城市住房供應體系構建研究

文/王豐 江蘇金寧達房地產評估規劃測繪咨詢有限公司 江蘇南京 210036

曹張炎 中南置地南京區域公司 江蘇南京 210036

1、引言

二十年來，我國的房地產市場蓬勃發展，居民的住房需求得到釋放，城市居民的人均住房建筑面積由1998年的18.66 平方米提升到2017年的36.6 平方米，住房水平總體而言有了很大的提高和改善。然而，在房地產市場快速發展的同時，問題也隨之而來。1998年房改時，全國商品住房平均房價為1937 元/m2，而2017年全國平均房價為7616 元/m2，2017年與1998年相比房價將近翻了兩番。

在高房價的背景下，為了保證房地產市場的健康穩定發展，也為了解決城市居民的住房問題，我國政府出臺了一系列調控政策。然而從實施效果來看，并未產生顯著有效的成果，幾輪調控之后，房價反而呈現出短期下降之后大幅反彈的趨勢，這進一步強化了我國房地產市場“政策市”的特征，政府政策的嚴肅性受到了較大的挑戰。

縱觀我國房地產市場中存在的問題，不難發現，其產生的根源即為沒有正確界定好城市住房居住屬性與投資屬性的界限，導致市場中投資投機行為高漲，部分居民，特別是中低收入家庭居民的基本居住需求得不到保障。因此，如何正確處理好城市住房居住屬性與投資屬性的關系，并就此構建一個符合我國實際國情、利于房地產市場健康平穩發展并能保障人民居住需求的城市住房供應體系，成為我們當下需要重點研究的問題。

2、我國城市住房供應體系現狀問題分析

經歷了多年的改革與發展，我國的城市住房供應體系建設走出了一條具有中國特色的道路，我國城市住房供應體系的現狀問題共分為四個方面。

2.1 供應類型雜而不全

為滿足城市居民美好生活的需要，城市住房種類不斷擴充發展，而事實上多樣化的供應分類對不同社會屬性的住房所帶來的利弊也截然不同。對商品住房而言，其種類的多樣發展，可以更好地適應不同的城市住房需求；而對于保障性住房而言，如果設計過多的住房類型則會顯得冗雜。單從保障性住房分類來看，包括公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品房、共有產權住房、各類棚戶區改造以及農村危房改造和游牧定居工程等諸多類型，且即使是同一個類型，各地方政府的做法也不盡相同，以共有產權住房為例，上海采用劃撥的方式供應土地，北京則采用限價出讓的方式。保障性住房類型的繁雜無疑增加了政府對保障性住房管理的難度，也不利于民眾理解住房保障政策，理應進一步優化相應的概念和結構、理順相應的機制。

目前，我國城市住房供應類型雖種類多樣，但仍然不算健全。由于公共支持、居民選擇、房地產市場發展等方面都傾向于房屋買賣市場，我國住房租賃市場長期被邊緣化，再加之住房的供應體系嚴重滯后，造成居民住房租賃選擇相對于住房自持選擇而言幾乎沒有替代性。在住房體系中自持住房與租賃住房比例分配嚴重不均，大比例傾倒于自持住房，而在一些人口流動量大、經濟較發達的城市，這一現象的存在是不合理的。自2017年以來，我國開始注意到住房租賃市場的發展，推進租售同權的相應舉措，或許“租購并舉”將成為我國城市住房供應體系的新方向。

2.2 供應主體二元分化

城市住房制度改革以來，我國城市住房供應體系在以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的基本觀念下，形成了政府提供保障性住房、市場提供商品住房的供應主體二元結構，然而這種割裂的局面并不利于實現資源的優化配置。從保障性住房的角度而言，其供應主體為政府，且與商品住房相比缺少利潤的驅動，則會明顯造成動力不足以及任務式、指標式的完成供應義務；而從商品住房的角度而言，其利潤大市場廣，則易于形成開發商寡頭壟斷的局面。

2.3 供應對象多而不準

我國的城市住房供應體系在設計中已然盡量考慮了城市居民多方面的需求，僅從供應對象的分類來看，類別較為全面，基本覆蓋了各個群體；然而從供應對象是否確實滿足了居住需求的角度考慮，我國的城市住房供應體系并未能做到精準的定位。以經濟適用住房為例，此類住房的供應對象為中低收入家庭。而事實上，很多經濟適用住房的價格卻超出了中低收入階層的購買能力，加之準入機制存在很多漏洞，使得一些定位為高收入階層的供應對象購買了經濟適用住房，不僅造成了供應對象的偏差，還破壞了區域的房地產市場秩序。

