人、財、物”等資源上的支持，賦予其相應的行政權力，使其成為固定的行政單位，主要負責協調處理跨省域協作的相關問題。另外，在北部灣城市群城市政府間可以通過構建“市長聯席會議”制度，定期開展“區域發展論壇”，針對合作中的具體問題，有組織的開展專門性、常態化的協調工作，促進城市政府之間的交流與協作。

（二）制定有效的利益協調與監督約束制度

北部灣城市群中的城市政府作為“理性的經濟人”，不僅在合作中追求各自城市利益最大化，而且在利益分配上具有“不患寡而患不均”的思想。因此，制定北部灣城市群利益協調制度成為城市政府跨省協作的關鍵。利益協調制度包括合理的利益分配機制和利益補償機制。利益分配機制即對合作產生的收益進行公平、合理分配，比如在北部灣城市群跨省府際協作的城市政府間實施“利益分成”、按投資比例共享合作收益、稅收等。利益補償機制是對那些由于經濟發展水平、資源稟賦等原因導致獲利較少的城市政府進行利益補償，保障北部灣城市群中各個城市政府協作的積極性。通過利益分配機制，對那些為實現共同的經濟、社會、生態效益而付出成本和代價的城市政府給予補償，從而實現各方利益的均衡。由于北部灣城市群城市政府間經濟發展狀況和資源稟賦存在較大差異，做好合作前的利益分配規劃和合作后的利益補償安排就顯得尤為重要。另外，為保證北部灣城市群跨省府際協作的可持續性，避免合作中的“搭便車”現象，有效的監督約束制度是根本保障。一方面可以建立專門的監督機構，通過專業的行政人員對跨省域協作的城市政府進行監督和約束，保證制度的有效實施。另一方面，可以通過簽署相關的合作契約，明確參與主體間的權利和義務，并通過法律法規的形式明確規定契約履行中的違約責任和糾紛協調機制。對于北部灣城市群跨省府際協作中城市政府的違約行為采取強制性的行政手段進行制裁，保障城市政府間合作。

（三）構建多元參與的網絡嵌入型治理機制

ICA理論指出，通過政治、經濟、文化和社會等關系的相互嵌套而形成的自組織網絡有利于區域內城市政府自愿達成合作，并非屈服于正式權力和制度的約束。然而，北部灣城市群跨省域府際協作大部分都是由城市政府主導實施，缺乏多元主體的參與，特別是在經濟方面，政府干預過多，導致生產要素流動不充分以及不同形式的地方保護主義盛行。因此，要構建多元主體參與的網絡嵌入型治理機制，將市場、社會組織、公民個人等多元參與主體嵌入到北部灣城市群跨省府際協作當中，形成多元互動的自組織網絡。此外，ICA理論認為，通過參與府際協作的多方主體自主制定符合各方實際情況的非正式規則，不僅有利于城市政府間社會資本的培育，而且還可以縮減交易成本，實現彼此間更好的交流與協作。因此，北部灣城市群應鼓勵和支持各企業、社會組織、行業協會等多元主體建立跨區域的合作聯盟，打破行政區劃的藩籬，進行信息的充分交流與共享，通過自下而上的多元化非正式協作推動北部灣城市群城市政府跨省協作進程。構建多元參與的網絡嵌入型治理機制，使得多元參與主體根植于區域合作網絡中，通過產業合作、服務共享、彼此監督等多種形式在網絡中發揮應有的作用，為北部灣城市群城市政府跨省協作培育良好的社會資本。

（四）實施跨區域的橫向協調與縱向嵌入式治理機制④縱向嵌入式治理機制：將縱向政府關系嵌入到區域橫向協作治理當中，與橫向城市政府緊密配合，降低由于區域差異化導致的合作風險與交易成本。參見：邢華.我國區域合作的縱向嵌入式治理機制研究:基于交易成本的視角[J].中國行政管理,2015(10):80-84.

地方政府間的橫向協作與上級政府縱向嵌入的有機結合是解決跨界區域合作的有效方法。在跨區域合作當中，城市政府橫向間的關系一直是被強調的重點，對于縱向政府間的關系則明顯關注不足。實踐表明，只有橫向地方政府和縱向上級政府的有效配合，才能更好的推動北部灣城市群城市政府跨省協作的發展。ICA理論認為，在跨區域府際協作當中，來自上級權力機構甚至中央政府的干預與介入有時至關重要，比如對分權化城市政府進行集權化整合，上級政府通過適當的行政區劃的調整，就可以將外部性問題“內化”解決，降低合作中交易成本。縱向嵌入式治理機制是依靠正式權威，通過有機嵌入的方式，根植于區域合作治理網絡當中，目的是降低城市政府間由于區域差異化導致的合作風險與交易成本[21]。因此，北部灣城市群城市政府跨省協作應將縱向嵌入式治理機制根植于跨省協作治理網絡，與城市政府間橫向協調相互配合，減少合作風險，縮小協作成本。另外，借鑒制度性集體行動困境的解決機制中有關委托授權的做法，北部灣城市群所涉及的三個省級政府可以通過對第三方權力機構委托授權的方式開展城市政府間的溝通協調工作，實現跨省城市政府間大型項目建設、產業布局、基礎設施的對接等功能性管制。總之，為更好的達成北部灣城市群城市政府跨省協作，就要將跨區域的橫向協調與縱向嵌入式治理機制相結合，將縱向政府關系合理的嵌入到跨省域府際協作中去。

六、結語

北部灣城市群作為國家規劃的九個國家二級城市群之一，因其面向東盟的特殊的區位優勢，成為我國經濟社會發展具有重大潛力的發展區域。打造北部灣城市群能夠輻射和帶動西南地區經濟社會的發展，促進中國南北經濟的平衡。發展北部灣城市群，需要打破城市政府間的碎片化管理體制，建立健全北部灣城市群跨省域府際協作機制。這一協作機制在多年改革開放的實踐中，已初步形成，在新的形勢下，需要進一步完善，特別是應該在城市跨省協作方面下大功夫。當然，體制機制上的構建與完善不是一蹴而就的，在北部灣城市群跨省域協作領域，應允許部分城市政府進行試點，不斷改善制度環境，以此推動北部灣城市群跨省域協作持續、健康發展，進而推進整個北部灣城市群經濟的崛起。