我國巨災保險試點情況及發展策略

牟宏霖

我國開展巨災保險的背景及形勢

巨災保險是對具有不可預測性的、突發性的、難以避免的巨災風險所引發的大面積災難性事件及所造成的嚴重人員傷亡和巨大財產損失，給予切實保障的保險制度，分散風險。巨災風險一般是指影響面大、影響程度嚴重的自然災害，如洪水、颶風、海嘯、地震、森林火災、冰雪等等;除此之外還引申涉及到環境污染、恐怖襲擊等人為災禍事件。巨災風險通常具有發生頻率低于常規災害事件、預測困難或難以精確預報、一旦發生所造成重大損失等顯著特點。巨災風險所引發的人民生命財產的巨大損失以及對區域或國家經濟社會產生的嚴重影響已經威脅到人類社會的可持續發展。

近年來我國政府不斷強調金融工具在政府公共管理中的運用。面對巨災事件地發生及其造成的重大風險影響和損失， 巨災保險被提上議程并且愈來愈被重視。2006年6月國務院頒布的《關于保險業改革發展的若干意見》明確指出“要建立國家財政支持的巨災風險保險體系”并針對農業保險的發展提出“完善多層次的農業巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系”。2013 年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立巨災保險制度”。2014年3月，李克強總理在政府工作報告中提出要“探索建立巨災保險制度”。2014年8月，國務院發布的《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》指出，我國保險業仍處于發展的初期階段， 不能適應全面深化改革和經濟社會發展的需要，與現代保險服務業的要求還有較大差距，要將保險納入災害事故防范救助體系，建立巨災保險制度。2017年1月印發的《國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出，充分發揮市場機制作用。堅持政府推動、市場運作原則，強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應對災害的金融支持體系。加快巨災保險制度建設，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制。統籌考慮現實需要和長遠規劃，建立健全城鄉居民住宅地震巨災保險制度。鼓勵各地結合災害風險特點，探索巨災風險有效保障模式。積極推進農業保險和農村住房保險工作，健全各級財政補貼、農戶自愿參加、保費合理分擔的機制。

在經濟風險方面巨災保險的推行主要存在個體及政府財務財政兩方面的問題， 可能導致社會人民及私營經濟體難以承擔巨災之后的嚴重財物損失，以及各級政府產生巨額計劃外財政支出，用于履行應急響應、災難救助、災后公共設施修復重建等公共責任之后面臨公共財政收支失衡的困境。因此，研究巨災保險實施過程中如何充分發揮政府主導作用及市場運作機制，構建并完善針對巨大災害事件的金融支持體系，形成在財政支持下的多層次巨災風險分散機制具有重要的現實意義。

我國巨災保險試點城市情況分析

在我國巨災保險發展的形勢背景及政策支持下，我國各省市相繼進行了多種形式的巨災保險試點。該機制的建立和運行加大了巨災風險災害救助的普惠性，減緩了政府用于災后修復、重建等支出的財政壓力。此外通過與市場上保險公司及其他相關機構的合作，在賠償標準的制定、查勘定損、理賠流程實際操作、專業隊伍投入方面具有積極地促進作用。與此同時， 結合各自地方財政體系、經濟體系及所在區域的自然災害特點，對抗災救災、災后賠償等方面進行了積極地探索，對于我國巨災保險具有巨大的推動作用。

深圳市巨災保險發展

2014年7月深圳首先開展了巨災保險試點工作，推行《深圳市巨災保險方案》，由市財政出資針對暴風、暴雨、崖崩、雷擊、洪水、龍卷風、颮線、臺風、海嘯、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、內澇、主震震級4.5級及以上的地震及地震次生災害，還包括由上述15種災害引發的核事故風險提供保險保障。主要側重對居民個體的保障，巨災保險提供每人最高10 萬元的賠付金額。2016年由45家保險公司共同成立的保險聯合體，并且依據不同地區、不同建筑結構等因素擬定了差異化的保費費率開展了中國城鄉居民住宅地震保險。此外深圳市政府出資3000萬元建立了巨災基金，當巨災風險事件發生后賠付金額超過保險保額時提供超額的資金保障。

在深圳巨災保險試點的四年時間以來，我國巨災保險做出了以下幾個方面的嘗試和創新。由政府總牽頭，有關行政部門共同協調參與，通過保險公司共同成立的保險聯合體參與運營，發展了政企協作的有效模式。建立了巨災保險基金、救助基金和商業個人保險的綜合體系，該補償模式有效保障了災后的相關賠付。以防災、減災、救災為宗旨，不但強調災后的經濟補償，還將災前預防和災中救助作為重點工作內容，提升了本地抵御巨災風險事件的本質安全水平。

