“雙創”視角下包容審慎監管機制建設研究

摘 要：黨的十八大以來，河南省通過精簡行政審批事項、改革投資審批制度和商事制度加快簡政放權；通過整合信息平臺、“雙隨機一公開”、建立信用體系等措施加強事中事后監管；通過“互聯網+政務服務”優化公共服務，并取得了顯著成效?！胺殴芊备母锏倪M一步深化，為“雙創”打好基、服好務、把好關，有效激活了“雙創”的新動能。針對新業態構建包容創新的審慎監管機制，需要正確認識審慎監管的內涵及適用范圍，減少政府過度干預，構建多方參與的治理體系，抓住包容審慎監管的關鍵環節，進一步創新包容審慎監管方式方法。

關鍵詞：“雙創”；“放管服”改革；審慎監管

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2019）2-45-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.008

黨的十八大以來，“放管服”改革成為我國深化經濟和行政體制改革、轉變政府職能的重要抓手。“放管服”改革旨在推動政府職能深刻轉變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關系、刀刃向內的政府自身革命[1]。全國上下圍繞“正確處理政府與市場關系”這個主線，從商事制度改革入手，逐步推動簡政放權，下放了大批的行政審批事項權限，推動清單管理，加強事中事后監管，優化政府公共服務，推動國家治理現代化進程快速發展。全國各地推出了許多創新舉措，優化了營商環境，為“雙創”工作提供了良好的市場環境和制度環境。河南省將“放管服”改革與“雙創”工作緊密結合，在簡政放權、優化服務的基礎上，通過一系列改革措施，探索建立符合新興業態發展的包容審慎監管模式，創造了公平營商環境，釋放了市場活力，有力地推動“雙創”工作取得明顯成效。

1 深入推進“放管服”改革的基本情況

1.1 通過簡政放權釋放市場活力

1.1.1 大幅精簡行政審批事項。2013年以來，在銜接落實國務院取消行政審批事項基礎上，認真落實國務院分11批次取消下放的行政審批事項681項和中央指定地方實施行政審批事項305項，徹底終結非行政許可審批，先后6次清理精簡省級行政審批項目55.5%，職業資格許可和認定事項大幅減少。省本級投資項目審批事項由原來的113項精簡到59項，精簡約48%。剩余的審批事項全部為依據法律法規設定的行政許可事項，非行政許可審批事項得以全部取消[2]。

1.1.2 深入推進投資審批改革。2017年5月，出臺實施《河南省深化投融資體制改革實施方案》，將項目備案權全部下放，并推動工作機制的創新，提出推行首問負責制、項目承諾制，推動中介服務改革，實施中介服務“多評合一”新模式，完善在線審批平臺建設，讓群眾、企業少跑路。在全國范圍內，河南省項目備案權的下放程度也是屬于最徹底的，單個項目備案、辦理的時間比以前大幅減少。精簡整合投資項目報建事項，將環境影響評價等6項行政審批，由核準或審批前完成改為開工前完成；對企業投資項目，將節能評估和審查、航道通航條件影響評價審核2項行政審批，由核準前完成改為開工前完成。

1.1.3 商事制度改革屢創品牌。商事制度改革主要包含兩方面的內容：一是持續推進注冊資本登記制度改革和“先照后證”改革，全省企業登記實施“三十五證合一”制度，個體工商戶的營業執照和稅務登記證整合程度更是走在全國前列。二是推動注冊登記方式的創新，率先建設國家企業信用信息公示系統（河南），改革信息共享機制，搭建信息共享交換平臺，實現部門間信息互聯互通和共享應用，實現“數據跑腿”代替“企業跑腿”。在全國率先實現工商登記政務網“一網通辦”，率先上線企業登記身份管理實名驗證系統。截至目前，河南省各類市場主體總量突破了600萬戶，成為全國第5個市場主體大省，邁入全國第一方陣[3]。

1.1.4 收費事項全面實施清單管理制度。清理規范涉企收費事項，嚴格落實收費政策，加強涉企收費監督檢查，對各項清費政策落實情況開展專項督查，確保普遍性降費政策落地。政府部門和依法承擔行政職能的事業單位，必須做到全部公布權力清單和責任清單。公布行政職權運行流程圖。凡是向群眾收費的項目都必須做到收費有據并且公開透明，強制性公開目錄清單，明確收費基金項目名稱、設立依據、征收標準等信息，并依據收費政策調整實時更新。