2.4 調控手段有待完善

長久以來，我國為保障城市住房供應體系的合理運行，進行了以行政手段為主的多項調整與控制，但均未得到顯著效果。事實上，城市住房既是民生又是商品，城市住房的健康發展與社會、經濟、市場等各方面息息相關。因此，調控的手段也應是全面的、多樣的，需涵蓋立法、財稅、土地、金融等各個方面，才能真正達到調控手段應有的效果。

3、構建城市住房供應體系的整體設想

3.1 構建多層次供應體系

城市住房作為房地產的一種，固然具有房地產的基本屬性，即城市住房是兼具居住屬性與投資屬性而存在的。若要解決城市住房問題，在重視居住屬性的前提下，也不可忽略投資屬性。從“以人為本”的角度出發構建城市住房供應體系，使每一個居民都能取得滿足其自身需求的住房。結合城市住房的居住屬性和投資屬性，對比居民的經濟實力及心理意愿，可以將住房需求簡單地劃分為三個層次。

第一層次為居住需求，主要歸屬于低收入群體。這類群體的購房需求均為剛需，以滿足基本的生活居住。但低收入群體收入水平低，憑借自身能力（包括購房抵押貸款），即使依托社會能夠提供的福利政策也難以承擔購房成本，考慮到住房的居住屬性，在這種情況下，理應為其提供滿足城市居民居住需求的城市住房，。

第二層次為居住需求加之以一定的投資需求，主要歸屬于中等收入群體。中等收入群體有一定的收入水平，憑借自身能力（包括購房抵押貸款）以及一定的社會福利基本能承擔購房成本以滿足自身的居住需求。在一定時間內，這一群體隨著生活水平的改善或是家庭人口結構的變化對住房空間、舒適度等要求也相應改變，產生“舊房換新房”、“小房換大房”的改善型居住需求。除此之外，也會產生一定的投資需求，理應為其提供滿足城市居民居住需求以及一定投資需求的城市住房。

第三層次為居住需求與投資需求的綜合，主要歸屬于高收入群體。高收入群體經濟實力雄厚，能夠承擔較高的風險，可以舍去過多的管制，滿足其發展投資需求的需要。另外，部分其他收入水平的城市居民，對于城市住房投資有強烈的需求，愿意為之支付較高的價格，也可為其提供滿足其投資需求的城市住房。

上述以收入為主體、以意愿為補充的住房需求層次劃分基本涵蓋了所有城市居民，在此前提下，結合政府干預強度的差異，本文提出城市住房供應體系的基本層次框架。如下圖3-1 所示。

圖3-1 “以人為本”的多層次城市住房供應體系的基本框架

3.2 構建系統性供應體系

住房供應體系屬于一個系統的范疇，構建住房供應體系需要解決的并不僅僅是由誰向什么人供應什么房子的問題，還需要據此匹配相應的金融政策、財稅政策、土地供應政策等?；诖?，本文提出構建“多元聯動”的系統性供應體系。

所謂“多元聯動”，就是發揮土地、金融、財稅等多方面的作用，形成一個完善的、系統性的住房供應體系。

土地是源頭。土地是生產城市住房這一產品最重要也是最基本的生產要素，土地市場與住房市場高度關聯。構建一個完善的城市住房供應體系，必須從其源頭上開始著力，構建一個能夠有力支撐城市住房供應體系運行的建設用地供應體系。

金融是保障。隨著我國金融體系的逐漸健全、房地產市場的不斷發展，無論是供給層面還是需求層面，城市住房與金融的聯系均不斷增強，金融體系的每一次發展變動均有可能成為導致房地產市場繁榮或是衰退的主要推手。對于城市住房體系來說，合理的金融信貸政策是實現城市住房供給與需求均衡化的重要保障，而不合理的金融信貸政策容易誘發投資投機需求，催生房地產市場泡沫。

財稅是補充。財稅政策在短期內能調控市場供需關系，在中長期能優化市場供給結構。構建一個完善的城市住房供應體系，理應以財稅機制以補充，發揮財稅機制的調節作用。

4、城市住房供應體系的分層次構建

4.1 商品住房供應體系的構建

商品住房供應體系中的主要需求對象為高收入群體。這一群體經濟實力雄厚，收入水平、消費水平以及風險承擔能力在城市中均屬于最高層次；再加之房地產的固有特點，住房則是一項保值增值的優質資產。所以，住房也就成為高收入群體滿足投資需求的不二之選。