寧波市巨災保險發展

同樣作為第一批巨災保險試點城市之一的寧波于2014年11月開始進行嘗試， 2015年市政府支出3800萬元投保了自然災害險，總保額為6億元。在隨后的兩年內投保金額均提高到5700萬元，總保額包括了6億元自然災害險及1億元的公共安全險。巨災保險所保障的災種包括臺風、強熱帶風暴、龍卷風、暴雨、洪水和雷擊等自然災害及其引起的突發性滑坡、泥石流、水庫潰壩、漏電和化工裝置爆炸、泄漏等次生災害;保障對象為災害發生時處于寧波市行政區域范圍內所有人員。2016 年，增設公共安全保險項目，當發生火災、爆炸、群眾性擁擠踩踏、恐怖襲擊等風險事件后，對傷亡人員及需安置人員給予經濟保障。在試點的三年時間中，寧波先后經歷了“燦鴻”“杜鵑”“莫蘭蒂” 等臺風災害，通過巨災保險累計向16.8萬戶居民家庭支付救助賠款共9521萬元，獲得了絕大多數受災人員的好評。

2018年1月寧波市巨災保險正式實施，完善了巨災保險的保障范圍及期限、賠付標準、理賠觸發條件、理賠服務、風險準備金、商業巨災保險產品、防災減災服務等方面的機制。比如增設了自然災害保險中的暴雪險，以及其他險種涵蓋了對于人員傷亡本身及家庭財產損失的保險保障。在賠付標準方面，提高了自然災害及公共安全事件所導致的傷亡人員撫恤金， 同時提出了更易觸發公共安全保險理賠的相關條件。

寧波市在發展巨災保險的過程中， 建立了由政府及各基層與保險機構共同參與、緊密合作的災害管理及救助體系。通過疊加組織民政救災網絡與保險服務網絡，形成巨災保險工作網絡的社會合力， 從而更加主動、廣泛、深入地參與到災前預警防范、災時避險轉移、災后定損救助的各項任務中。

其他地區巨災保險發展

除了深圳和寧波市的巨災保險試點以外，其他省份也做了相應的探索工作和實施推廣。2016年廣東省采用指數巨災保險的模式與商業保險機構合作為省內十個城市投保了高達20億元的保障，用于作為政府在公共領域的救災和重建等方面的資金支持。指數保險將巨災事件的相關物理參數作為理賠標準，如臺風等級、地震震級等，災后根據確認的指數對照相應理賠標準直接進行賠付。在指數型巨災保險的發展方面，云南省也開展了類似的工作。

在地震巨災保險方面，繼四川省、河北省開展住宅地震保險試點工作后，面向全國范圍的地震巨災保險于2016年7月出臺。當地震及其次生災害發生后，將按照民政部門制定的標準進行查勘定損，為投保居民住房的相關損失提供保險保障。同年，黑龍江省進行了農業領域巨災保險的推廣，該項舉措將大大減輕巨災風險事件發生后對農業發展造成的負面影響，也從側面為精準扶貧做出了保障。

2017年1月，廈門市正式出臺了巨災保險方案并開始實施。由廈門市政府為本市行政區域范圍內所有自然人和城鄉居民住房及室內財產進行統一投保。巨災保險承保的范圍含有地震、臺風、洪水等自然災害，以及家庭火災、森林火災、突發公共安全事件等。

2018年5月，上海采用政府主導、市場化運作的模式開展巨災保險試點工作。黃浦區政府通過財政支出提供保險保費， 多家保險機構成立共保體聯合承保。因遭受臺風、暴雨、洪水等災害導致黃浦區行政區域內住房及其室內家庭財產發生損失，以及因上述自然災害和突發事件導致身處本區范圍內的自然人死亡時，保險公司按將合同約定予以賠償。

我國巨災保險的發展策略

從全國及地方政府層面完善巨災保險政策體系。我國巨災保險的實施和發展是和相關法規政策的制定和出臺是密不可分的，各級政府、保險公司、其他有關機構分別扮演的角色取決于此。由于涉及到較大規模保險資金、商業公司參與經營、多類型金融工具等方面的內容，所以政府所制定的巨災保險政策既要考慮如何綜合統籌與管理，也要兼顧如何形成具有兼容性的機制和開放性的模式從而促進巨災保險市場的良性運作和持續發展。

