金融科技監管的國際經驗與中國探索

徐楓 伏躍紅 施紅明

國際金融危機以來，智能手機的普及和金融監管趨嚴，為金融科技發展提供了千載難逢際遇。面對金融科技這一新生事物， 如何實現既非常注重金融風險控制，又盡量避免打擊科技創新積極性之間的平衡，世界主要金融當局都進行了一系列探索。本文系統梳理主要經濟體金融科技監管經驗，以及中國金融科技監管制度探索的歷史演進和現實挑戰，力圖明晰中國金融科技監管政策走向。

金融科技監管的國際經驗

美國經驗：金融科技柔性監管者

美國金融科技監管秉持柔性監管理念，將功能性監管與限制性監管相結合?？蚣苄栽瓌t包括：一是金融科技生態政策框架。2017年，美國國家經濟委員會發布《金融科技框架》白皮書，提出十項總體原則，成為政策制定者和監管者參考、應用及評估金融科技生態系統的政策框架。二是支持金融科技企業原則。2016年，美國貨幣監理署發布《貨幣監理署：支持聯邦銀行系統負責任的創新》白皮書，指出負責任的創新即是創新或改良金融產品、服務和流程，以符合成熟風險管理及銀行整體商業戰略方式，滿足消費者、企業和社區不斷變化的需求。具體法規包括：一是互聯網支付監管。美國沒有專門針對互聯網和移動支付業務的監管規定，主要從現有法律法規中就近尋找或增補相關法律條文作為監管依據。例如，金融科技創新代表Lending Club 公司P2P眾籌類業務涉及資產證券化，歸屬美國證券交易委員會監管，相關法律法規包括《金融服務現代化法案》《電子資金劃撥法》和《真實信貸法》等。二是虛擬貨幣監管。2014年，美國國稅局發布關于虛擬貨幣在美國聯邦稅體系中被界定為財產的指引和財產交易應用稅務通則，明確指出財產稅收條款適用于虛擬貨幣交易。2015年，紐約州金融服務管理局為創業公司Circle Internet頒發首張比特的許可證，允許其在紐約州展開虛擬貨幣商業活動，將買賣虛擬貨幣和交換虛擬貨幣視為商業活動，控制、管理或發行虛擬貨幣。三是智能投資顧問監管。2016 年3月，美國金融監管局出臺《對數字化投資顧問使用的指導意見》，將數字化投資顧問界定為在投資管理服務中支持客戶檔案創建、資產配置、投資組合選擇、交易執行、投資組合重設、投資損失避稅和投資組合分析等核心功能的軟件。

英國經驗：金融科技監管示范者

英國金融科技監管創新包括：一是項目革新計劃。2014年， 英國金融行為監管局針對金融科技初創企業不熟悉金融監管規則，不清楚金融業務是否許可等問題，推出項目革新計劃。具體機制——許可階段，孵化器從市場角度向初創企業提供咨詢建議，如提交符合規定的商業計劃，幫助初創企業獲得金融行為監管局許可;運營階段，創新中心從監管角度向持牌企業提出合規建議，包括派出專家團隊與企業探討創新想法和蘊含商機，幫助持牌企業了解企業責任，以及探討監管機構法規修訂要點等。項目革新計劃強調非正式引導原則，即企業不能以政策咨詢為依據，要求金融行為監管局給予承諾。二是監管沙盒制度。英國金融行為監管局于2016年啟動監管沙盒，為金融科技企業減少合規成本，為監管當局追蹤金融科技發展提供便利。英國監管沙盒包括大量企業、行業數據和消費者真實反饋信息，有助于初創企業完善創新產品或服務，縮短產品投放市場時間，吸引更多投資和降低監管風險。三是培育監管科技企業。其一，鼓勵和資助科技金融和金融服務公司利用新技術，加速達到監管要求。其二， 采用實時、系統嵌入式合規、風險評估工具等創新技術監測金融犯罪風險，提高金融服務效率。其三，利用大數據技術和軟件集成，降低合規成本。如將企業合規軟件接入監管報告系統，降低企業數據報送成本，提高監管報告準確性。其四，利用自動回復工具為金融科技企業提供更有效的監管指導，有助于企業更好了解監管法規和合規責任。四是強化行業自律組織。英國P2P行業協會準入標準嚴格，申請入會企業需要有六個月交易記錄和經商記錄，需要達到較高的透明度標準和風險管理標準。此外，P2P 行業協會擁有執行處罰措施的權力。五是網貸業務監管規則。

