扶貧資金效益與金融風險防范

馮永坤 李聰聰

摘要：扶貧資金利用效益的高低直接影響著扶貧成果及社會影響，金融風險防范措施是否完善是農村貧困地區的脫貧任務順利完成的基本保障，同時對我國農村經濟轉型與農業結構調整具有重要意義。文章認真分析了我國扶貧體系的現狀和資金使用及風險防范方面存在的問題，并提出了對應的建立多方合作模式，創新扶貧方式，并完善監管體制的建議。

關鍵詞：資金利用效益；金融風險防范；農村貧困地區

近年來，黨中央和地方政府作出一系列重大部署和安排，脫貧攻堅工作取得了決定性進展，貧困地區農民的生活水平顯著提高，貧困發生率持續下降。2018年十九大《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》指出，要堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，優化政策供給，著力激發貧困人口內生動力，著力加強扶貧領域作風建設，為實施鄉村振興戰略打好基礎。然而扶貧專項資金在使用過程中仍存在很多問題，其管理體系較為分散，在申報使用方面各級部門權責分配不均，而且監督機制不健全，這些問題都嚴重制約了扶貧資金使用效率且容易產生金融風險。因此，精準扶貧工作應將提高資金效率和防范風險擺在突出位置，通過建立匹配的監督管理機制，優化體系結構，促進貧困地區經濟可持續發展。

一、 我國貧困地區扶貧體系現狀

現階段貧困地區扶貧資金的來源，主要是以下幾種。第一，財政資金，包括國務院扶貧辦、財政部、地方政府等對貧困地區撥付的各類扶貧資金，這是其主要的經濟來源；第二，政府貼息貸款，政府提供扶貧資金，并通過農村金融機構如農行及農村資金信用社對貧困家庭提供生產經營所需的信貸服務；第三，小額信貸，主要來源有政府扶貧資金、政策性金融機構提供的批量資金、當地農戶繳納的互助金、民間資本投資等；第四，企業及民間組織的捐贈，包括個人、民營企業的捐贈和機關事業單位對口幫扶。在以上這四個來源中，現有階段主要以中央財政和地方財政扶貧資金為主，但企業與社會組織也逐漸發揮更重要的作用。扶貧資金的不同來源方對扶貧項目的管理機制不同，其對農村貧困的影響也存在差異。在扶貧初期階段，中央財政撥付的扶貧資金對農村貧困率、農村人均純收入和農業總產值的影響最為明顯，但隨著貧困地區金融需求的多元化，其他來源的資金也在不同方向發揮著更重要的作用，不同來源的資金效率的差異性有可能是其負責部門及管理方式在資金效益發揮上的區別造成的。

我國政府及各社會機構組織對貧困地區的幫扶方式不斷地調整改變，產業扶貧、金融扶貧、農村經營主體的就業培訓、新農村建設等多種扶貧模式在貧困地區全面開展，建檔立卡貧困戶的收入和生活水平得到了顯著提高，農村基礎設施和產業發展得到了較大的改善。其主要扶貧體系主要分以下幾個方面：第一，產業與金融扶貧。針對貧困戶的專項資金幫扶主要以小額信貸和扶貧貼息貸款的方式，通常是財政撥款，然后讓政策性銀行和地方性網點負責貸款對象的篩選與資金的發放，農戶有了資金就可以發展種植、養殖、初加工等產業；第二，貧困地區的基礎設施建設。主要是以中央及地方財政扶貧資金為主要來源，項目內容主要包括農村街道、農田灌溉、生活設施、信息技術、渠道建設等，這些項目建設既有效地改善了農村環境及生產生活條件，也加快了貧困地區產業結構調整；第三，教育扶貧和公益扶貧，主要是貧困地區農民的職業技能培訓、貧困學生資助和貧困戶的大病報銷、資金救助等。

