淺析企業突發環境污染事件與環境損害賠償

查子軒，呂引生

（1.中匯國際保險經紀股份有限公司環責險業務中心，北京 100022；2.中匯國際保險經紀股份有限公司生態環境風險管理研究所，北京 100022）

2018年11月4日，福建泉州泉港一艘石化產品運輸船發生C9泄漏事故泄漏量為69.1噸，導致水體污染，給附近村民（漁民）的健康和財產造成重大損失。突發環境事件的直接原因是什么，如何防止類似事件的再次發生，造成的損失如何賠償等一系列的問題引發熱議，生態環境部門、污染地區的漁民（村民）、企業及保險行業等相關方對此高度關注。

1 企業突發環境事件的原因

企業突發環境事件的原因是多方面的（見下圖），包括安全生產事故、使用老舊生產設備且缺乏環保處置措施、違法偷排放、自然災害及其他原因。

一是，由于安全生產事故，造成設備、儲運系統中的物料泄漏，使危險化學品，即易燃易爆、腐蝕性或有毒有害物質進入環境介質，造成突發性環境事件。安全生產事故的原因與設備設施故障、人為操作失誤或管理缺陷有直接的關聯，這是目前我國企業突發環境事件的主要原因之一[1]。

企業環境污染事件原因

二是由于企業受到行業、地區經濟發展水平的制約，一些老舊的生產工藝設備還在使用。早期工藝設備在設計之初，由于時代的局限性一般較少考慮能源消耗與環境保護的要求，但是隨著社會的發展與技術的進步，以當前標準衡量，其廢氣、廢水、廢渣的產生量都較大，且缺乏適合的環保處置措施與嚴格的管控。例如，重金屬冶煉行業，在一些地區企業經營行為粗放、行業自律能力差，存在重復建設、惡性競爭的問題，全行業污染防治水平總體偏低[2]。

三是一些企業污染物存在偷排漏排、超標排污等違法行為。這是我國生態環境管理部門重點打擊的違法行為。在一些地區偷排漏排的行為屢禁不止，有些是白天不排污夜間排污，檢查時不排污不檢查時排污。有的是打深井、挖大坑、埋長管等方式偷排暗排。還有晴天處理污水，雨天排放污水，在處理過程中偷工減料，不達標準公開排放等。

四是自然災害引發的環境污染事件。超常規的降雨、山體滑坡等造成企業污水處理設施、管道損毀，污水外流污染周邊環境。此外，還有其他一些原因導致企業對周邊環境的損害。

2 企業突發環境事件的防控

企業突發環境事件防控設施的設置、管理和應急預案是防止突發環境事件工作的重要內容。作為一家守法經營的企業，突發環境事件防控設施的設置應與國家相關法規及技術標準保持一致，與企業自身的需要相適應。在需要的時候能起到防止環境污染的作用，是對防控設施的基本要求。

2.1 防控設施的設置

石化企業發生安全事故物料泄露或工藝裝置、儲存區域污染物隨降水形成廢水，由于防控設施缺失或設置不合理，容易使泄露的物料或廢水外排，造成突發環境水體污染事件[3]。原環境保護部2018年公布的《企業突發環境事件風險分級方法》（HJ 941）給出了突發大氣、水環境事件防控措施的具體要求。大氣環境風險防控措施需設置廠界有毒有害氣體泄漏監控預警系統；水環境風險防控措施包括截流、事件廢水收集、清凈廢水、雨水排水及生產廢水處理系統等。

企業大氣污染物預防治理設施的選擇，應與污染物的特點相互關聯。例如，針對顆粒狀的污染物采取治理措施，可以選擇干法去除法，也就是利用機械力將粉塵從氣流中分離出來，達到凈化空氣的目的。氣態污染物的成分主要有SO2，可以采用濕法，將煙氣中的SO2和SO3轉化為液體或者是固體化合物的形態，將其從煙氣中分離出來[4]。

截流措施是企業防范廢水外溢的主要措施之一。由于不同行業生產廢水產生的情況不同，企業所在地區條件不同，往往呈現出不同的特點，因此，生產廢水截流措施也存在不同的形式。例如，某鋼鐵企業生產廢水收集流程含有截流收集提升、預沉池、調節池、加藥混凝沉淀池、虹吸濾池、回用水池、加壓回送管網等，其特點是處理量大，把全部廢水集中混合處理[5]。鉛冶煉企業制酸區內的硫酸儲罐應設置圍堰，應有排水切換閥，該閥門通向雨水系統，也可以切換到事件存液池、應急事件水池或污水處理系統。一般情況下，排水切換閥門對雨水系統應處于關閉狀態，用于防止初降的帶有地面重金屬粉塵的雨水，直接排出廠外進入河道；也可以防范因安全生產事件導致的酸性廢水直接排出廠外[6]。

