國外信用治理模式比較及對我國的啟示

摘要：文章通過對國外信用典型治理模式進行比較分析，探究其背后的運行邏輯，總結我國信用治理的特點和存在的問題，為進一步提高信用治理水平，優化營商環境，探索適應我國的信用治理模式提出有意義的建議。

關鍵詞：信用治理；信用治理模式；政府職能

一、 引言

誠實守信、恪守信用一直都是中華民族的崇高追求，自古就有“民無信不立，商無信不興，國無信則衰”的說法。狹義上講，信用是衡量借貸人償還能力和償還意愿的標志，廣義上，信用已經不局限于金融信用，公民、企業、政府對法律的遵守程度及誠信道德水平也包含在信用的涵義中。孔子在《論語·顏淵》中提出治國“三要”，即“足食，足兵，民信之”，把“信”上升到治理國家的高度，指出“信”居于治國重要性之首。吳晶妹（2009，2016）認為信用是三維的，企業、個人的信用都是由誠信度、合規度和踐約度三個方面構成，三個維度之間相互支撐、相互影響又互相轉化，構成了信用主體的綜合信用。對失信的治理不僅局限在金融借貸領域，也相應擴展到誠信道德和社會治理領域。“治理”一詞最早源于古希臘，意為控制或管控，我國學者李龍、任穎（2014）通過對“治理”一詞進行溯源，認為“治理”一詞并非舶來品，自我國堯舜時期就有治世思考，強調“治國理政”之道，在中國古代歷經五帝治理、諸子治國理政、漢朝“修齊治平”、唐朝“制灋成治”、宋朝“資治”之鑒、元代“治亂警監”、明朝重修吏治和清朝治權之辯。本文中論述的信用治理就是指通過社會信用體系建設，以法律法規為基礎，對經濟社會中廣泛存在的失信行為進行規制和矯正的過程。

2014年10月，國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，這是我國首部社會信用體系專項規劃，《規劃》指出：“社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分”。信用治理作為法律治理、行政治理之外的第三種治理方式，是建立在經濟社會中普遍存在的失信行為上的事后矯正機制，與經濟轉型和社會轉軌的歷史性因素、社會利益格局多元化、復雜化的現實情況密切相關。2014年以來，在政府的強力推動下，我國信用治理取得了長足的進展，但是仍然存在法制不健全、信息孤島現象、數據采集和應用標準不統一、信用懲戒不到位、信用市場不發達等問題，迫切需要加強對國內外信用治理模式的研究和梳理，結合我國現實情況探索適合本土的信用治理模式，以達到優化國內營商環境，創新社會治理的目標。

二、 國外信用治理主要模式及比較

縱觀國外對失信的治理模式，總結起來主要有三種：以美國、英國為主的市場主導制，以德國為代表的政府主導制，以及以日本為代表的行業協會制。三種方式具有不同的特點，暗含著不同的運行邏輯，治理的核心要點也不同，歷時上百年形成了符合本地發展的信用治理模式，對我國解決當前普遍存在的失信問題具有較強的借鑒意義。

1. 市場主導制模式。又稱為盎格魯模式（林鈞躍，2011）或私營模式（肖向東，2009）或美國模式，主要特點是政府和市場邊界明確，法律法規健全、信用服務業發達、信息采集和應用規范等特點，美國是市場主導制模式的代表性國家。

