《關于金融服務鄉村振興的指導意見》解讀

馬應超

農歷已亥年伊始，中國人民銀行等五部門聯合印發的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式公布。這是新時代金融部門貫徹落實黨中央、國務院關于實施鄉村振興戰略、做好金融服務鄉村振興工作的第一個全面、系統的指導性文件，必將對貫徹落實中央農村工作會議、《關于實施鄉村振興戰略的意見》以及《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》，切實提升金融服務鄉村振興效率和水平發揮重要的指導作用。

《指導意見》包括八個部分、共計29條。出于準確把握《指導意見》的精神實質、核心要義和實踐要求，《指導意見》基本框架實際上可分為三個板塊。第一個板塊為總綱和目標原則（第一部分，第1～3條）：對標實施鄉村振興戰略的三個階段性目標，明確了相應階段金融服務鄉村振興的目標與原則，共計3條。第二板塊為金融服務鄉村振興的“四梁八柱”（第二部分到第七部分，第4～26條）：從組織體系、保重補弱、資金供給、產品和服務方式創新、基礎設施建設以及政策保障等六個方面進行了頂層設計和部署安排。第三板塊為組織領導和落實機制（第八部分，第27～29條）。

把握總體要求、對標工作目標、堅持基本原則

第一板塊（第一部分），是總綱和目標原則。《指導意見》強調，要緊緊圍繞黨的十九大關于實施鄉村振興戰略的總體部署，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，聚焦重點領域，深化改革創新，建立完善的金融服務鄉村振興的市場體系、組織體系、產品體系，完善農村金融資源回流機制，把更多的金融資源配置到農村重點領域和薄弱環節，更好地滿足鄉村振興多樣化、多層次的金融需求，推動城鄉融合發展。《指導意見》制定了到2020年、2035年和2050年的短期、中長期目標。《指導意見》強調，實現金融服務鄉村振興相關戰略目標，必須堅持市場運作為導向、機構改革為動力、政策扶持為引導、防控風險為底線的基本原則。

作為《指導意見》總的、方向性的板塊，要準確理解其精神實質，主要把握以下幾個要點：

第一，強基固本，站位三農問題是全黨工作“重中之重”的戰略高度，深刻認識、高度重視金融服務鄉村振興的極端重要性。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調要從三農問題是全黨工作“重中之重”的戰略高度來謀劃部署各項工作。2019年中央“一號文件”強調，要發揮三農壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標奠定基礎。對于金融機構而言，做好三農這一強基固本的戰略性任務，要有站位不忘初心、牢記使命、準確定位、回歸本源的政治責任;有強化服務三農、助力振興，使農村金融與農業農村相伴成長、共同繁榮的政治初心;有堅守業本于農、根固于農、專注農業、深耕農村的政治使命。這同樣也是《指導意見》傳遞的一個重大政治信號和精神實質，需要準確認識、深刻把握。

第二，金融服務鄉村振興戰略的任務目標定位，邏輯起點是黨的十八屆三中全會提出的“健全城鄉發展一體化體制機制”。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》說明中，習近平總書記做出了“城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉”的重大判斷，并強調指出：要重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。在之后的歷次中央農村工作會議特別是黨的十九大報告中，三農工作的目標定位被最終確定在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求和“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”總保障上來。金融服務鄉村振興戰略，必須要服從于這一總要求，著眼于建構新型城鄉關系，互促互補，融合發展。

第三，金融服務鄉村振興，要堅持“市場運作導向”與“政府政策扶持”并重。對《指導意見》文本的檢索發現，意見全文提到“市場”字頻共計18次之多、提及“政府”一詞共計7次。《指導意見》指出，要尊重市場規律，充分發揮市場機制在農村金融資源配置和定價中的決定性作用，推動金融機構建立市場化服務模式。歷史地看，這其實是黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”重大論斷在農村金融領域的再確認、再強化。與此同時，作為全面建成小康社會最突出的短板、基本實現社會主義現代化的大頭重頭和建成現代化強國的基礎，三農收益低風險高、信息不對稱、金融資源回流不暢等突出難題、“堵點”與“痛點”，急需政府政策進行積極引導和扶持。《指導意見》強調要“建立健全政府性融資擔保和風險分擔機制”和“發揮農業信貸擔保體系和農業保險作用”。這和近期發布的《關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和三農發展的指導意見》等文件的精神實質高度一致，政策集成力度加大，合力效應有待顯現。可以認為，堅持“市場運作導向”與“政府政策扶持”并重，是《指導意見》的一大亮點。