2014年，針對發展迅猛、規模龐大的P2P和P2C業務，英國金融行為監管局發布《通過互聯網眾籌及其他媒介發行不易變現證券監管辦法》。

新加坡經驗：金融科技全程參與者

為打造全球智能金融中心目標，新加坡政府全方位參與金融科技產業發展。一是出臺一系列支持政策。2015年8月，新加坡金融管理局成立金融科技與創新組織，承擔金融科技領域政策制定與行業監管職能，同時為金融科技企業提供“一站式”服務。2016年5月，亞紐基金會和新加坡金融管理局聯合成立金融科技辦公室，負責處理金融科技相關事務。2016年6月，新加坡政府宣布金融科技為重點關注領域，未來5年將投入1.6億美元扶持金融科技市場發展。二是新加坡沙盒監管制度。2016年6月，新加坡金融管理局出臺《金融科技監管沙盒指導》，對沙盒監管體系、目的、原則和運行模式等進行詳細規定。新加坡沙盒監管特點：其一，監管制度靈活。新加坡金融管理局給出一些法律條款可能調整方向，但明確強調涉及消費者信息保護和財產權益條款不能放松，同時威脅金融穩定和涉及洗錢行為條款也必須遵守。其二，展開國際合作。2016年9月，新加坡金融管理局與瑞士金融市場監管局達成一系列合作協議，就金融科技的新興趨勢和監管制度創新進行交流和共享。2017年9月，新加坡金融管理局與澳大利亞、英國監管機構簽署共享協議，促進轄區金融科技企業交流和助力金融科技企業海外擴張。

中國香港經驗：金融科技分業監管者

香港金融科技沙盒監管特點：一是實行分業監管。香港金融管理局負責管理銀行業及其科技支持企業的金融科技監管沙盒， 申請進入香港金融管理局沙盒測試的主體是銀行及其伙伴科技公司的銀行相關業務項目。香港證券及期貨事務監察委員會負責管理證券業監管沙盒，證券及期貨監管沙盒的設立是為符合資格的企業推廣金融科技業務之前提供受限制的監管環境測試。香港保險業監管局負責管理保險科技沙盒，申請加入保險監管沙盒主體是計劃在香港推出保險科技及其他科技項目的保險公司及其協作科技公司。當保險機構對于金融科技業務合規性產生疑問時， 香港保監局將從促進保險科技發展角度來考慮是否放松一些監管要求。二是沙盒測試柔性空間較大。香港金融監管機構均未針對沙盒測試設定具體流程，也未列出沙盒框架下擬放寬的監管規定清單，而是建議金融機構自行聯系合適的沙盒監管機構。三是混業金融企業可以參與多沙盒測試。跨業態金融科技企業可以申請最匹配的沙盒測試，同時請求主要監管機構協助聯絡其他監管機構，便于同步使用其他沙盒。

金融科技監管演進與挑戰

中國金融科技監管演進

中國金融科技監管經歷了三階段：第一階段，強調金融信息安全保護?！?006～2020年國家信息化發展戰略》頒布后，金融與信息科技結合不斷深化。這一階段，金融科技監管主要聚焦于金融信息基礎設施完善和信息安全，如移動支付技術標準制定， 以及出臺專門通知防范比特幣風險。第二階段，警示互聯網金融風險。隨著網絡支付機構迅速增加，網絡支付業務風險引起關注，但監管機構并未出臺針對性法規，僅通過發布風險提示、與業界和公眾溝通等方式提出防范欺詐、詐騙等違法犯罪活動，防范非法集資、非法吸收公眾存款，以及設立資金池等金融風險。第三階段，集中整治互聯網金融風險。隨著互聯網金融風險隱患的不斷顯露，金融監管力度增加，金融科技監管基調從“促進” 轉變為“高度警惕”。

當前金融科技監管框架主要表現為：一是分業監管與聯合監管并存。分業監管方面，《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》明確了互聯網支付、網絡借貸、互聯網基金銷售、互聯網保險、互聯網信托和互聯網消費金融等互聯網金融主要業態，并對監管職責進行明確分工。聯合監管方面，國務院統一部署《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，重點整治包括P2P網絡借貸和股權眾籌業務、通過互聯網開展資產管理及跨界從事金融業務、第三方支付業務和互聯網金融領域廣告等行為。二是行業自律組織作為監管補充。以中國互聯網金融協會為例，不僅向會員單位和社會公眾提示風險，還建立了消費者投訴處理機制。

