重構國土空間規劃體系的分析與研究

文/王姍姍 齊河縣自然資源局 山東德州 251100

我國現行的規劃體系存在龐雜和不完善的情況，在進行規劃管理的過程中各自為戰，還沒有形成具有嚴格意義上權責分明、邊界清晰、銜接有序、對流輔助的空間規劃體系。對空間資源形成很大浪費，還不利于規劃管理。面對國務院機構改革的良好歷史機遇，對新時期國土空間規劃體系進行詳細分析與研究，旨在進一步加快各類空間規劃的整合，推進空間規劃體系的重構，有利于提升我國空間治理能力現代化水平。

1、新時期國土空間規劃體系構建原則

集約優先。我國已進入高質量發展的新時代，集約化是高質量發展的必要前提，國土空間開發利用必須加快由重規模擴張向重存量挖潛和質量效率提升的轉變，提高土地、水、礦產等自然資源的集約利用程度，增強發展的可持續性，最終實現全要素生產率的提升。

保護優先。編制國土空間總體規劃，應在規劃思想上和價值導向上，堅決落實“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態文明要求和方針，依據區域資源環境承載能力和國土空間開發適宜性，以主體功能區為導向，統籌安排生態保護、農業生產和城鎮建設等不同類型國土空間布局，嚴守生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。通過構建與資源稟賦和發展階段相適應的科學適度有序的國土空間開發保護體系，實現生態環境和經濟社會可持續發展。

多規合一。充分繼承和整合現行各類空間性規劃的傳統優勢與核心內容，在“五位一體”的發展格局下，將主體功能區規劃的主體功能區劃分和分區差異化政策，城鄉規劃的發展戰略、城鎮體系和空間結構，國土規劃的國土空間開發、資源環境保護和國土綜合整治，土地利用總體規劃的指標調控和用地安排等核心內容進行有機整合。

分級分類?？v向上“一級政府、一級事權、一級規劃”，不同級別的規劃，其規劃內容、深度、重點及事權不同。橫向上以“全域空間+全類型要素”為對象，劃分不同國土空間，對應分工清晰的不同類別空間規劃。

2、構建“五級四類”國土空間規劃體系

縱向上，與我國的行政管理級別相對應，自上而下分為國家級、省級、市級、縣級、鄉級五個級別，上下級之間采用垂直型主導模式，規劃級別越高宏觀指導性越強。為推動區域協調發展，也可根據需要編制跨省或省內跨市、跨縣的區域國土空間規劃。橫向上，分為總體規劃、分區規劃、詳細規劃、專項規劃四種類型，各類規劃粗細結合，相互協調。構建以總體規劃為統領、分區規劃為延伸，詳細規劃為基礎、專項規劃為支撐的層次分明、內容明晰的“五級四類”新時期我國國土空間規劃體系（如表1）。

2.1 五級規劃

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國家、省級（不含直轄市）規劃：構建“1+X”的規劃體系，作為宏觀尺度規劃，重點體現戰略性、綱領性和政策性?！?”指全國國土空間規劃綱要或省級國土空間規劃，總體部署國家、省的國土空間保護、開發、整治活動。全國國土空間規劃綱要是我國國土空間的最頂層設計，明確全國國土空間開發保護戰略與目標，統籌全國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，協調區域發展，劃分主體功能區域，構建城鎮體系，提出差別化國土空間管控要求，構建國土空間開發保護制度，統籌部署重大資源、能源、基礎設施、綜合整治、生態保護修復等關鍵性空間要素。省級國土空間規劃包含主體功能區規劃、國土規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃等核心要素，落實國家重要戰略部署和空間布局，明確省域國土空間開發保護戰略、目標與總體格局，統籌協調區域發展，劃分主體功能區域，構建城鎮體系，提出差別化國土空間管控要求，引導市縣空間管控等?！癤”指按各類資源、要素或特定需要編制的專項規劃，如特定資源開發利用類、基礎設施建設類、生態環境保護類等。