二、 扶貧資金運用方面的所存在的問題與風險

第一，運營不規范導致的風險。現階段扶貧過程中，地方政府通常把扶貧項目定義為德政工程，從而更多是沿用最安全也最常用的扶貧模式，而沒有充分考慮當地的資源稟賦和產業情況來制定可持續發展的方案，扶貧項目的立項不科學，會直接影響扶貧資金正常發揮作用。有些扶貧資金審批下來后，并沒有投向預先承諾的項目，而是轉移到其他的用途，或是更改實施地點，縮小建設規模等，而這些不規范的操作缺少有力的監管與約束，這就導致扶貧項目的實施質量不高，資金效益較低。貧困縣基本以第一產業尤其是農業為主，而農業企業最大的痛點就是企業經營管理不規范。中小型的農業企業受其發展規模、所處地理位置、交易習慣等因素影響，一般均存在個人客戶和供應商情形。與單位客戶和供應商相比，個人客戶和供應商在采購能力、供應能力、經營規模、規范經營情況等方面存在一定不足，一方面可能產生大量現金交易問題，另一方面可能無法確保公司收入真實性、準確性和完整性。這些問題是貧困縣農業企業難以避免的一個問題，也是阻礙企業在資本市場進行融資的因素。

第二，金融扶貧項目所面臨的金融風險。針對農戶和小型企業的經營資金缺乏問題，政府貼息貸款是最直接的保障機制，但在實際實施過程中始終難以達到預期的效果，而且加大了貧困地區的金融風險。主要表現在：一是貸款發放不到位；按照扶貧貼息貸款政策的規定，借款主體是貧困戶、專業戶、農業龍頭企業和特定項目實施單位。但貸款發放機構是自籌資金、自負盈虧，按照市場管理原則，有生產能力但缺乏資金的貧困戶自然被劃入劣質客戶范圍，而專業戶和農業龍頭企業信用等級高，違約風險小，更容易被貸款發放機構所認可；二是貸款信用風險。補貼貸款的借款者懷有國家買單的預期，經常因個人素質原因惡意違約，或因經營勞動積極性不高而收入欠缺，造成貸款回收率低。部分貧困地區在確定扶貧主導產業時脫離了當地的實際需求，強迫農民實施，最終項目失敗后群眾也無力還債。同時扶貧貸款量多面廣，而貸款發放機構由于流程繁瑣和基層人員所限，管理不到位，清收不徹底，間接導致了貸款的逾期。

第三，扶貧資金的監管機制不健全，導致效益不佳。扶貧工程項目的申報審批和實施管理職能分屬于不同的政府部門，權利和責任的分離性以及缺乏科學有效的監督體系，導致貧困地區的扶貧資金在申報、管理、使用、評估過程中仍然存在很多問題。在扶貧項目申報方面，有的貧困地區沒有在考慮本地的資源稟賦和特色選用適合的項目類型來進行申報，同時還存在重復申報或以之前項目的子工程再次申報的現象；扶貧資金的不能及時撥付到位，以至于項目建設和實施進度緩慢，降低了資金的使用效率和經濟效益；其次，由于理念的限制導致扶貧資金更多地用于形象工程的建設，而缺少創新性的模式和周期長但有利于產業縱深發展、農戶持續性脫貧致富的項目類型。在現階段扶貧過程中仍然存在貪污腐敗和虛報扶貧業績的問題，扶貧資金在使用過程中缺少嚴格監管，存在挪用、私扣等現象，產生道德風險，且嚴重地影響了扶貧效率。村鎮單位對于扶貧工程的實施進展和驗收結果評估沒有進行透明及時的公開披露，而當地的群眾監督積極性不高，導致扶貧工程的質量參差不齊，甚至存在扶貧資金浪費和工程質量嚴重不達標的現象；此外，扶貧項目對當地特色資源的利用程度不夠，尤其是特色農產品加工項目和旅游項目缺少與鄰近地區合作和跨區域合作的有效機制，而僅憑一村或一縣的資源整合，很難在農產品加工或其他產業項目中快速建立暢通的全產業鏈，從而造成扶貧資金的經濟效益不高。

三、 關于扶貧資金效益和風險防范的策略研究

1. 建立多方合作模式。多數貧困地區地理位置偏僻，資源稟賦迥異，其金融需求也各不相同。而社會扶貧資金的撥付機構對幫扶地區的產業特色、金融需求等了解甚少，容易產生無效或低效投資，產生金融風險。因此多方合作，建立有效合作組織，是提高扶貧資金效益的有效途徑。

第一，外地機構與本土機構的合作。既可以發揮外地機構的規模、資金優勢，本土機構了解當地資源、產業發展情況，可以將扶貧項目需求與資源精準連接，可提高資金效益，提前防范風險。