中國金融科技監管挑戰

當前金融科技監管面臨的挑戰包括：一是金融監管滯后于金融科技業務發展。一方面，金融科技業務監管無法可依。以分業監管為例，股權眾籌業務監管辦法尚未正式成文，互聯網理財、互聯網信托等業務監管措施缺乏明確規定。另一方面，事后監管令監管機構疲于應對?；ヂ摼W金融風險牽涉投資者范圍廣、易于沖擊社會穩定，監管機構通常只能在風險事件暴露后采取風險提示、勸導等措施，難以有效防范金融風險擴散。二是金融科技創新與風險平衡難以把握。金融科技創新對提高金融服務效率、擴大金融服務覆蓋面具有積極作用，但回歸金融本質屬性、防范金融風險、保護金融消費者權益宗旨不能改變。以犧牲消費者利益為代價換取金融科技加快創新，不僅擾亂金融市場秩序和影響金融體系穩定，而且還會阻礙金融科技創新進程。三是金融科技監管協調機制尚未建立。金融科技監管牽涉更多政府部門，協調不同部門和保障協調持續穩定需要制度層面予以保障。但目前金融科技監管在退出機制、消費者保護等制度薄弱，監管手段仍是暫停涉案機構業務、取消相應機構資質，以及風險事件發生后提供司法救濟等行政手段，與科學規范監管協調距離尚遠。

制約中國金融監管發展的根源諸多：一是金融科技進步增加金融監管難度。網絡科技高度虛擬化、數據計算高度復雜化、信息安全高度風險化彼此交叉重疊，導致金融科技業務較傳統金融更迭速度更快、監管難度更大。相較傳統金融業態，金融科技監管對信息技術認知水平和監管資源配備提出較高要求。二是分業監管與金融科技混業經營錯配。金融科技發展重構金融產品和服務，為客戶提供綜合化解決方案更加容易。例如，互聯網金融平臺綜合化運營，同一平臺開展多項金融業務，增加互聯網金融混業特征，導致金融風險彼此交叉、跨界傳染概率大幅上升。當前金融監管體制以機構監管為主，分業監管無法解決金融科技監管重疊、監管空白等問題，未來需要凝聚共識制定監管規則和落實統一監管行動以提升效率。

金融科技監管政策走向

構建穿透式監管體系，逐層識別和全程監控金融科技產品。借鑒國際穿透式監管經驗，一是設立資產管理產品統計與監測框架，制定統計、產品、代碼和信息分類等標準。二是構建資產管理產品信息登記系統，登記包括基本信息、募集信息、資產負債和終止信息等產品內容信息，從而實現逐層識別。三是收集金融機構資管產品交易數據，明確資管產品資金來源與去向過程， 實現對產品和資金全程監控。四是提高信息披露質量和市場透明度，減少內幕交易、操縱市場等行為。五是強化第三方技術服務供應商監管，包括完善第三方服務供應商風控機制、擴大金融機構監管范疇。

制定“監管沙盒”詳細流程，確保監管過程全面、標準、安全與透明。測試過程中，重點保護消費者權益，提高監管部門風險甄別能力和應對速度。一是借鑒美國、英國免強制執行函或監管豁免等措施，增強靈活性。二是借鑒中國香港的金融科技監管聊天室制度，創造條件為金融科技初創企業和金融監管部門建立“直通車”。三是借鑒中國香港的跨業務類別沙盒聯系制度，為混業經營金融科技公司提供“一點通”切入途徑，按實際需求接通相關監管機構。

加強國際監管合作并謀求主導權。一是與國外金融監管機構建立信息互通與合作機制，及時披露共同關注的重要信息。二是提供適當的國際司法援助，完善由信息流動障礙和跨國審查障礙導致的監管漏洞。三是積極謀劃，推動建立由我國主導的國際金融科技監管組織。

建立用戶信息保密制度和風險防火墻。一是嚴厲打擊向第三方提供信息的違法行為。二是夯實風險防火墻，防范外部黑客非法入侵信息系統。三是嚴格執行相關法律法規，按情節嚴重程度處罰未盡保護義務，或有違法行為的金融科技企業，責成停業整頓，甚至吊銷營業執照。四是建立企業備用金制度，及時補償經濟利益遭受損失的用戶。五是積極輿論宣傳，提高金融消費者信息安全防范意識。

按照分類監管、協同監管要求，加強金融監管協調。一是金融監管機構之間協調，涉及國務院金穩會、人民銀行、銀保監會和證監會;二是金融監管機構與信息管理部門，如工信部、發展改革委等之間的工作協調;三是金融監管機構與社會管理部門， 如公安部、法院、信訪局等之間的工作協調;四是金融監管機構與地方金融管理部門，如金融工作局、金融辦等之間的工作協調;五是金融監管機構與承擔自律監管職能行業協會，如互聯網金融協會等之間的工作協調。

健全信息溝通機制，消除政策鴻溝。具體措施包括定期知識共享、專家討論、行業開放等。從金融監管角度看，鼓勵監管部門、科研機構、金融機構、金融科技企業和消費者良性互動，有助于明晰金融科技未來發展趨勢，從促進金融科技穩健發展戰略高度確立監管原則、優化監管細則和完善消費者利益保護機制。從行業發展角度看，多樣化政策溝通機制，有助于市場充分理解監管政策出臺初衷，及時向決策者傳導政策出臺市場反饋和政策運行的真實效果。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所，國網電子商務有限公司）