第四，金融服務鄉村振興，必須堅持“改革創新要動力”與“防控風險守底線”并舉。《指導意見》提到的“改革”“創新”關鍵詞分別為13次、14次，足以表明“改革創新”是貫穿《指導意見》一條主線。2017年中央農村工作會議上，習近平總書記明確指出：“改革是鄉村振興的重要法寶”。并號召全黨全社會：要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機制弊端，突破利益固化藩籬，讓農村資源要素活化起來，讓廣大農民積極性和創造性迸發出來，讓全社會支農助農興農力量匯聚起來。梳理十八大以來中央“一號文件”：2014年的“加強農村金融制度創新”、2015年的“推進農村金融體制創新”“要主動適應農村實際、農民需求，不斷深化農村金融改革創新”、2016年的加快構建“推動金融資源更多向農村傾斜”的農村金融服務體系、2017年的“加快農村金融創新”、2018年的“強化金融服務方式創新，提高金融服務水平”、2019年的“牢固樹立農業農村優先發展政策導向，完善農業支持保護制度”“以改革要動力、以創新促發展”是金融支持三農政策貫徹始終的價值取向。目前我國金融支持三農的難題是不發達、“欠火候”，主要是金融供給側“添柴加火”，故此改革創新至關重要，但“防范風險”同等重要，《指導意見》提及“風險”一詞高達22次之多，并把防控風險作為一項底線性原則予以明確。《指導意見》對涉農風險分擔、風險提示、風險管理、風險處置與化解機制建設等多個層面進行了原則界定。可以說，堅持“改革創新要動力”與“防控風險守底線”并舉，是《指導意見》的又一突出亮點。

夯實金融服務鄉村振興的“四梁八柱”

第二板塊（第二部分到第七部分），是《指導意見》的核心和主體。該部分從組織體系、抓重補薄、資金供給、產品和服務方式創新、基礎設施建設以及政策保障六個方面，對金融服務鄉村振興的制度性安排進行了頂層設計。《指導意見》中的“四梁八柱”，可以概括為建體系、抓重點、求創新、強基礎等四個層面。

第一，“建體系”。是指推進金融服務鄉村振興，需要健全和完善金融組織、資金供給和政策保障“三個體系”。這是《指導意見》第二、第五和第七部分的主要內容，共計11條，占到總數29條的38%。各類金融機構正確定位、明確分工、各司其職、協同配合，以滿足鄉村振興戰略實施過程中的扶貧性需求、開發性需求和商業性需求，是《指導意見》基于各類金融部門差異化服務的不同定位要求。《指導意見》指出，要堅持農村金融改革發展的正確方向，從“三個方面”健全適合鄉村振興發展的金融服務組織體系：鼓勵開發性、政策性金融機構在業務范圍內為鄉村振興提供中長期信貸支持，加大商業銀行對鄉村振興支持力度、強化農村中小金融機構支農主力軍作用。金融服務鄉村振興戰略，突出的問題是要解決好收益風險不匹配的矛盾。這決定了金融服務鄉村振興戰略過程中的開發性金融需求占了主要部分，同時要求服務農村的政策性與合作性金融機構不應過度關注盈利性。對于開發性需求，應該進一步發揮政策性金融在鄉村振興戰略中的作用，特別是不斷完善農村地區基礎設施建設。當前我國對農村的支持力度雖然不斷提升，但是農村信貸對農業發展的支持力度依然不足，農戶貸款依然受到較多限制，農村中的信貸結構需要進一步優化。《指導意見》特別要求商業銀行加大縣域信貸投放，其中單獨提及農行及郵儲銀行，為其部署了具體任務目標。《指導意見》對于農村中小金融機構提出“強化其支農主力軍作用”的要求。可以預期，未來在政策支持下，中小金融機構將進一步深耕縣域金融市場，專注基礎金融服務，堅守支農支小戰略定位，在金融服務鄉村振興中發揮不可或缺的作用。

《指導意見》指出，拓寬鄉村振興融資來源，要從“四個方面”建立健全多渠道資金供給體系：加大多層次資本市場的支持力度，創新債券市場融資工具和產品，發揮期貨市場價格發現和風險分散功能，持續提高農業保險的保障水平。