市（含直轄市）、縣級規劃：構建“1+3+1+X”的規劃體系，作為中觀尺度規劃，具有承上啟下作用，體現結構性、約束性和傳導性。第1 個“1”指市域、縣域空間（總體）規劃。重點確定本級管控區域內的總體空間結構、城鎮體系結構，明確城市性質、職能與規模，劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界和永久基本農田保護紅線，劃分城鎮、農業、生態三類空間，統籌安排國土綜合整治、綜合交通、基礎設施、公共服務設施及綜合防災體系等方面的重點任務?！?”指按城鎮空間、農業空間、生態空間編制分區規劃。原則上一類空間編制一個分區規劃，各分區規劃呈并列關系，規劃范圍和規劃內容可以有適當交叉重疊，但要避免大規模的交叉重復。對于一些生態空間較小或生態功能不突出的市縣，可以將生態空間與農業空間分區規劃合并編制。第2 個“1”指中心城區詳細規劃。對城市主城區及鄰近各功能組團編制中心城區詳細規劃，明確中心城區功能和結構布局、管控要求等，對各地塊的土地使用功能及其兼容性、用地規模、開發強度等提出控制要求，作為中心城區土地利用的依據?！癤”指根據需要編制的各類專項領域或局部區域的空間規劃，包括交通、水利、能源、林地、草地等布局規劃、城市的分區域規劃或為特定需要編制的空間布局規劃，如存量建設用地再利用、地下空間利用等規劃。

鄉級規劃：構建“1+1+X”的規劃體系，作為微觀尺度規劃，突出落地性、管控性和實施性。第1 個“1”指鄉域空間規劃。主要任務是按照縣級空間（總體）規劃安排，提出鄉域總體空間布局結構，落實三線范圍，明確三類空間地塊。重點明確鄉村單元的功能定位與規劃結構，對永久基本農田、一般耕地、獨立建設用地、村莊用地、林地、草地、水域等核心要素進行用途管控，對耕地和永久基本農田保護、國土綜合整治、綜合交通、基礎設施、公共服務設施等項目實施做出具體安排，對村莊建設等提出規劃指引。第2 個“1”指集建區詳細規劃，在城鎮開發邊界內明確各地塊的土地使用功能及其兼容性、用地規模、開發強度等控制要求。“X”指針對特定需要編制的專項規劃、詳細規劃，如高標準農田建設、國土綜合整治、公共設施建設、生態環境保護、村莊建設等方面的規劃。

2.2 規劃四種類型

總體規劃：在每一層級的規劃體系中，總體規劃統籌考慮經濟社會各領域、各行業發展和國土空間利用的關系，著眼于國土空間利用的基礎性、戰略性、綜合性，是相應地域空間的“一張總圖”，統領分區規劃、專項規劃和詳細規劃，是各類空間性規劃的編制依據?？傮w規劃要通過空間總體格局、關鍵控制指標、差異化空間管控規則等將國土空間保護、開發、整治的戰略和目標從中央向地方層層傳導，體現自上而下的國土空間管控要求，同時也要兼顧地方發展需求，結合地方事權，給地方一定彈性規劃空間。此外，我們認為“國土”一詞具有較強的政治地域概念，因此國家、省級總體規劃可以稱為“全國國土空間規劃綱要”和“省級國土空間規劃”，市、縣、鄉級層面總體規劃不宜稱為“國土空間 規劃”，市、縣級層面可以稱為“市域、縣域空間（總體）規劃”，鄉級層面稱為“鄉域空間規劃”。

分區規劃：市、縣級層面編制，在空間總體規劃的指引下，針對總體規劃劃分的城鎮、農業、生態三類空間，分別編制城市（鎮）規劃、農業用地區規劃和生態用地區規劃。分區規劃是對總體規劃中三大空間相關要求的落實和深化細化，重點突出用途分區引導，建立空間用途管制制度。

詳細規劃：是在上一級總體規劃和分區規劃的指導下，對國土空間的保護、開發、整治的具體安排。中心城區和鄉鎮集建區應編制詳細規劃，重點對土地使用性質及其兼容性、用地規模、開發強度等提出控制要求，包括容積率、建筑密度、綠地率，基礎設施、公共服務設施等的用地規模、范圍及具體控制要求等。非集建區詳細規劃可根據需要選擇編制。

專項規劃：針對某領域、某資源、要素或特定地區編制專項規劃，作為總體規劃、分區規劃、詳細規劃的補充。對于大城市、特大城市，可根據中心城區的組團布局安排，編制分區域規劃。

結語：

構建統一協調的國土空間規劃體系任重道遠，除需解決技術層面難題外，還需統一空間管理事權、建立空間規劃法律體系、評價考核體系、監督體系等頂層設計?，F階段多部門空間性規劃并存時期，要從“多規合一”角度統籌好經濟社會發展與國土空間開發利用關系，重點把握好核心關系，做好各類空間規劃的內 容銜接，強化規劃編制實施和考核監督手段。