長江經濟帶區域合作機制研究

唐德才 張瑛 李智江

摘要：推進長江經濟帶區域合作是構建沿海與中西部相互支撐、良性互動的新格局的關鍵一步，文章基于長江經濟帶上中下游區域合作現狀，提出長江經濟帶合作機制研究應是多樣并存的，長江經濟帶區域合作機制需基于三大次區域的區域合作進行制定。另一方面，文章構建了包含主體機制、制度化機制、運行機制和保障機制的長江經濟帶區域合作機制體系。

關鍵詞：區域合作；長江經濟帶；區域合作機制；多樣并存

一、 引言

長江經濟帶覆蓋11省市，連接東部沿海與中西部內陸，以約200萬平方公里土地面積，養育了6億左右人口，貢獻了全國43%的GDP，是中國社會經濟版圖上的中樞和脊梁。然而現今長江經濟帶面臨著嚴峻的市場分割、產業趨同以及環境污染等問題，加快構建、完善長江經濟帶合作機制，推進長江經濟帶區域合作迫在眉睫。受地理區位、發展環境、經濟基礎等因素的影響，長江經濟帶區域合作在不同次區域和主題表現為非平衡。因此，本文構建了包含主體機制、制度化機制、運行機制和保障機制的長江經濟帶區域合作機制體系，以推進長江經濟帶可持續發展，確保一江清水綿延后世。

二、 長江經濟帶區域合作機制研究

當前長江經濟帶區域合作機制仍處在磋商階段，尚未形成一套完整的合作機制體系。由于，長江經濟帶區域合作在不同主題和地區的發展并不平衡，受到的影響機制也各有差異。本文借鑒歐盟、密西西比河流域、珠三角等地區區域合作經驗，構建了長江經濟帶區域合作機制，其系統結構框架如圖1所示。

1. 主體機制。主體機制，是指區域合作中關于合作主體的類型、角色職能定位等涉及合作主體問題的總稱。政府、企業以及非政府組織是長江經濟帶區域合作進程中的三大合作主體。

（1）政府。政府是推進長江經濟帶區域合作的行政主體。在推進長江經濟帶區域合作進程中，政府發揮主導性作用，扮演多種角色，是區域合作的倡導者、組織者、推動者、監督控制者、規范制度者和協調者，其主要職能如表1所示。

（2）企業。企業是推進長江經濟帶區域合作的市場主體，各區域企業的合作構成了區域合作的主要內容。在長江經濟帶區域合作中，企業是社會經濟活動、相關利益、生活產品的資源配置者與具體實施者，其主要職能如表2所示。

（3）非政府組織。非政府組織是推進長江經濟帶區域合作的社會主體。在區域合作中，非政府組織是連接政府和企業的橋梁與紐帶，是區域合作的調研分析者、關系協調者、交流溝通者和監督者，具體職能如表3所示。

（4）合作主體關系的架構。在區域合作中，合作主體關系包括合作成員間關系以及不同合作主體間的相互關系。在不同合作階段，不同成員、主體具有不同的行為特征，發揮著不同作用，所以長江經濟帶合作主體關系的架構是動態變化的，如下表所示。

2. 合作制度化機制。制度化機制是指能對區域合作主體行為構成約束的法律、法規、政策等制度規范。整體來看，目前長江經濟帶三大次區域的區域合作仍然停留在非制度化階段，仍采用連續性及約束性較弱、隨意性較強的區域合作形式，如對話、論壇等。構建三大次區域區域合作的制度化機制可以從以下三方面著手：首先，推進合作區域制度化建設，消除市場、資源的隱形分割；其次，推進會議模式制度化建設；最后，推進組織機構制度化和規范化建設。

3. 合作運行機制。

（1）組織機構機制。針對區域管理機構存在著法律地位不明確、職能交叉分割以及缺乏自主管理權等問題，長江經濟帶三大次區域需建立一個由各省市黨政主要領導，輪值擔任負責人的，專門負責區域合作的綜合組織機構，實現區域合作的正和博弈。受地理位置、基礎設施條件、經濟總量等因素的影響，長江經濟帶上中下游的綜合組織機構應重點關注的區域合作問題各不相同，具體如下表所示。

（2）目標機制。區域合作是一個動態的、復雜的系統，合作的深入開展需要共同的行動目標作引導。建議滬蘇浙三省市將加快推進區域生態一體化建設作為近期目標。三省市聯合制定推行碳排放和排污權交易制度，構建生態保護區與受益區之間的生態補償機制。以紫金山、老山、天臺山、雁蕩山為重點，搞好森林和山地資源的保護，推進青山工程。建議湘鄂贛皖四省將加快推進區域交通一體化建設作為近期目標。一是，加快推進以武漢市為樞紐，連接湖北、湖南、江西和安徽四省的高鐵建設；二是，加快推進宜昌、荊州、黃石、長沙、九江、岳陽、安慶、蕪湖等港口建設。建議滇川黔渝四省市將加快推進區域產業一體化建設作為近期目標。四省市應根據自身的比較優勢以及資源享賦，合理承接產業轉移，避免同質化競爭，實現功能互補的產業錯位發展；以教育、技術為抓手，大力培育新興戰略性產業，走新型工業化道路。

