遼寧省科技成果轉化政策文本的量化分析

鄧志超　孫莉

摘 要：遼寧省科技成果轉化政策的實施，對于促進科技創新、將科學研究應用于生產實踐具有重要作用。本文以內容分析法為基礎，結合政策工具分析方法，對遼寧省近30年來科技成果轉化政策進行量化分析并提出改進的對策建議，為政策的完善提供參考。

關鍵詞：科技成果轉化；內容分析；政策工具

中圖分類號：F204；G301 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0037（2019）2-51-6

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.02.009

科技成果轉化是科學技術研究的進一步發展[1]，是打通科技與經濟結合的通道，是國家創新驅動發展戰略得以實施的重要手段。政府管理部門通過制定一系列政策推動科技成果向市場的轉移轉化，發揮科技成果在經濟發展中的促進作用。

科技成果轉化政策伴隨著我國科技體制改革取得了較大的進展。中央政府管理部門制定了全國性的推動政策，各地方政府為推動本地區的成果轉化和落實上級部門的政策，相應地制定了符合自身特色的配套政策。遼寧省作為東北老工業基地的重要省份之一，經濟發展受宏觀環境和“三期疊加”影響較大，經濟減速明顯，科技創新推動經濟發展已成為重振遼寧省經濟的共識。遼寧省具有高科技產業的資源優勢，研究如何有效利用政策調控加速科技成果的轉移轉化，推動經濟領域的快速發展具有重要意義。

本文通過對遼寧省近30年來有關科技成果轉化政策文本的梳理和分析，研究遼寧省科技成果轉化政策的演變、量化特征，從中找出規律，提出相關的政策建議，為進一步制定政策提供參考。

1 研究現狀、數據來源與分析方法

1.1 研究現狀

近幾年，學術界對科技創新政策研究較多，但是對科技成果轉化政策的相關研究并不是很多。本文通過對CNKI以“科技成果轉化+政策”為檢索詞進行主題檢索，檢索日期截至2018年12月31日，共得到相關文獻714篇。經過篩選，剔除非研究型論文、非政策研究方面的論文，共有47篇與科技成果轉化政策研究相關的論文，其中研究地方科技成果轉化政策的有11篇，研究遼寧省科技成果轉化政策的僅1篇。研究內容方面，馬江娜、李華等在政策工具和創新價值鏈的雙重視角下對我國和陜西省科技成果轉化政策分別進行文本分析；盧章平等用內容分析法研究我國1980—2011年科技成果轉化政策；張劍等通過政策擴散理論對科技成果轉化政策的擴散進行量化研究；黃菁將定量統計分析、多維尺度分析等方法引入地方科技成果轉化政策研究；劉江濤從政策工具視角進行科技成果轉化政策的分析；王永杰等對2009—2016年間我國涉及科技成果轉化的政策文本采用數量統計方法，劃分11個維度，對政策文本進行定量定性分析；岳玉珠、朱文光針對遼寧省科技成果轉化政策框架體系進行分析并提出對策建議。總體來看，我國針對地方科技成果轉化政策文本的分析研究較少。

1.2 數據來源

公共政策作為一種政治系統的產出，常以條例、規章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現[2]。本文研究的遼寧省科技成果轉化政策文本來源于北大法寶法律數據庫以及遼寧省各級政府網站的公開信息，不公開或無法在網絡中查詢到的政策文件不在統計范圍之內。政策文本以“遼寧省”“科技成果轉化”“專利”“技術轉移”“技術轉化”為關鍵詞進行檢索，然后經過人工篩選，剔除重復和無關政策，有效數據為40份。

1.3 分析方法

內容分析法是一種以定性研究為基礎的量化分析各種數據內容的技術[3]。本文以內容分析法為基礎，結合政策工具分析方法，將政策文本的內容進行維度劃分、統計分析。分析的政策工具維度主要根據《遼寧省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>規定》政策文本的內容以及參考近年來科技成果轉化研究情況[4]，同時基于Rothwell等人的創新政策分類思想將遼寧省科技成果轉化政策劃分為供給型、需求型和環境型3個基本維度[5]，在此基礎上借鑒馬江娜等人的研究框架，結合遼寧省科技成果轉化政策的特點對3個基本維度進行細分。各個維度說明如下。

1.3.1 供給型政策工具。供給型政策工具指由地方政府提供人、財、物等資源的支持型政策，包括人才引進培養、經費資金投入、科技信息投入、基礎設施保障。

1.3.2 需求型政策工具。需求型政策工具指地方政府通過提高科技成果需求的方式促進科技成果轉化效率的提升，主要包括政府采購、委托研究開發、服務外包、貿易管制。

1.3.3 環境型政策工具。環境型政策工具指地方政府通過各項政策支持為科技成果轉化提供良好的運行環境，包括稅收優惠、金融支持、扶持性政策、法規管制、知識產權保護。

