儲備優(yōu)先下的委托交易項目制度
——武漢市土地市場制度研究

文/鄭夏明 武漢二零四九集團(tuán)有限公司 湖北武漢 430010

沈昊、薛瓊 武漢市土地交易中心 湖北武漢 430010

1、引言

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的通知》（國發(fā)【2001】15 號）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的通知》（國發(fā)【2004】28 號）關(guān)于存量土地交易均有相關(guān)規(guī)定，明確了原則性意見。各地方政府依據(jù)各自土地資產(chǎn)經(jīng)營管理實際，對于存量土地交易，提出了各具特色的落實措施。

武漢市實行“儲備優(yōu)先下的委托交易制度”與杭州的“政府壟斷型”模式、上海的“市場主導(dǎo)型”模式并稱為全國土地市場建設(shè)的三大模式。“儲備優(yōu)先下的委托交易制度”堅持儲備優(yōu)先、交易許可、疏堵并舉的原則，是國家存量土地交易制度的延伸和完善，2009年武漢市新的土地交易管理辦法頒布實施，標(biāo)志著委托交易制度正式列入市政府規(guī)章。

2、委托交易項目的特點(diǎn)和作用

委托交易項目由原土地使用人申請交易，同時辦理出讓手續(xù)，以招標(biāo)拍賣掛牌方式確定土地受讓人，交易價款由受讓人按規(guī)定支付給政府和原土地使用人，政府土地收益按成交價款的一定比例直接核定。委托交易項目作為武漢市土地市場的重要交易品種，在武漢市土地資產(chǎn)運(yùn)營中發(fā)揮了較為重要的作用：

（1）委托交易在保障供給、實現(xiàn)供求平衡、活躍土地市場等方面發(fā)揮積極作用。委托交易規(guī)則明確、法律關(guān)系相對簡單、效率相對較高，在滿足土地供應(yīng)需求(特別是中小地塊需求)、發(fā)揮土地杠桿和調(diào)控等方面有重要意義。同時，通過委托交易向市場投放中小規(guī)模的宗地，有利于中小企業(yè)投資房地產(chǎn)開發(fā)，有利于縮短地塊開發(fā)周期，保障商品住宅有效供給，活躍城市房地產(chǎn)市場。

（2）委托交易降低土地經(jīng)營成本，提高企業(yè)和政府收益，實現(xiàn)雙贏。在委托交易中，不發(fā)生融資成本、不存在中間環(huán)節(jié)，有利于提高政府和企業(yè)的收益。原土地使用人與政府按比例分配土地成交價款，將企業(yè)與政府作為平等的市場主體，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)成果，符合市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律。

3、歷年委托交易項目成交情況

委托交易項目主要是對市場供應(yīng)有效補(bǔ)充和加強(qiáng)市場調(diào)控能力。但隨著土地儲備多元化操作模式推廣，委托交易項目占市場份額逐步減少。近五年委托交易項目成交宗數(shù)、土地面積呈逐年下降趨勢。尤其是近二年，2016年委托交易項目成交土地面積占全市土地成交面積3.0%，2017 委托交易項目成交土地面積占全市土地成交面積僅0.2%（詳見表1）。

注：1、2013年、2015年含和儲備土地并宗項目，以0.5 計；2、占比指委托交易項目相關(guān)指標(biāo)占當(dāng)年武漢市場成交土地比例。

4、委托交易項目運(yùn)行特征

（1）可實施供地數(shù)量大幅減少。隨著目前市土地整理儲備中心、打包項目、區(qū)級儲備試點(diǎn)的多元儲備格局的推進(jìn)和城中村改造項目的實施供地，委托交易項目的數(shù)量和規(guī)模大幅減少。

（2）土地供應(yīng)審批環(huán)節(jié)多、周期長。按照目前工作流程，委托交易申請后申報規(guī)劃審批，具備規(guī)劃設(shè)計條件的項目轉(zhuǎn)土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲備論證，項目辦理周期難以控制，并且一旦儲備機(jī)構(gòu)要求實施儲備，委托交易辦理程序立即中止。其他土地供應(yīng)前置審批環(huán)節(jié)也較為繁雜，且往往涉及社會拆遷、地塊權(quán)屬瑕疵等問題需要具體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致供地前期工作周期無法控制。

（3）面積較小，情況復(fù)雜。委托交易地塊以中小規(guī)模為主，土地面積一般在0.3-2 公頃之間，平均單宗規(guī)模多數(shù)為20 畝以下，因規(guī)模較小導(dǎo)致規(guī)劃定點(diǎn)不同意、涉及集體地、社會拆遷等多方面原因無法辦理的項目較為普遍。同時委托交易項目來源完全取決于交易申請人通過市場處置土地資產(chǎn)的積極性，與國家宏觀政策、市場環(huán)境、土地存量以及土地使用意愿等多重不確定性因素相關(guān)。

5、有關(guān)思考

隨著武漢市交易品種日益多元化，首先應(yīng)明確委托交易項目的功能定位，主要在于增強(qiáng)土地有效供應(yīng)，發(fā)揮市場調(diào)控作用，擴(kuò)大交易范圍、豐富交易品種，來進(jìn)一步優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)和功能，顯化土地資產(chǎn)價值；同時更需進(jìn)一步完善規(guī)范委托交易項目相關(guān)制度，促進(jìn)武漢市土地資產(chǎn)經(jīng)營效率和質(zhì)量。

（1）加強(qiáng)委托交易項目管理。根據(jù)武漢市年度土地供應(yīng)計劃，制定委托交易項目供應(yīng)計劃清單。 適當(dāng)提高委托交易項目規(guī)劃門檻。對于凈用地面積較小（10 畝以下）、社會拆遷量大、形狀不規(guī)整、不能單獨(dú)成宗的項目，除加油站及其它特殊項目外，原則上應(yīng)直接轉(zhuǎn)市、區(qū)級土地儲備機(jī)構(gòu)儲備，進(jìn)行整合后出讓，更有利于城市規(guī)劃實施和城市功能實現(xiàn)。

（2）進(jìn)一步完善土地出讓制度。根據(jù)《市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》（武政規(guī)[2016]1 號）文約定：委托交易地塊，屬于工業(yè)用地的，按照土地成交價的20%核定政府收益。屬于其他用地的，容積率在3.5 以內(nèi)（含）的，按照土地成交價的50%核定政府土地收益；容積率超過3.5 的，以建筑面積均攤，按照3.5 以內(nèi)部分土地成交價的50%與3.5 以上部分土地成交價之和核定政府土地收益。同時，政府儲備地塊按照土地成交價與儲備成本之差計收政府土地收益。可見，委托交易項目較政府儲備地塊，收取土地收益費(fèi)用較高，且后期需繳納土地增值稅，原土地使用人和土地競得人承擔(dān)費(fèi)用較高。此類問題需進(jìn)一步深化研究，以完善委托交易制度。