（1）信用隨經貿消費的發展而發展。美國信用發展源頭是對貿易領域企業進行信用評估，主要目的是減少貿易中缺乏信任，預防欺詐行為。1950年，世界上第一張信用卡“Diners Card”在紐約誕生，此后運通公司、美國銀行、大通銀行、VISA和Master Card 等信用卡公司紛紛成立，極大地加速了消費信貸的發展，對企業和個人信用信息的甄別，防范信用卡風險成為美國信用信息行業發展的重要因素。隨著信用信息在信貸和債券風控中的作用不斷加強，信用服務需求和信用交易量劇增促進了美國信用服務業的發展；（2）形成了完善而全面信用服務產業。美國形成了以Experian，Equifax，Trans Union為主的主營個人征信的三大信用局， Lexis Nexis，Qsent等面向居民和中小型企業開展信用服務業務的機構，以及標準普爾（S&P）、穆迪（Moody's）、惠譽（Fitch Group）等面向全球資本市場開展主體信用評級、債券評級等多樣化的信用服務機構，信息應用延伸到信用報告、信用評級、資信調查、商賬追收等10余個業務分支，成為美國信用服務業的重要組成部分；（3）形成了完善的信用法律法規體系。美國征信業發展的100余年歷史中，先后出臺了《公平信用報告法》等19部法律，將信息提供機構和需求方、消費者、金融機構，以及信用產品的生產、加工、銷售、使用全過程都納入法律監管框架下，很好地平衡了授信機構的管理和消費者權益的保障之間的關系。美國對企業信用管理沒有出臺專門的法律，主要由《企業破產法》等工商企業法律進行約束。政府信息公開方面，《信息自由法》強制性規定政府信息公開，《隱私權法》還詳細規定了政府對個人信息的采集、使用、公開和保密，并規定了政府無需本人授權即可披露個人信息的12種情況，有效地保障征信企業及時有效地獲取企業和個人信用信息；（4）政府和市場的職責邊界清晰。政府主要負責信用管理立法和監督法律的貫徹執行，對信用服務行業的監管主要由聯邦或州法院的司法監管，美國聯邦貿易委員會、美國聯邦儲備系統、貨幣監督局、司法部等政府部門的行政監管，信用報告行業協會、美國信用管理協會、美國收賬協會、小微企業金融數據平臺（SBFE）等機構的行業自律管理共同組成。信用服務則由市場化信用服務機構根據市場的需要進行自由競爭和優勝略汰。

2. 政府主導模式。政府主導模式又稱公共模式，主要代表是德國等歐洲國家。其特征是：（1）信息系統層次分明，運行效率高。德國中央銀行于1934年建立了非營利性質的聯邦銀行信貸登記中心系統，通過法律強制要求央行監管下的所有金融機構提供信息，系統建設成本由政府承擔，主要供銀行和保險公司使用。還采集破產記錄、工商登記信息、債務人名單等，其中破產記錄和債務人名單還向社會公開。在政府的支持下，德國成立了以Schufa為代表的個人征信機構和以Burgel為代表的企業征信機構，基本信息免費來自政府部門，信用信息由機構與金融機構等合作伙伴協商征集，按照市場定價付費；（2）法律法規體系以信息采集和保護為主。德國主要依據民法、信貸法、數據保護法、商法等對企業進行信用管理，迄今沒有出臺專門的信用管理法。在信息采集方面，主要有《商法典》《特定企業與企業集團賬目公布法》《破產條例》《民事訴訟條例》等法律強制信息公開。在保護個人隱私方面，主要依據《聯邦數據保護法》《歐盟數據保護指南》《信息和電信服務法》等法律進行規范。2018年5月，《一般數據保護法案》（General Data Protection Regulation）正式在歐盟的28個成員國生效，進一步加強了個人隱私數據的安全和保護；（3）對個人信用記錄的使用予以限制。德國通過信用信息的采集和使用，主要用于控制金融風險、防止欺詐和詐騙、治理火車、地鐵等公共交通逃票行為，通過信用評分影響個人信貸、辦理信用卡、租房購房、簽約入網、找工作等一系列經濟生活，間接實現了普遍的誠實守信；（4）建立了數據保護官制度加強公民信息安全防護。根據德國《聯邦數據保護法》的規定，德國制定了數據保護官制度，任何公共和私營監管機構都必須任命一名數據保護專業，任職期限為一年，其主要職責就是對征信機構的數據處理計劃進行監督和對數據處理工作人員進行培訓。數據保護官經政府培訓后上崗，并具有相關專業知識，消費者也可以在需要的任何時間接觸到數據保護管。

3. 會員制模式。又稱為行業合作模式（孫志偉，2013）或行業協會模式、行業會員模式等，以日本和巴西為代表。主要特征：（1）信息化平臺由行業協會牽頭建設。行業協會作為股東成立征信機構，建設信用信息共享平臺，按照行業協會的章程進行信息采集和信息應用，并在會員之間進行費用結算分攤支持系統的長期運行。在這種模式下，只有會員才能夠獲得信用信息的查詢和使用權限，對非會員是排斥的；（2）征信機構界限清晰。日本的征信機構分為個人征信和企業征信，個人征信以全國銀行個人信用信息中心、株式會社日本信用信息中心和信用信息中心為主體，企業征信以帝國數據銀行和東京商工所為主體分別開展業務，較好地覆蓋了信貸信用、零售信用和服務信用等多個領域；（3）政府發揮作用有限。在行業合作模式下，政府沒有設置專門的監管機構，主要通過行業協會進行自律管理，各信用中心的業務內容和規范以及運行規則都是由行業協會制定。政府部門在行業監管和發展中都起到有限作用，20世紀80年代開始，日本才開始頒布法律規范行業發展，加強政府信息公開，并保護個人隱私。