2 政策的統計分析

2.1 歷史回溯

通過公開信息查閱，遼寧省科技成果轉化政策最早可追溯到1988年遼寧省第七屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《遼寧省技術市場管理條例》，對在遼寧省內從事技術貿易和技術貿易服務活動提出一系列管理措施，開啟了遼寧省科技成果轉化事業的先河。在隨后的30年里，隨著國家科技發展趨勢、國家科技政策以及遼寧省科技、經濟形勢的變化，遼寧省陸續出臺了一系列促進科技成果轉化的政策。以幾個重要科技政策的發布為時間節點，遼寧省科技成果轉化政策的歷史變遷大體可以分為以下幾個階段。

1988—1996年，遼寧省科技成果轉化政策的起步期。在這一時期遼寧省發布了《遼寧省技術市場管理條例》《遼寧省實施〈中華人民共和國科學技術進步法〉辦法》《關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定〉的實施意見》3個文件，政策制定主要以國家科技進步法為指引，主要特點為：以貫徹執行國家有關科技政策為主；重點關注工農業技術成果向生產實踐的推廣應用；提出發展技術市場和鼓勵開展技術研發。

1997—2006年，遼寧省科技成果轉化政策的平穩發展期。1996年我國第一部《科技成果轉化法》的頒布，標志著我國科技創新工作進入一個新的階段，中央政府各部門對科技成果轉化的重視程度不斷增加，陸續出臺相關政策文件，政策的系統性、連續性不斷加強[6]。遼寧省于1997年發布了《遼寧省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>規定》，標志著遼寧省科技成果轉化政策進入新的時期。此期間共發布和修訂10個政策文件，政策的主要特點為：政策綜合性、協同性不斷加強；經濟政策、金融政策、人才政策與知識產權保護等全方位促進科技成果轉化政策體系初步形成。

2007—2018年，遼寧省科技成果轉化政策的提速成長期。此期間遼寧省共發布29項科技成果轉化相關政策，尤其是2015年以來進入政策的井噴期。以2008年遼寧省發布《遼寧省知識產權戰略綱要》為開端，同年，我國修訂了《中華人民共和國專利法》，這說明知識產權對于科技進步的重要作用得到國家和地方的高度重視。2006年我國頒布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，2012年國家提出創新驅動發展戰略，2015年國家修訂科技成果轉化法，極大地促進了地方科技創新政策的制定。僅2016年，遼寧省就出臺9項科技成果轉化相關政策。這一段時期政策的主要特點是：知識產權保護受到高度重視；多部門聯動發文不斷增多；國家一系列科技創新政策向地方的擴散促進地方政府科技改革以前所未有的力度、廣度和深度在推進。

30年來，遼寧省科技成果轉化政策經歷起步、發展和提速成長3個時期，基本與我國改革開放及國家科技政策演變趨勢、改革節點相吻合。這說明遼寧省科技成果轉化政策在一定程度上緊隨國家政策調整步伐。但從中也可以發現，遼寧省科技成果轉化政策缺少開創引領性的政策。

2.2 數量統計分析

通過對遼寧省發布的科技成果轉化政策類型進行統計發現，政策類型主要有條例、措施、方案、規定、綱要、辦法等10類，如表1所示。各類型政策文件中通知所占比例最大，達到37.5%；其次是意見、規定、條例和辦法，所占比例分別為17.5%、12.5%、10%、10%；措施、決定、計劃、方案等數量較少，政策的具體實施細則更少。

從發文單位來看，本文選擇的40個文件中，按照政策文本第一發文單位發文次數排列，參與政策制定的部門分別為：遼寧省人民政府、遼寧省人民代表大會常務委員會、遼寧省教育廳、遼寧省科技廳、遼寧省人力資源和社會保障廳、遼寧省財政廳、遼寧省知識產權局、中共遼寧省委，如表2所示。其中3個及以上部門聯合發文的有3個，2個及以上部門聯合發文的有10個，獨立部門發文的有18個。發文部門中，省政府、省人大常委會發文數量占絕大多數，體現省委省政府對科技成果轉化工作的重視；行政主管部門發文數量相對較低。2007年以來部門聯合發文數量大幅增長，說明政策制定過程中部門間協同、合作能力提升。遼寧省教育廳、省科技廳政策制定參與度高，并在多個文件中得到省財政廳支持。尤其是2018年由13個部門聯合發布的《關于推廣科技成果轉化政策落實試點有關政策措施和沈陽市全面創新改革試驗科技創新典型經驗的通知》在科技成果轉化體制機制改革方面提出多項創新性的措施。