1.2 加強事中事后監管

1.2.1 全面推行“雙隨機、一公開”監管。各地各部門，建立隨機抽查事項清單，探索隨機抽查監管的有效形式，夯實“雙隨機、一公開”監管基礎，全部市縣均已開展“雙隨機”抽查。對取消的行政審批項目，分類制定操作性強的后續監管辦法和具體措施，避免出現監管真空。對下放管理層級的行政審批項目，加強上下溝通銜接，防止出現管理脫節。

1.2.2 不斷加強信用信息系統建設。國家企業信用信息公示系統（河南）的正式上線運行，標志著河南省在加強企業信用管理方面又一現代化舉措付諸實踐。截至2018年11月底系統累計查詢量達24億余人次，全省67個部門歸集各類涉企信息616萬余條[4]。在全國范圍內，率先在省級層面推動企業信息歸集和整合，并出臺相關管理辦法，在管理措施和制度創新方面都有重要意義。一是為全國信用體系建設開了個好頭，二是在全省范圍內做到與其他49個部門實現涉企信息的共享，為后期實現更大范圍內的信息共享奠定了基礎。

1.2.3 逐步完善信用監管。建立企業經營異常名錄和嚴重違法失信企業名單庫，實現企業信用信息共享，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，讓市場中的“老賴”無處遁形，讓經營者因誠實守信獲益。

1.3 持續優化政務服務

1.3.1 緊緊圍繞“互聯網+政務服務”。順利建成了全省投資項目在線審批監管平臺，并實現與國家平臺的互聯互通，按照“一窗受理、并聯辦理、限時辦結、依責監管、全程監察”的原則，實現了非涉密投資項目和審批事項的即時監管和服務。省公共資源交易平臺上線運行，實現全省18個省轄市平臺互聯互通。公共資源交易的職能集中到公共資源交易中心的交易平臺上，實現“管辦分離”，做到統一規范、協同高效，提升了監管效率和效果。

1.3.2 清理無謂證明，優化辦事流程。全面梳理省直部門辦理公共服務事項所需證明材料和手續，凡沒有法律法規或規章依據的證明和蓋章環節原則上一律取消，堅決杜絕各類“奇葩證明”“循環證明”。對各類服務窗口進行流程上的重新設計和優化，盡可能地提高辦事效率。

1.3.3 不斷完善便民服務體系。建立健全行政（便民）服務中心，實行“一個窗口”受理、“一站式”服務，基本實現企業或群眾“進一個門、辦各種事”。省、市、縣、鄉四級聯動服務網絡基本形成，不少縣（區）還在村級建立便民服務代辦點，將服務延伸到群眾家門口。

2 “放管服”改革激活“雙創”事業發展

“放管服”改革是供給側結構性改革的重要內容，是推動“雙創”順利開展的有力保障。通過簡政放權，為促進就業創業降門檻；通過商事制度改革，為各類市場主體減負擔；通過審批體制改革，為激發有效投資拓空間；通過完善市場準入機制和加強事中事后監管，為公平營商創條件；通過“互聯網+政務服務”，進一步優化公共服務，為群眾辦事增便利。一系列的“放管服”改革措施落地，從根本上轉變了政府職能，改革了政府傳統的管理體制，為創建公平的營商環境，推動“雙創”的順利開展提供持續動力，成為“大眾創新、萬眾創業”的源頭活水。深入推進“放管服”改革對大力發展“雙創”具有重要意義。

2.1 協同推進數據和信息共享，為“雙創”打好基礎

打破信息孤島、實現信息共享是深化改革的基礎。河南省在推進數據共享方面的創新：一方面，體現在企業登記全程電子化網上服務平臺的上線運行；另一方面，體現在“三十五證合一”信息共享交換平臺的運行。企業登記全程電子化呈現5個主要特點：第一，以信息化建設為支撐，整合信息實現共享，解決信息孤島問題；第二，統籌整合區域行業，實現區域范圍全覆蓋、市場主體類型全覆蓋、業務范圍全覆蓋“三個全覆蓋”。第三，優化辦事流程，嚴格落實“三日辦結”；第四，在開展企業登記全程電子化工作同時，堅持線上線下雙優質服務，充分滿足各類經營者實際需要；第五，同步推行電子營業執照，服務企業“一照一碼走天下”。以政府平臺為依托，改造升級相關部門各自的業務信息系統，在同樣的標準下，暢通部門間的信息交流通道，實現信息共享，避免信息采集的重復浪費和部門系統的“煙囪效應”，為企業和民眾提供整體性、高效性的公共服務，避免公共服務“碎片化”帶給群眾的不便，解決“多部門多次跑、重復提交材料、辦理時間長”等問題，真正實現“讓信息多跑路、讓群眾和企業少跑腿”的目的。