三、 我國信用治理的現狀和特點

隨著經濟社會不斷發展，經濟秩序混亂，社會秩序失調問題越來越嚴重，給老百姓的生命財產安全、市場公平競爭秩序、社會生活環境和營商環境造成巨大的損害。近年來，我國高度重視社會信用體系建設，從中央政府到地方政府全面加強對失信行為的治理，60余個國家部委參與信用治理，全國信用信息共享平臺信息歸集數量超過165億①，覆蓋了所有省份、企業和自然人，上海等6個省（市）率先立法，我國正在探索一條與國外不同的信用治理模式。主要特點表現在以下幾個方面：

1. 我國的信用治理的邏輯和出發點不同。首先，國外信用體系建設經歷了上百年的發展，主要推動力是商品經濟的豐富和消費信貸水平的提升。我國經歷了經濟轉軌和社會轉型，舊的經濟秩序已經打亂，新的經濟社會秩序不健全，失信問題發生范圍較廣，失信成本低，甚至可以獲得外收益，助長了失信行為的發生，市場失靈現象嚴重。其次，失信廣泛存在與政府機關有法不依、執法不嚴直接相關，在當前社會利益格局多元化、社會環境復雜化的現實下，政府部門難以通過行政手段消除失信行為，存在政府失效的情況。最后，信用治理包含著政府轉變行政管理方式和創新社會治理模式的需求，其治理范疇和出發點遠超出金融領域。

2. 信用治理目標的多重性。國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，將政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信全部納入信用治理范圍。一方面，開展信用治理既要提高政府部門的公信力，約束政府部門和公務員的行為，還要解決社會主體不履行司法判決等損害司法公信力的問題。另一方面，還要解決偷稅漏稅、假冒偽劣、非法集資、社會保險、低保扶貧等34個嚴重危害老百姓生命健康和市場經濟秩序的經濟社會領域問題，以及彌補相關領域存在的政府失效和市場失靈的問題。

3. 信用信息孤島的普遍性。我國當前存在五類信用信息系統。第一類是中國人民銀行建設的金融信用信息基礎數據庫。截止2016年9月，個人金融信息數據庫收錄自然人數8.99億，有信用記錄的比例為45.8%，企業金融信用信息數據庫收錄企業1 828.0萬戶，其中僅有23%的企業主體有信貸業務記錄②；第二類是以國家企業信用信息公示系統為代表的國家部委建設的行業信息化系統，只收錄行業信用信息；第三類是國家發展改革委牽頭建設的全國信用信息共享平臺和信用中國網站，以政府部門掌握的公共信用信息為主；第四類是社會化信用信息系統，如芝麻信用，主要采集消費者互聯網消費行為信息；第五類是中國人民銀行批準的首家市場化個人征信機構——百行征信數據系統，以樂信、一汽汽車金融有限公司、拍拍貸、新網銀行等，涵蓋了小額貸款公司、汽車金融公司、民營銀行等典型新興互聯網金融機構信息為主。但這五類系統既獨立又交叉，信息采集標準不一致，信息壁壘和信息孤島情況嚴重，難以全面刻畫企業和自然人主體的信用全貌。

4. 信用法律法規不健全。國家層面對失信行為治理的制度主要以規劃、指導意見、實施意見、備忘錄、通知等形式存在，2013年出臺的《征信業管理條例》是我國首部征信業管理規范，但至今還未出臺全國統一的社會信用法。地方性立法成效顯著，分別出臺了《湖北省社會信用信息管理條例》等5部地方性法規已經實施，同時《廣東省社會信用條例》等6省市信用立法已面向社會公開征求意見。地方性立法和執法為全國統一立法奠定了良好的經驗基礎，但與國外相比，我國法律法規層級不高，約束力有限，跨部門執法現象普遍存在，需要盡快推進全國性立法，為行業發展和失信治理提供法制保障。