4.1.1 商品住房

圖3-2 “多元聯動”的系統性城市住房供應體系的基本結構

商品住房的面積大小、價格高低、供應數量、購買資格、購買數量等，除必須符合相應的規劃外，政府對開發商以及消費者均不作限定。在配置商品住房時，有兩點是需要特別強調的：①允許大面積高檔商品住房的存在，但需要意識到高檔并不代表面積大。很多高收入家庭在購買住房時對住房面積的需求相對較低，更是具有完善的物業管理、公共設施，達到片區成熟、能滿足差異化需求及個性化需求的房子成為他們的首選。這些環境因素、區域因素等對于房屋的保值增值也有重要的影響。②杜絕商品住房侵占、浪費資源的現象。很多商品住房（尤其是高檔商品住房）為打造所謂的特色優質環境，在建造時片面追求山景水景，將很多公共資源圈為己有，這對于其他居民而言是不公平的。同樣的，在建造時過分追求豪華，采用大量的不必要的貴重材料，過分彰顯品質，也是對社會資源的浪費。

4.1.2 商業貸款

對于商品住房而言，在金融信貸方面，無論是供給側還是需求側，提供的貸款類型都應該是商業貸款。就供給側而言，由于開發商開發商品住房能夠取得較高的利潤，能夠承擔較高的資金成本，故無需政策性貸款的支持。就需求側而言，目前我國的購房抵押貸款有兩種類型，其一為商業貸款，其二為公積金貸款。對于一些具有投資需求的中等收入群體來說，為其提供公積金貸款相當于助長投資需求的擴大，長久以往并不利于社會的穩定。因此，只能向購買住房的群體提供商業性的購房抵押貸款。

4.1.3 房地產稅

對于購買商品住房的群體征收房地產稅是非常有必要的。首先，房地產稅是一項調節稅，購買商品住房的主要為高收入群體，對于高收入群體征收房地產稅能夠調節收入的分配，利于社會的公平。其次，房地產稅也是一項收入稅，地方政府通過房地產稅的征收籌集財政收入，提供公共服務。

4.1.4 土地供應

在土地供應方面，商品住房用地的土地供應既要有所節制，也不能過分限制。

由于商品住房往往占地面積較大，為保障中等收入群體、低收入群體的居住需求，理應對商品住房用地的供應進行一定的限制。一方面，需要合理編制住宅用地供應計劃，并定期向社會公布。另一方面，考慮到商品住房用地通常成交價格較高，能夠為地方政府帶來高額的出讓金收益，地方政府有擴大供應該類用地的傾向，為了防止這種現象，可將商品住房用地的土地出讓金收益劃歸中央政府管理，由中央政府返還地方用于對其他類型城市住房建設、供應的支持與補貼。

4.2 限價商品住房供應體系的構建

限價商品住房供應體系中的主要需求對象為中等收入群體，他們的收入水平與消費水平在城市中均處于中等。當前我國社會處于“橄欖型”結構階段，中等收入群體數量在城市人口總數中占了很大一部分比例。

4.2.1 限價商品住房

本文界定的限價商品住房首先必須為普通商品住房，普通商品住房是與高檔商品住房相比較而言的，指的是商品住房中除高檔商品住房之外的部分。在符合普通商品住房標準的同時，限價商品住房還須有三個方面的限定，分別為限價、限售、限購。

4.2.2 住房公積金

住房公積金具有強制性、互助性、保障性、長期性的特點，在實際的操作與管理中，住房公積金已成為我國覆蓋面最廣的住房保障，最常規的即為公積金貸款可以向人們提供較低利率的購房抵押貸款。因此，住房公積金制度能為購買限價商品住房的城市居民提供較為有效的購房保障。

4.2.3 差別化財稅與信貸政策

對于購買限價商品住房的城市居民實行差別化的稅收與信貸政策。在信貸方面，對于首套房實行最低首付比例與貸款利率，對于購買二套及以上數量的住房的，實行設定較高的首付比例與貸款利率。在稅收方面，以所擁有房屋的總建筑面積計，超過一定面積的部分征收房地產稅，實施差額累進稅率。

4.2.4 土地供應

在土地供應方面，應保證限價商品住房用地的足量供應。具有限價商品住房需求的主體為中等收入群體，且無論從短期還是長期來看，中等收入群體都將是我國城市居民的主要構成，根據世界銀行的標準保守測算，2017年我國的中等收入群體將占全球中等收入群體的30%以上，超過3 億人。因此，理應保證其土地供應數量，避免供求關系不平衡現象發生。

4.3 租賃住房供應體系的構建

租賃住房是城市住房的重要組成。首先，從功能來看，租賃與購買相同，對房屋的使用功能無差異，都是用來居??；而從成本來看，租賃成本遠低于購房成本，所以租賃住房能有效滿足甚至保障城市居民的居住需求。其次，對于租賃住房的持有方（政府或經營企業）而言，由于原則上不能轉讓銷售，必須持續經營，這能有效降低房屋空置、閑置的可能，避免社會資源的浪費，實現公共資源利用效益的最大化。