第二，不同業務機構方的合作。貧困地區產業落后且企業規模小，因此不被資本市場所青睞，造成融資渠道少融資難的問題。當地政府可以以扶貧引導資金為支點，與商業銀行等金融機構和市級或省級的高投公司合作設立扶貧產業基金，專門投向貧困地區的產業。當地的高投公司或融資平臺了解貧困地區的產業情況，可以減少信息不對稱造成的金融風險，便于項目的篩選與管理。引入金融專業機構既可以解決資金的需求，又可以引入市場化的管理機制，利用專業經驗提高扶貧基金的收益。大型企業參與扶貧基金也是較好的扶貧模式，企業以業務拓展為切入點，在貧困地區發展產業、建立生產基地等，可以精準對接當地的產業資源，并與企業自身成熟的產業鏈有效結合，節省了在當地重新構建上下游產業鏈的成本，避免了扶貧產業因渠道不暢通而擱置中斷的問題。

第三，地域合作。現有的扶貧方式過于單一，沒有充分與當地的特色資源相結合，同時缺少聯動與資源整合，所以資金效率不高。貧困地區地理位置偏僻，單獨開展扶貧項目不僅成本較高，而且規模較小不容易取得較好的回報效益，通常一個縣域的資源稟賦和風俗文化都和鄰近地區比較相近，因此可以發揮鄰近地區聯動作用或跨區域有效合作。可以通過政策引導在具有合作共識的地區建立合作機制，鄉村旅游可以建立多區域景點線路整合服務，農產品加工項目可以在不同地區設立產業鏈不同環節，在自然環境優勢區建立生產基地，在經濟較發達區建立加工產業基地，在交通便利區建立物流集散中心，并進行統一規劃管理，這樣不僅提高資源整合效率，而且項目在擴展融資渠道方面更有優勢。

2. 探索創新扶貧模式。現存的扶貧方式過于單一，扶貧資金的使用效率也較低，不能充分激活資本市場在貧困地區的作用，因此需要對扶貧模式、市場導向進行創新。

首先，建立金融工作站等基層服務組織體系，同時將銀行、金融、保險等綜合運用到金融扶貧產品中，充分發揮金融行業在資本市場中的資源整合能力。匯集專業的金融服務者，對貧困地區的資源稟賦、產業特點、探索更適合當地新型扶貧模式，對于農產品資本豐富且產量大的地區可以實行期貨加保險的綜合保障扶貧，為農業提供保價服務，同時提前防范自然災害、市場波動造成的風險。

其次，對社會資本和投資企業建立完善的保障機制，解決后顧之憂。政府可以利用扶貧資金或撬動政策性銀行、商業銀行等其他資金，為在貧困地區進行投資的企業制定擔保機制和退出機制。對于風險較大的投資項目，地方政府可以成立擔保基金，對項目的流動風險、市場風險、市場交易風險等進行評估并建立風險共擔的投資保障機制。對于業務周期短，投入即可立馬見效的項目如電子商務和供應鏈服務項目，可以由政府先承擔所有或部分的服務費用或啟動資金，從而使貧困地區的農產品、工業產品快速的建立市場渠道并達到規模化標準化生產，促進產業鏈的高效運轉。也可用以獎代補的形式對完成項目指標且運營良好的的單位進行獎勵。對于投入周期長并對退出條件有硬性要求的項目，政府可以注入扶貧資金并作為劣后方，首先保障社會資本方的順利退出。

最后，全面開展金融知識的培訓與普及。多數貧困地區企業受人文環境、地理、交通等條件的限制，對資本市場了解欠缺，在企業經營規模、管理效率、盈利能力等方面與經濟發達地區企業相比存在很大差距，因此需要在貧困地區開展金融知識培訓活動。以省市縣聯動機制為基礎，傳播資本市場知識、先進的企業經營管理方式、風險防范措施等，既可以讓貧困地區的企業家和政府干部開闊視野、更深入了解資本市場，又能促進地方政府、企業、社會扶貧單位之間達成理念共識，更快的實現與資本市場對接，助力脫貧攻堅工作的開展。