四、 國外信用治理經驗對我國的啟示

1. 充分發揮政府主導作用，重視市場力量。三種模式下，政府部門都充分發揮了立法、司法和監管職能，通過法律法規來平衡信用市場的發展和信用主體的隱私之間的關系，市場機構則在法律的框架下通過長期的自由競爭和優勝略汰實現信用行業管理的市場化和規模化。我國信用建設起步晚，治理目標多，失信問題嚴重，難以緩慢培養信用服務市場，必須發揮政府部門集中力量辦大事的優勢，強化跨部門協調，在短時間內建立完善信用制度、信息共享、信息共享等信用治理基礎，在行政事項和公共管理過程中實施行政性懲戒，率先垂范。同時將市場性、行業性和社會性懲戒機制的建立完善交給市場社會，充分發揮市場機制作用，逐步形成完善的信用管理行業，作為整體信用治理的“第二支柱”。

2. 建立完善法律法規作為保障。參考發達國家的經驗，信用治理必須立法先行，妥善處理個人隱私、商業秘密和國家機密保護與信息開放共享、信用行業發展之間的關系。要加強標準建設，規范基本信息采集標準，規范信息使用和懲戒范圍，對侵犯個人隱私、過度采集信息和不當使用信用信息行為予以處罰。最后，充分調研總結地方立法和實施的經驗與不足，將全國統一立法工作納入人大立法議程，促使信用治理和信用行業發展有法可依，有規可循，切實保護個人隱私，促進信用行業發展。

3. 不斷完善信用信息共享系統。互聯網和大數據技術為創新治理模式和治理方式提供了新的抓手，信息化系統建設和信息共享迫在眉睫。要充分利用現有資源，統一信息共享標準，發揮社會信用體系建設部際聯席會議和各地信用體系建設領導小組的協調作用，分層級實現地方信用數據庫建設，以統一的數據歸集標準實現市級—省級—國家和部委—國家兩個層面的數據歸集，最終建立全國統一的法人信用信息數據庫和自然人信用信息數據，實現全國分層級共享和應用。

4. 不斷完善信用激勵和懲戒機制。強化政府部門信用建設，提高行政執法能力，加強重點領域專項治理，逐步完善以信用為核心的聯合獎懲機制。分領域建立信用評價制度，在政府獎勵性資金補貼、政府采購與招投標、政府性榮譽評選等資源分配領域逐步采用信用資本決定機制，引導社會主體重視信用資本，強化行政性獎懲。指導社會組織和行業協會加強協會信用體系建設，完善會員信息共享和信用獎懲制度，強化社會性和行業性獎懲機制。加強信息公開與共享，引導市場化主體在簽訂合同、選擇合作方、人員招聘、保障性資源獲取等方面應用信用信息，支持信用服務中介機構發展，實現信用治理的社會化廣泛參與。

注釋：

①數據來源：https：//www.creditchina.gov.cn/to（utiaoxinwen/201711/t20171120_96166.html.

②數據來源：http：//www.xinhuanet.com/2018-11/01/c_ 1123647135.htm.

參考文獻：

[1] 何建奎，岳慧霞.美國個人信用體系范式及其對我國的借鑒[J].經問題研究，2004，（11）.

[2] 林鈞躍.社會信用體系：中國高效建立征信系統的模式[J].征信，2011，（2）.

[3] 周陽，楊瑜嫻.社會信用體系建設的國內外經驗、共性特征及啟示[J].湖北行政學院學報，2016，（3）.

[4] 吳晶妹.三維信用論[M].北京：清華大學出版社，2016.

[5] 李龍、任穎.“治理”一詞的沿革考略——以語義分析與語用分析為方法[J].法制與社會發展（雙月刊），2014，（4）.

[6] 謝仲慶，劉曉芬.中國信用體系：模式構建及路徑選擇[J].上海金融，2014，（7）.

[7] 池鳳彬，劉力臻.日本征信業的歷史沿革及運營機制分析[J].現代日本經濟，2018，（5）.

[8] 趙銳.我國社會信用體系建設的探討——剖析、借鑒SCHUFA的社會信用體系[J].電子政務，2017，（4）.

[9] 陳新年.從社會治理創新視角看推動社會信用體系建設[J].宏觀經濟管理，2017，（11）.

[10] 黃曉曄.社會信用建設的邏輯及其路徑選擇——基于國外模式及國內經驗的比較與思考[J].貴州社會科學，2014，（5）.

作者簡介：馬珍（1984-），女，回族，寧夏回族自治區銀川市人，中國人民大學財政金融學院博士生，就職于銀川市發展和改革委員會，研究方向為信用風險和信用管理。

收稿日期：2019-01-21。