2.3 政策工具的內容分析

2.3.1 政策文本編碼。本文對選擇的40份政策文本進行全文分析，提取政策文本中與科技成果轉化相關的條款，參考Rothwell等人的創新政策分類思想以及前文提到的政策分類方法，對每條政策條款所述的政策工具和細分的類別進行劃分，如政策條款涉及多個政策工具則重復計算，如表3所示。為確保文本編碼政策工具劃分的準確性，由科研管理和政策制定經驗豐富的專家進行復查后完善，最終將40份政策文本中的207項條款進行編碼。

2.3.2 政策工具頻數統計和維度分析。通過統計，207條政策條款共使用政策工具214項，其中供給型政策68項，占31.8%；需求型政策10項，占4.7%；環境型政策136項，占63.6%。環境型政策占比最高，供給型政策占比次之，而需求型政策比例過低。環境型政策中的扶持性政策占比最高，達到34.1%，扶持性政策主要是對企業、科研院所的鼓勵性措施以及政府部門間的約束和協調；其次是供給型政策中的人才引進培養、基礎設施保障與環境型政策中的知識產權保護，占比分別為10.7%、8.9%、8.9%，如表4所示。人才引進培養政策工具主要是引進優秀人才的配套性政策和對本省人才的激勵與培養政策，說明對科技成果轉化方面人才的高度重視，但在具體實施方面力度不足。基礎設施保障主要包括技術開發、技術轉移、創新創業機構、研發中心以及技術市場建設等方面，在這一系列政策工具的推動下，實現了遼寧省科技成果轉化的平臺保障。知識產權保護政策工具的使用對于構建知識產權服務體系、服務平臺，完善知識產權制度，激勵發明創造，保護發明人合法權益，促進成果轉化具有重要作用。其他眾多有效的政策工具使用頻次較低甚至未被使用，說明在政策工具使用方面還存在一定的問題。

2.3.3 政策存在的問題。①宏觀指導和鼓勵性政策偏多，具體實施細則、實施方案相對較少。政策制定的最終目的是要落實執行，科技成果轉化政策的制定需要多個核心部門的合作。而政策制定需要對這些部門的訴求進行協調，導致最終的政策文本往往是指導性和宏觀性的，從而影響政策執行[7]。遼寧省現有的科技成果轉化政策中，指導和鼓勵性政策偏多，而具體可操作的實施細則偏少，政策由上級向下級轉移更容易造成理解和執行上的偏差，實施效果與政策制定的目標難以達成一致，造成政策執行難。

②政策工具類型使用不均衡，環境型政策工具過多，需求型政策工具偏少。3種政策工具類型應適度平衡才能充分發揮政策間的合力，形成政策制定、運行與成效的有效閉環。由于供給型政策、需求型政策的嚴重不足，在當前經濟形勢下，政策難以形成有效的推動作用，科技成果從研發階段、生產試驗階段難以向商業化和產業化階段轉移。一系列優秀的科技成果與市場需求失之交臂，造成科技成果轉化難。

③管理部門與科研機構、高等院校成果轉化政策銜接不充分，創新活力未有效釋放。遼寧省高校、科研院所中的科研人員數量較多，近年的科技成果轉化政策不斷向高校、科研院所傾斜。例如，《關于促進高等院校創新創業工作的實施意見》《關于進一步做好促進科技成果轉化和技術轉移工作的通知》等政策中將高校、科研院所作為科技成果轉化的重要陣地，對于發揮科研資源優勢具有重要推動作用。但是，高校、科研院所的內部科研評價體系與成果轉化的需求不符造成科研人員的利益訴求與政府提升科技創新能力的目標存在不一致的情況，政策銜接不充分，難以全面激發科研人員投身科技成果轉化的熱情，造成政策的落地難。

3 政策優化建議

3.1 構建具有地方特色、均衡協調的科技成果轉化政策體系

第一，地方科技成果轉化政策的制定是一項系統工程，要以頂層設計和部門協同為前提。科技成果轉化涉及科技、教育、經濟、金融、財政、稅務等多個部門，應設立具有統籌協調各個部門能力的領導機構，從政策的頂層設計、任務分工到績效考核全方位、全流程地管控，保證各責任部門的協同和有效銜接。第二，地方科技成果轉化政策的制定要體現地方特色。近年來，國家通過系統性部署，出臺一系列科技創新政策。地方政策要對國家層的政策進一步細化和特色化，避免以簡單的轉發形式進行落實。提高科技成果轉化率，需要政府、研發機構以及企業三方同時發力[10]。遼寧省高校、科研院所較多，科技資源豐富，源頭創新能力較強，國企改革作為振興遼寧發展之源，政策制定要推進與國企改革和高校、科研院所科技改革有效融合，互相促進，體現地方特色。第三，政策制定要均衡協調。近幾年科技成果轉化政策密集出臺，數量雖多但政策之間缺乏協同性，給政策的執行落地增加難度，需要對政策進行合并與精簡，對政策體系進行科學分類，充分發揮政府、企業、高校、科研院所各自優勢，保障部門間的均衡協調。供給型、需求型、環境型政策保持適度平衡，彌補市場需求的不足。