我國部分城市對于巨災保險的試點工作提供了極具價值的參考和寶貴經驗。通過借助相關經驗成果，根據政府在實際主導過程中的運作效率、市場的實際情況、民眾意愿及需求可以修訂和優化完善各項巨災保險政策。比如是否需要聯合相關機構成立巨災保險基金，是否需要成立巨災保險相關的行政管理機構，是否需要聯合一家或多家商業保險公司，是否需要強制、半強制或非強制的推行某項巨災保險項目等等。

此外，由于部分城市先行先試，以及一些地方政府財政實力較強，可以設計并提供保障范圍更廣、保障力度更強的巨災保險項目。然而仍有部分發展欠發達、財政實力較弱的地區具有很大的可能將會長期缺少巨災保險的有效保障，一旦發生巨災風險事件，對于本地政府及中央政府將會造成不同程度的壓力。所以亟需制定可以面向全國范圍的最基本巨災保險制度; 或者面對巨災風險較大的地區（巨災頻發或易造成高額損失），根據災害類型及特征提供巨災保險保障。

政府主導與市場運作靈活結合提高巨災保險效能。由于巨災風險事件發生頻率通常低于常規災害事件，因此容易導致民眾不夠重視，風險意識度不足。因此如投保費用如較高，民眾投保的積極性勢必較低。但巨災事件一旦發生所造成的重大損失又對政務財政帶來巨大壓力，同時使得民眾對政府的依賴性加重。另外，巨災投保費用的高低對于商業保險公司的參與程度也至關重要。政府如何充分發揮主導作用，調動商業市場與民眾參與的積極性， 是推廣巨災保險及發揮其作用效能的關鍵所在。

建議我國借鑒美國在巨災保險領域的相關成果經驗，如聯邦洪水保險中政府作為保險承保的主要承擔者，商業保險公司參與合作;州地震保險中，商業保險公司可選擇參與由政府組織發起的地震保險計劃，也可自由參與該市場的競爭;農業巨災保險中，初期階段政府采用行政手段刺激了保險的需求和供給，待市場的運轉機制逐漸形成后政府隨之退出直接業務市場，而傾向于注重宏觀管理。通過發揮政府主導與市場運作相結合的靈活性，更好地推動了巨災保險的持續發展。

利用金融工具將巨災賠付風險最大程度分散。由于巨災風險事件發生的不可測性及所造成的損失后果一般較為嚴重，如何減輕災后政府財政的巨大壓力，有效應對保險市場失靈問題，需要建立多種層次的風險分散機制。將保險同金融市場有效結合，利用金融工具分散巨災風險，多渠道籌措保險資本從而應對巨災保險生效時資金緊缺的困境是主要的解決途徑。

如成立巨災保險基金，合理利用再保險機制，及以債券、期權、巨災保險指數為基礎的相關證券化手段。通過將巨災風險轉化為可在市場上流通的金融工具，不僅可以分散巨災事件發生后的賠付風險， 還可以使資金融通、保險資金保值增值， 并一定程度地促進市場持續發展。

加強構建防災減災救災為一體的風險管控系統。巨災保險不僅可以在巨災風險事件發生后提供經濟補償方面的保障，還可以反向用于促進事前各類災害的預防及事中對于災害的救助。因此須提高巨災保險制度在國家應急體系中的地位，加強構建防災、減災、救災的風險管控一體化系統。在以民眾為對象的巨災保險推廣中， 可以加強防災減災相關知識的普及及教育工作，不僅對巨災保險的重要性和必要性進行宣傳，還可以通過開設專業知識講座、定期舉辦活動周活動日、參觀體驗館及紀念館等各類方式增強社會公眾的巨災風險意識和防范技能。

須有效統籌政府各部門如應急管理、民政、安全生產、氣象、國土地質等相關部門對于巨災風險管控的相應職能，實現跨部門、跨領域的協調協作，加強防災減災的前期工作。此外，通過充分調動社會資源如深化商業保險機構的參與程度，加強巨災風險信息和城市安全數據的收集、整理及平臺化共享，提升基礎理論研究， 創新巨災風險管控技術及研發實用性的防災減災產品。既可以促進巨災保險相關規范及標準的不斷完善，逐步把握巨災保險運作規律，也可以充分發揮專業優勢為防災減災工作提供數據支持和決策依據，提升巨災風險管控的總體水平。

（作者單位：特華博士后科研工作站）