與商品住房供應體系、限價商品住房供應體系不同，租賃住房供應體系中包含開發商自持租賃住房與公共租賃住房兩類城市住房。

4.3.1 開發商自持租賃住房

開發商自持租賃住房是指由具有資格的房地產開發商在自持地塊上建造的只租不售的住房，其持有經營的年限與土地使用權讓渡年限一致。該類租賃住房在準入機制、建設標準、租金方面沒有嚴格的限制，屬于市場主體建設的具有市場行為特征的租賃住房，承租人、租金均由市場確定。政府的干預主要表現在限制其分割銷售以及對出租行為作出相應的規范外（例如限定租期防止以租代售），對于其他并不作過多的干預。

4.3.2 公共租賃住房

公共租賃住房由政府或者社會力量在政府的政策支持下投資建設，限定建設標準與租金水平，出租給低收入群體。其中，套型應以小戶型為主，平均建筑面積不能超過60 平方米，租金水平應根據低收入群體的承受能力綜合確定。

公共租賃住房的承租人限定為低收入群體，同時對其住房狀況、本地穩定就業年限都要有一定的規定，為了保證公共租賃住房發揮最大效用，惠及更多低收入群體，租賃期限一般應限定為不超過5年，期滿后經相關部門重新審核，符合標準的可以繼續續租，不符合標準的應騰退公共租賃住房。

4.3.3 金融與財稅支持

金融支持主要是對租賃住房供給方的支持（不包括個人以自有住房出租經營的個人供給方），主要包括：①對于開發經營租賃住房的企業提供較低利率的政策性貸款，降低其資金成本；②以租賃住房為產品進行金融創新，發展REITs、租約證券化等金融工具；③支持相關運營機構發行企業債券。其中，在貸款層面，公共租賃住房的貸款優惠力度應高于開發商自持租賃住房。

4.3.4 土地供應

在土地供應方面，首先應確保租賃住房用地的供應數量，根據城市的住房供需特征合理安排公共租賃住房用地與開發商自持租賃住房用地。其次應在土地供應前做好空間布局的規劃設計，一方面需要保證租賃住房用地區位的便利性，考慮到承租人的通勤距離與生活成本，并做好相應的配套設施，使租賃住房尤其是公共租賃住房成為承租人的有效住址，杜絕目前普遍存在的因租賃住房區位條件差而棄租的現象，避免資源的浪費；另一方面則要注意租賃住房與其他類型城市住房的交叉布局，避免租賃住房的過度聚集，防止主要面向低收入群體提供的城市住房淪為城市中的貧民窟，維持社會的穩定。

5、我國城市住房供應體系的確定

圖5-1 城市住房供應體系構建成果圖

針對我國目前城市住房供應體系存在的問題，本文構建了一個多層次、系統性的城市住房供應體系，該供應體系涵蓋了城市住房的各個方面，具有全面、綜合的特征，且基本規避了當前我國城市住房供應體系的現狀問題，具體如圖5-1 所示。首先，該供應體系從政府干預強弱的角度對城市住房進行區分梳理，將其清晰地分為四個類別，與此同時，對于商品住房、開發商自持租賃住房僅作產權上的約束，對于其戶型、面積、樓層等未加過多的限制，開發商可在符合規劃的條件下根據市場需求自行設計，保證了產權類型的多樣性、全面性，這有效規避了當前住房供應體系中供應類型雜而不全的問題；其次，該供應體系中，開發商可在政策的支持下開發供應面向低收入群體的租賃住房，政府也通過相應的金融、財稅手段、土地供應政策影響商品住房、限價商品住房的供應，這有效規避了當前城市住房供應體系中供應主體二元分化的問題，保障了城市住房供應體系的穩定性與持續性；最后，該供應體系中兼顧土地、金融、財稅等各方面的調控手段，有效規避了當前城市住房供應體系運行中偏向于行政調控的問題。房供應體系以及租賃住房供應體系，形成了一個“以人為本”、“多元聯動”的城市住房供應體系。

結語：

綜上所述，我國的城市住房供應體系存在供應類型雜而不全、供應主體二元分化、供應對象多而不準、調控手段有待完善等四個方面的問題。且一個完善的住房供應體系應該是一個多層次的系統結構，更應以人為本、以滿足不同群體的多樣性需求出發進行層次設計，并充分發揮金融、財稅、土地等多方面的聯動作用，構建綜合精準的城市住房供應體系。本文在整體設想的基礎上對我國城市住房供應體系進行了分層次的構建設想，分別構建了商品住房供應體系、限價商品住