3. 建立全面有效的監督管理機制。

首先，健全法律法規。貧困地區扶貧有別于其他的業務，需要提供特定的法律保障，同時追蹤扶貧資金的使用去向。需要完善反貧困方面的法律法規，把扶貧政策和項目實施上升到法律規范的層次，將貧困人口和扶貧干部的權利與義務明確化具體化，嚴懲扶貧業績的虛報和貪污腐敗的行為。法律的健全不僅會為脫貧工作提供保障，而且可以提高扶貧效率；其次，建立嚴格有效的獎懲制度。扶貧資金的管理人員和受贈單位及個人涉及范圍廣，主要分布在交通不便利的地區，且項目實施中很難取得正規的報銷憑證，人員素質不一很難規范行為，因此在通常采用的審計和紀檢的監督制度外，可以引入無關聯的第三方進行全程監督和評估，并對管理者和貧困戶建立獎懲機制。貧困戶有些因私人原因不愿意把扶貧資金用到種植、養殖、職業培訓上，因此需要根據各地區的風土人情和具體情況建立獎懲機制，對勞動積極、脫貧意識高的農戶要實行不同等級的物質或榮譽獎勵，這樣才能調動起當地農戶的積極性，加強扶貧脫貧的可持續性；再次，建立扶貧項目實施全程的檢查督管體系，在項目申報開始，即根據項目內容、受助方信息、資金分配方案、項目規模等建立專項檔案，組織專項監管小組進行跟蹤，涉及建檔立卡戶資助的項目要設定確保資金的發放；確保項目實施單位嚴格按照實施地點、規模、方案計劃等建設扶貧工程。各級扶貧部門要定期公示項目進展和具體財務報表，并鼓勵群眾對項目各環節進行建議與監督；最后，簡化扶貧項目申報的流程與步驟，降低制度成本，可以通過現代信息網絡與數字技術建立扶貧專項電子政務平臺，將管理環節精簡、優化、整合，同時實現扶貧信息共享，提高扶貧項目管理效率，同時促進不同區域的信息互通。

4. 借助創新科技，建立更加透明、高效的監督決策系統。在政府的倡導和幫助扶持下，各種社會團體和民間團體也組織開展扶貧活動，包括捐款贈物、產業投資、金融扶持等形式，但扶貧行為的組織化、規范化和制度化還不夠成熟，尤其是扶貧資金運用的各環節的監督和反饋機制缺乏，容易造成腐敗風險或資金轉移風險。而僅靠人力完成扶貧項目的信息采集與追蹤會產生較高成本，因此需要推進金融科技在扶貧中的應用。第一，扶貧資金流向的信息公開與透明度的提升。利用人工智能、區塊鏈等技術將真實可靠的資金流向信息全面數字化，減少甚至無需第三方的監管，讓慈善捐贈人和扶貧投資方自行監管款項的來源和流向，使原來高度行政化的政府或集中組織架構手中的責任與權力部分分流到扶貧的參與者，構建一個扁平化的監督組織體系；第二，建立扶貧資金的績效評價標準，減少無效投資。貧困地區經濟主業以農業為主，扶貧資金也是主要投資在農業的基礎建設、產業發展、企業經營、貧困生活保障方面。因此需要通過建立扶貧資金投資績效評估體系，提升項目管理水平，促進資金的高效利用；第三，建立貧困識別的大數據系統。針對貧困認定困難和信息采集成本高的問題，應該引起政府的重視，可以利用快速發展的互聯網技術，在政府調查資料的基礎上，將農戶的資產信息、醫療信息、收入結構等建立大數據庫并進行科學分析統計，做到貧困戶的精準識別和精準幫扶，并隨著扶貧項目的開展對貧困戶各項數據動態管理分析，從而評估扶貧效果并精準認定脫貧，發揮信息技術在貧困識別與動態管理中的作用，節省了行政與人力成本，確保了扶貧效率的提高。

四、 結束語

當前，我國扶貧資金的申報管理不規范，監管機制不健全，一些資金的流向路徑和項目實施情況沒有達到及時透明公開，且扶貧項目缺乏創新性等多種問題造成扶貧資金存在較大金融風險并使用效率不高。實施精準扶貧，必須健全法律法規，完善監督管理機制，鼓勵支持扶貧模式的創新，并建立跨區域跨機構的多方有效合作模式，減少扶貧資金的浪費與低效使用，優化資源配置，從而保障貧困地區經濟可持續發展。

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作者簡介：馮永坤（1988-），女，漢族，河北省邢臺市人，北京大學光華管理學院與中關村科技園區海淀園博士后科研工作站北大方正集團有限公司分站聯合培養博士后，研究方向為現代農業經濟；李聰聰（1992-），女，漢族，河北省定興縣人，首都經濟貿易大學金融學院碩士生，研究方向為金融監管。

收稿日期：2019-01-14。