《指導意見》指出，強化政策激勵和約束，要從“四個方面”完善政策保障體系，即加大貨幣政策支持力度、更好發揮財政支持撬動作用、完善差異化監管體系、推動完善農村金融改革試點相關法律和規章制度。

第二，“抓重點”。是指推進金融服務鄉村振興，需要“抓重補薄”，突出重點、找準突破點、解決薄弱點。《指導意見》明確金融支持的“五個重點領域”，加大金融資源向鄉村振興重點領域和薄弱環節的傾斜力度。包括：不斷加大金融精準扶貧力度，助力打贏脫貧攻堅戰;圍繞藏糧于地、藏糧于技，做好國家糧食安全金融服務;聚焦產業興旺，推動農村一二三產業融合發展;重點做好新型農業經營主體和小農戶的金融服務，有效滿足其經營發展的資金需求;做好農村產權制度改革金融服務，發展壯大農村集體經濟。這五個重點領域，既有底線性的、決定2020年全面建成小康社會目標能否如期實現的脫貧攻堅戰，也有必須牢牢守住億萬老百姓“飯碗”安全的頭等大事;既有聚焦產業興旺、推動農村一二三產融合發展的宏觀命題，也有做好新型農業經營主體和小農戶金融服務的微觀“薄弱點”，還有推動農村產權制度變革等“慢變量”（相當于農村資金快速增長而言）改革難題。就金融部門而言，既然都是重點領域，抓重補薄，需要五篇文章一起做，既需要統籌設計、超前謀劃，也需要重點突破、帶動全局。

第三，“求創新”。是指要強化金融產品和服務方式創新，更好滿足鄉村振興多樣化融資需求。《指導意見》明確，要積極拓寬農業農村抵質押物范圍，創新金融機構內部信貸管理機制，推動新技術在農村金融領域的應用推廣、完善三農綠色金融產品和服務體系。

第四，“強基礎”。是指要加強金融基礎設施建設，營造良好的農村金融生態環境。《指導意見》從全面提升農村地區支付服務水平、加快推進農村信用體系建設與強化農村地區金融消費權益保護三方面進行了部署安排。2018年公布的《鄉村振興戰略規劃 （2018-2022年）》提出了立足當前、著眼長遠的農村金融基礎設施建設“四大工程”，即金融服務機構覆蓋面提升工程、農村金融服務“村村通”工程、農村金融產品創新工程和農村信用體系建設工程。

強化金融服務鄉村振興的組織領導和政策落實

第三板塊（第八部分），是組織領導和落實機制。《指導意見》從強化黨對農村金融工作的領導、開展金融機構服務鄉村振興考核評估與抓好推進落實和經驗宣傳三個方面進行了說明。習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出：辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨。必須提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力與定力，確保黨始終縱覽全局、協調各方，提高新時代黨全面領導農村工作的能力和水平。習總書記對當下黨領導三農工作的體制機制、干部隊伍和基層組織現狀表達出了深深的憂慮：黨管農村工作重要性認識淡漠了，黨管農村工作的原則放松了、力度削弱了;愿意做農村工作的少了，會做農村工作的更少了，講農村、講農業內行話不多。《指導意見》指出，全面做好金融服務鄉村振興工作，要以習近平總書記關于三農工作、鄉村振興工作的重要論述為指導，切實加強黨對農村金融工作的領導。各金融機構要切實加強組織領導，由總行（總部）一把手直接抓鄉村振興，各級分支機構一把手切實承擔起政策落實的第一責任，為農村金融發展提供堅強組織保障。

《指導意見》指出，要根據鄉村振興戰略目標，加強鄉村振興領域貸款監測，在完善新型農業經營主體認定標準的基礎上，探索建立家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體貸款統計，及時動態跟蹤金融機構服務鄉村振興的工作進展。建立金融機構服務鄉村振興考核評估制度，從定性指標和定量指標兩大方面對金融機構進行評估，定期通報評估結果，并作為實施貨幣政策、金融市場業務準入、開展宏觀審慎評估、差別化監管、財政支持等工作的重要參考依據。另外，各有關部門要細化轄區服務鄉村振興的目標任務和部門分工，扎實推進各項工作舉措落地見效。鼓勵具備條件的地區，加大農村金融改革力度，依照程序建設金融服務鄉村振興試驗區，開展先行先試，加強典型經驗宣傳推廣，確保政策惠及鄉村振興重點領域。

（作者單位：中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院））