2.2 大力發展“互聯網+政務服務”，為“雙創”服好務

通過發展“互聯網+政務服務”，為企業和群眾提供方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務體系，為“大眾創業、萬眾創新”創造了良好的環境。線上電子政府服務實現全省一個平臺，從省級平臺進入，可實現全省各個地市的鏈接，實現地域全覆蓋；通過“三級十同”專項行動，省、市、縣、鄉四級的網上行政審批事項標準統一，擴大網上行政審批事項的范圍，將與創業就業密切相關的事項、群眾關注的重點民生服務事項全部納入網上審批，基本實現“一號申請、一窗受理、一網通辦”，初步建成覆蓋全省、整體聯動、部門協同的“互聯網+政務服務”體系，各級行政審批效率和政務服務智慧化水平大幅提升，公民和法人辦事更便捷、高效。

長期以來，電子政務內網和外網“兩張皮”現象一直存在。全省電子政務服務平臺的運行以及通過電子政務外網建設或升級改造工作的快速推進，進一步擴大了電子政務外網覆蓋范圍，提高了網絡資源整理力度，實現業務資源網、部門業務專網等與電子政務外網有效聯通。

按照規劃，河南省近期主要通過完成行政權力事項梳理錄入、加快對權力事項清單進行修改完善；推動政務大數據平臺二期工程、加快推進河南省統一電子認證平臺的應用，實現統一身份認證、統一支付等功能；通過網上辦稅大廳和網上非稅繳費平臺建設完成，實現發票領用“網上申領、線下配送”，實現預約辦稅和跨地區經營企業涉稅事項一網通辦；依托政務數據共享交換平臺和電子證照庫，實現電子營業執照在政府部門間的共享互用，對企業刻章提供便利化服務，提供面向企業和政府有關部門的企業電子檔案在線查詢、下載打印等服務。

2.3 積極探索包容創新的審慎監管，為“雙創”把好關

自從2017年初全國兩會《政府工作報告》明確提出。本著鼓勵創新、包容審慎的原則制定新興產業監管規則以來河南省積極貫徹落實中央精神，結合實際采取了一系列審慎監管措施，積極探索包容審慎監管模式。

2.3.1 以共享交通工具為代表的共享經濟監管創新。共享單車因環保、便捷，一面世就受到大眾青睞，眾多企業也非?？春闷浒l展前景，于是河南省各地共享單車數量出現井噴式增長，鄭州市尤其突出。2017年9月，鄭州共享單車飽和度系數為233.54%，全國第一[5]。

共享單車的出現給政府監管提出了新的挑戰，鄭州市轉變政府監管理念，堅持包容審慎監管的原則，鼓勵其作為新興業態發展的同時，對共享單車企業加強監管，對運行企業進行約談，責令單車企業有序擺放，適時暫停投放單車，并要求把共享單車的后臺運行信息和政府監控中心對接，以便實現對共享單車的有效管控。

網約車作為新業態，深受市民關注。2017年初，鄭州市頒布實施了《關于深化出租車行業改革實施意見》《鄭州市網絡預約出租汽車經營服務管理細則》和《鄭州市規范私人小客車合乘出行的意見》，對網約車車輛、駕駛員準入條件、定價模式等方面都做了明確規定，政府監管在不斷地完善。

2.3.2 對跨境電商的包容審慎監管。近年來，河南保稅物流中心、鄭州機場、新鄭綜保區、鄭州鐵路東站、郵政口岸等一系列跨境電商業務陸續開展，蓬勃發展的跨境電子商務已經成為貿易新業態。中國（鄭州）跨境電子商務綜合試驗區獲批建設后，2017年河南全省電子商務交易額達到1.3萬億元，其中跨境電商1 025億元[6]。面對跨境電商的巨大發展潛力，河南省通過一系列監管理念和制度的創新，實施包容創新的審慎監管，提升服務水平。

第一，創新網購保稅進口模式。主要做法是交易全流程申報數據可溯源，同時倉儲前置，跨境電商企業可以把熱銷的海外商品提前整批備貨到鄭州海關，待接到訂單后，再分裝、繳稅、通關，郵寄給消費者。這樣既減少了消費者收貨的等待時間、降低了物流成本，又實現了稅收征管、貿易統計、質量追溯等政府監管，解決了政府管理和市場便利的雙重難題。