（3）動力機制。動力機制是促進長江經濟帶三大次區域各合作成員與主體積極參與區域合作的重要保證，可分為內部動力與外部推力。內部動力具體表現為市場機制在更大范圍內配置資源所帶來經濟收益的吸引力，外部推力主要有區域經濟格局邊緣化的壓力。推進長江經濟帶區域合作進程，既要完善長江航道治理、沿江高鐵建設等重點基礎設施，同時根據區域合作現狀制定適宜的政策與規劃，進一步擴大區域經濟合作空間。

（4）合作模式機制。區域合作進程在不同的區域條件、背景下呈現不同的合作模式形態，并隨著時間不斷演化。本文基于區域合作主體視角探討長江經濟帶三大次區域的區域合作模式。在不同區域合作階段，根據政府和企業在合作中的地位和作用的不同可以分為政府主導型和企業主導型兩種合作模式，長江經濟帶三大次區域主體合作模式類型如表6所示。

4. 合作保障機制。合作保障機制，即保障區域合作高效運行的監督約束機制、利益分配機制、關系協調機制、政府績效考核機制、生態補償機制等制度體系。

（1）監督約束機制。監督約束機制，指能對各合作主體行為構成監督與約束的法律、法規、政策等制度安排，對違反“游戲規則”者給予懲罰，構建公平、公正的區域合作環境。建設長江經濟帶三大次區域的區域合作監督約束機制重點關注以下兩點。一是，成立監督委員會、仲裁委員會以及處罰委員會，制定“獎優懲劣”的相關法律法規，明確監督約束機制的執行機構和執行方式。二是，學習日本東京都市圈區域合作機制，制定或完善區域合作法律法規，以法律制度的形式固定合作的重點項目，以法律法規維護市場秩序，提高對合作成員與主體的約束效力。

（2）利益分配與補償機制。利益分配與補償機制，指以平等、互利、共贏為前提，各合作主體通過規范的制度分配合作利益。同時，通過政策扶持、調節稅收、成立專項等手段對一些地方發展短期利益與區域發展長期利益相沖突的城市提供補償；或對欠發達區域進行跨區基礎設施建設、產業轉移等。構建長江經濟帶三大次區域的利益分配與補償機制，關鍵一步在于根據各合作主體的經濟基礎、資源要素、成本投入等因素，做到利益非均衡分散。

（3）關系協調機制。關系協調機制，指為解決合作進程中的問題與矛盾，促使各合作成員、主體相互交流、協商、仲裁的制度體系或機構。長江經濟帶三大次區域合作協調機制的構建可從以下兩點出發：第一，借鑒歐盟區域合作關系協調機制，設置協調區域合作關系的專門職能機構。第二，借鑒泛珠三角區域合作機制構建成果，三大次區域需要構建多層次合作體系，確保合作政策決策落實效率。

（4）政府績效考核機制。政府績效考核機制，指對政府工作能力、辦事效率、服務質量進行有效評估，以建立高效、誠信政府的考核機制。長江經濟帶三大次區域政府績效考核機制的建立可從以下2點出發。第一，區域聯合制定績效考核的程序規范和法律依據，并將“合作績效”納入考核范疇；第二，改變地方官員考核以GDP為核心指標，結合民生工程、公共服務、生態文明相關內容，建立更具綜合性的指標體系。

（5）生態補償機制。生態補償機制，指為實現污染治理，人與自然和諧共生，而運用行政和市場手段，協調生態環境保護相關各方之間利益關系的一種制度安排。長江經濟帶三大次區域生態補償機制的建立需要注意以下幾點：一是，健全環保相關法律法規，建立環保監測體系，提升預警和應急能力；二是，通過多元化融資方式，設立生態發展補償基金，并采取多渠道的生態補償方式；三是，增收生態補償稅和資源稅，促進資源利用率的提升。

三、 總結

長江經濟帶作為我國“T”形戰略開發的重要軸線，推進長江經濟帶區域合作對長江經濟帶實現區域交通一體化、產業一體化、生態建設一體化，堅持走可持續發展之路具有重要意義。希望本文能為長江經濟帶區域合作機制研究提供一些有益的探索，從而推進長江經濟帶區域合作，構建沿海與中西部相互支撐、良性互動的新格局。

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基金項目：中國制造業發展研究院2018年開放課題“長江經濟帶制造業全要素能源效率與節能路徑研究”（項目號：SK20180090-14）；南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院2018開放課題重點項目“長江經濟帶大氣污染治理效率評價研究”（項目號：18QHA015）。

作者簡介：唐德才（1994-），男，漢族，江蘇省鹽城市人，南京信息工程大學中國制造業發展研究院教授、博士生導師，研究方向為產業經濟、環境經濟；張瑛（1985-），女，漢族，江蘇省南京市人，南京信息工程大學公共管理學院碩士生，研究方向為公共管理、區域經濟；李智江（1994-），男，漢族，江蘇省鹽城市人，南京信息工程大學中國制造業發展研究院碩士生，研究方向為產業經濟、環境經濟。

收稿日期：2019-01-11。