3.2 完善過程導向與結果導向并重的科技成果轉化評價政策體系

科技成果轉化的重大難點在于政策的落實，而政策無法落實的主要原因在于現行政策體系中評價機制的不健全，難以調動轉化各方參與的積極性。因此，要建立科學的評價政策體系。第一，評價政策的制定要考慮科技成果轉化的長周期性與風險性。科技成果轉化是科學研究的進一步延伸，一般經歷基礎研究、應用研究、試驗發展、中試、產業化應用等環節[11]，在實現產業化的“最后一公里”之前會有一個漫長的過程，并且存在一定的風險，導致成果供給方和需求方參與積極性不高。因此，評價政策要在結果導向的前提下更加重視過程導向。第二，評價政策的制定要考慮科技成果轉化中人的作用的特殊性。科技成果轉化的主體雖是企業，但是成果的供給主力是高校、科研院所的科研人員，評價政策要調動科研人員的積極性和參與度。絕大部分科研人員的科研活動處于成果轉化鏈條的前端，盡管新政策中收益分配機制向科研人員傾斜，但無法對其積極性形成強力激發。因此，評價政策的制定要改革科研評價體系，包括對高校、科研院所的績效考核以及高校、科研院所內部的人才評價機制，通過評價的導向作用將科研人員的科研方向以及管理人員的工作重心吸引到服務經濟社會發展上來。第三，要建立評價與監督相結合的政策體系。科技成果轉化評價政策除涵蓋科技成果、人才、企業以及高校、科研院所外，還要建立對科技成果轉化政策的制定、執行、成效的評價和監督機制。科技成果轉化政策從制定到落實以及發揮成效是一個長期的過程，對政策各個階段進行獎懲結合的評價和監督可以確保所有參與主體提高責任意識和積極性，提高政策制定的科學性和可行性。

3.3 細化科技成果轉化服務政策體系

第一，完善科技中介服務機構、科技基礎設施建設與管理的政策。科技中介機構是科技成果轉化的重要參與主體，其在科技成果轉化中作用到位與否直接決定著科技成果轉化率的高低[12]。當前，科技中介機構的作用發揮不夠，應通過制定科技中介機構的扶持、管理、監督和評價政策，明確其定位，完善其管理，發揮其功能。重大科技基礎設施是成果轉化中間環節的重要支撐，但作為稀缺資源，共享和開放是必然要求，現行文件鼓勵和要求有關單位對重大科技基礎設施進行開放共享。但在實際運行中缺乏必要的約束力，相關部門應制定激勵與約束并行的開放共享機制，明確共享單位在成果轉化中的責權利，以提高共享利用率。第二，制定企業與高校、科研院所深度融合的服務政策。科技成果轉化涉及多個參與主體，政府在其中發揮統籌和推進的作用。制定充分發揮政府橋梁紐帶作用的政策，在金融支持、引進社會資本、企業與科研人員對接、承擔防范風險、優化科研環境等方面提供全方位服務，并將其服務成效作為政府管理部門、人員績效考核的指標，系統提升服務能力。第三，健全政務數據共享、成果轉化信息化平臺建設相關政策。科技成果轉化政策的制定需要多部門協同推進，政務信息、數據公開和共享水平決定協同的深度，同時也是眾多應用研究的數據來源，須制定政務數據公開共享的法規和制度并大力推行，破除制約政策制定、實施以及科研創新能力提升的障礙。成果轉化信息平臺是連接企業和科研人員的媒介，當前信息平臺建設推進緩慢，企業與科研人員信息不對稱的現狀沒有得到妥善解決。因此，政府部門要進行制度創新、服務創新，亟須加強信息平臺建設與管理，建立標準化的服務體系。

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Abstract： The implementation of Liaonings policies on scientific and technological achievements transformation plays an important role in promoting scientific and technological innovation and applying scientific research to production practice. Based on the content analysis method and combining with the tool analysis method of policies， this paper made a quantitative analysis of Liaonings policies on scientific and technological achievements transformation in the past 30 years and put forward suggestions for improvement， serving as a reference for the improvement of policies.

Key words： transformation of scientific and technological achievements； content analysis； policy tool