第二，創新通關監管模式。在通關監管模式上有三大創新：一是實施關檢合作“三個一”，即一次申報、一次查驗、一次放行；二是海關查驗“雙隨機”，即隨機選擇布控、隨機派員查驗；三是跨境電商“秒通關”。

第三，實施“網購保稅+線下提貨”監管新模式。消費者到店選購、線上下單支付、身份信息比對、海關放行后即可當場提走。這種模式具有“保真、低價、便捷”三大優勢。

2.3.3 對PPP融資模式的監管創新。對于基礎設施和公共服務的提供，采用政府與社會資本合作（PPP）的模式越來越普遍。對于自然壟斷性質的基礎設施建設，如公路、鐵路、自來水等項目，在我國發展比較早，也相對比較成熟，社會可接受程度比較高。然而，對于公益性比較強的公共服務供給，如養老服務、社區志愿者服務等后期運營管理比較復雜的項目，由于這些項目的投資收益率低、投資時間長、收益慢等原因，民間資本參與的積極性不強，政府對于放開養老服務市場也持謹慎態度。而我國正逐步進入老齡化階段，養老壓力逐漸增大，適時放開養老服務領域的投資門檻可以說是勢在必行。2015年2月，民政部出臺了《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，此后國務院又有多項關于民間資本參與養老服務的意見和規定出臺。經濟發展中出現的新模式、新形態，使原來完全由政府負責的項目，逐步向市場化、社會化方向發展。河南省積極響應國務院的號召，在已經發布的四批PPP項目名錄中，河南省的養老領域項目在全國處于領先地位，在發展過程中積累了不少的經驗，特別是對PPP項目的監管方面。對于公共部門比較值的建立和適用、物有所值評價體系建設、項目融資評估、項目風險識別與風險分擔機制、政府補貼和收益分配機制等方面都有不同程度的創新。對于PPP模式的監管創新，拓展了PPP模式在公共服務領域的應用范圍和深度，對于相關領域企業和群眾就業創業產生不同程度的積極影響。

3 構建包容創新的審慎監管機制的建議

河南省深化“放管服”改革的舉措雖然取得了上述成就，但是仍存在不足特別是對新產業、新業態、新模式的審慎監管機制仍然處于探索階段，在理論認識、適用范圍、制度設計、方式方法等方面經驗不足，需要繼續完善。

3.1 正確認識審慎監管的精神實質及適用范圍

包容審慎監管是對審慎監管原則的發展，是以包容性監管來彌補傳統審慎監管的不足，是包容監管和審慎監管的平衡和對立統一[7]。目前來看，包容審慎監管主要是作為一種監管理念存在，該理念意味著相信市場、鼓勵創新，同時更加重視加強事中事后監管，管理方式從處理具體事項的細則式管理轉變為事先設置安全閥及紅線的觸發式管理。

第一，針對新技術、新產業、新業態和新模式，要鼓勵創新。本著包容審慎的原則，在行業尚未成熟前，應弱化國家的強監管，更多依靠市場的競爭機制以及行業協會等自律制度，讓產業在運作中找尋到最優模式。包容審慎監管還應區分政府監管、企業監管和社會監督的范圍和邊界[8]。

第二，明確審慎監管的適用范圍，分類監管，守住底線。對潛在風險大、社會風險高的領域，要嚴格監管，消除風險隱患。對于限制性或資質要求較高的商品和服務提高市場準入要求，對一般性產品則放寬準入要求。以共享經濟為例，共享經濟創新不能無度，需要保證基本的安全和道德要求，創業者雖帶來各種創意，但不應跨過法律紅線。

3.2 減少政府過度干預，建立公平開放的市場準入制度

針對新產業、新業態，政府要以更加包容的態度加快頂層設計和制度安排，完善相關政策法規，彌補相關的法律空白，推動現行監管制度與新業態接軌。制定法律法規時要堅持審慎的原則，因為新經濟、新業態具有創新性和不確定性，政府對于新經濟的業務流程、業務形態都不了解，這使得對其監管既可能過度，也可能過寬，出錯的可能性大大增加，不利于其健康成長。因此，監管部門不能削足適履，強迫新事物符合舊的監管框架，應因地制宜地調整監管策略[9]。具體而言，當前應該以完善負面清單管理為主，堅持“法無禁止即可為”的原則，對未納入負面清單管理的行業和領域，要切實保障各類市場主體的合法權益。針對新產業新業態，本著降低創業門檻的原則，盡量不要納入負面清單管理，減少政府過度干預。

以網約車監管為例，雖然2016年7月發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》明確了網約車的合法地位，然而，很多地方政府濫用或者誤用了自由裁量權，制定了過于嚴苛的實施細則。在駕駛員的準入、車輛準入等方面附加了諸多限制。地方細則實施一年多來，政府過度干預所導致的供需矛盾等現象已初現端倪，出行難、打車難的局面在很多城市開始重現[10]。所以對于新業態的監管，做到屬于政府規制的事情“不缺位”，不屬于政府監管的事情有所不為才能有所為，絕不可越俎代庖[11]。

3.3 加強政府與平臺協同監管，構建多方參與的治理體系

首先，出臺相應的法律法規，為共享平臺參與監管提供法律依據。在知識產權保護、質量管理、網絡安全等方面，明確界定平臺企業參與監管的權利和義務。其次，建立政府、平臺、行業組織、勞動者、消費者共同參與的規則協商、利益分配和權益保障新機制。通過法律法規的形式，明確參與各方的權利和義務，調動第三方、同行業、公眾、媒體等的監督力量，形成社會力量共同參與治理的格局。將監管規則的執行責任從政府轉移到眾多平臺，并不意味著政府所制定的規則不再重要，相反，政府制定的規則將在宏觀引導方面發揮更大的作用。

3.4 抓住關鍵環節，完善風險管控體系

在新經濟的發展初期，易存在較大的不確定性風險，而風險往往存在于某些特定的環節，審慎監管就要抓住這些關鍵環節，完善風險管控體系。以共享經濟為例，共享經濟目前存在兩個需要高度重視的關鍵問題：一個是資金監管問題，另一個是信息監管問題。共享經濟涉及的用戶數量大、范圍廣，一旦出現平臺捐款跑路、企業倒閉、押金無法退還等問題，會因涉及面廣造成比較嚴重的社會影響。在大力推動共享經濟的同時，除了采用?？顚Ｓ?、專門賬戶管存等措施外，還要進一步完善資金的凍結、提存制度，加大懲罰性賠償力度，提高對新興經濟領域潛在風險敏感性和突發情況快速處置的能力，優化風險管理機制。

另外，濫用用戶個人信息，是共享經濟普遍存在的一個問題。針對信息濫用問題，下一階段的監管重點應該是按照信息保護和網絡安全的法律法規，加強對電信、互聯網、平臺企業等主體的責任落實機制，同時采用云計算、大數據、區塊鏈等技術手段，提高信息安全管理水平。

3.5 進一步創新審慎監管方式

針對新興經濟領域市場主體變化快、業態新、規模小等特點，需要加強審慎監管方式的創新。在審批服務、商事登記、“互聯網+政務服務”等方面，及時總結各地監管創新的做法和經驗，加以復制推廣。例如，進一步推廣工商注冊便利化措施，優先對新業態實行“證照分離”“多證合一”改革，取消不必要的行業門檻限制，消除隱性壁壘；全面實行并聯審批、陽光審批、限時辦結等制度，探索多評合一、多審合一、多圖聯審、聯合驗收等新模式，開展企業投資項目承諾制和首問負責制改革試點等。

在創新審慎監管機制的推廣方面，注意協同性和系統性的同時，還要注意不同地方的差異性，要結合本地實際研究出臺有利于發展新產業、新業態的地方性監管制度，鼓勵條件相對成熟、風險相對較小的行業和領域先行先試。

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[9] 劉星宇，邸巖.共享單車政府監管新舉措研究[J].法制與社會，2018（7）：154.

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， Henan has accelerated the simplification of administration and delegation of power by streamlining administrative examination and approval matters， reforming the investment approval system and the commercial system， and strengthened intermedium and post-incident supervision through the integration of information platforms， "double random and one disclosure"， and the establishment of a credit system， etc. The "Internet + government service" has optimized public services and achieved remarkable results. The further deepening of the reform of "power delegation， tightened oversight and service improvement" has laid a good foundation， made a good service and guard well for " mass entrepreneurship and innovation"， effectively activating the new energy of " mass entrepreneurship and innovation ". To build a prudent regulatory mechanism that is inclusive and innovative for new forms of business， it is necessary to correctly understand the connotation and scope of prudent supervision， reduce excessive government intervention， build a multi-participatory governance system， seize the vital link of prudent and inclusive supervision， and further innovate the ways and means of prudent and inclusive supervision.

Key words： mass entrepreneurship and innovation； reforms of " power delegation， tightened oversight and service improvement"； prudent supervision