事故廢水收集池容積應考慮以下一些因素，留出足夠的緩沖余量，考慮事故期間的消防水、下游環境風險受體敏感程度和易發生極端天氣情況等，防止在應急需要的時候，出現外溢的情況。

《事故狀態下水體污染的預防與控制技術要求》（QSY 1190）以中國石油天然氣集團公司企業文件的方式規定了應急事件水池容量計算方法；同時，還規定了事故狀態下水體污染的三級預防與控制要求，即在裝置、罐區周圍建圍堰、圍堤作為一級預防與控制體系，防止污染雨水和輕微事故泄漏造成的環境污染；以分廠事故緩沖設施等為二級預防與控制體系，防止單套生產裝置（罐區）較大生產事故泄漏物料和污染消防水造成的環境污染；以公司污水廠末端事故緩沖設施作為三級預防與控制體系，防止兩套及以上生產裝置（罐區）重大生產事故泄漏物料和污染消防水造成的環境污染。根據企業規模和排水系統的實際情況，二級與三級防控體系可以合并。

企業如果設置有清凈廢水收集系統，應考慮設置收集池收集受到污染的清凈廢水。對于清凈廢水系統設置的總排口，還應有專人負責在緊急情況下關閉清凈廢水總排口。

生產廢水的處理。受污染的循環冷卻水、雨水、消防水等應排入生產廢水系統。

一些行業固體廢棄物的處置多年來一直受到社會的關注。汽車零部件、眼鏡、皮鞋等生產企業產生的固廢較多，回收利用價值不高，企業常付錢找人將固廢清運出廠，至于如何處置不再過問。這樣做容易造成隨意露天堆放、焚燒現象，對環境造成嚴重污染。企業固體廢棄物防控措施，應依照2016年11月發布的《固體廢物污染環境防治法》的規定，建設貯存設施、場所，安全分類存放，或者采取無害化處置措施。

2.2 防控設施的管理

環境事件防控設施的日常管理屬于企業的安全生產管理系統的一部分，應有明確的設施維護、檢查及人員培訓等管理制度，以及設施的操作規程及相關崗位的職責。在防控系統設置較完備的情況下，人員培訓與檢查就顯得尤為重要。實際工作中是否達到制度和規程的要求需通過檢查來評估。現場設施的完好與否，也將影響防控的效果，例如設施不被擠占、挪用，圍堰沒有損毀，管道沒有堵塞，節流閥沒有銹蝕等。防控設備設施應每年進行一次檢修。

操作人員需經過崗位技能培訓，熟悉廢水處理的整體工藝、相關技術條件和設施、運行操作的基本要求，能夠合理處置運行過程中出現的各種故障與技術問題。操作人員應嚴格按照操作規程要求，運行、維護和管理廢水處理設施，檢查記錄處理構筑物、設備、電器和儀表的運行狀況。防控設施應在滿足設計工況的條件下運行，并根據工藝要求，定期對構筑物和工藝、電氣、自控及儀表等設備進行檢查維護，確保處理設施穩定運行。所有記錄應編制記錄清單，以便查詢，需長期保存的記錄應交檔案室存檔保管。

2.3 應急預案與演練

防止安全生產事故等造成的污染物的外排，企業通常依靠相應的應急預案協助處置。應急預案的價值體現在其完備性及有效性兩個方面。為了達到應急預案的完備，可根據企業的具體情況設定預案的內容，例如可將預案劃分為水污染應急預案、大氣污染應急預案、固體廢物污染應急預案，或依據特定區域、特定物質、生產工藝流程、特定事件等編寫應急預案，如甲醛儲罐專項應急預案、硫酸儲罐專項應急預案、氯氣儲罐專項應急預案、廢水處理系統專項應急預案、停電專項應急預案等，專項預案的設置需保證內容充實完備[7]。

演練可以對預案的完備及有效起到促進作用。演練是對事件可能場景的呈現與模擬，預案中缺乏可操作性或不充分的地方，可以通過演練發現并改進。演練還可以提高參與人員在指揮、操作方面的熟練程度，提高相應環節的處置能力。應急裝備、物資在演練中也可以得到檢驗。消防、應急發電、截流、通信系統與信息傳輸等裝備或措施等的有效性，均可以通過演練得到印證。從而對實踐操作也具有指導作用。

3 損害及賠償

企業突發環境事件造成的損害主要涉及企業第三者人身、財產及生態環境損害等幾個方面。賠償金額依據國家相關法規與技術規范對損害情況進行鑒定和評估來確定。

3.1 對第三者的賠償

關于企業對第三者人身、財產造成損害的賠償，有關法律已經做了說明。2010年7月1日起施行的《中華人民共和國侵權責任法》明確了民事主體包括生命權、健康權、所有權等多方面的人身、財產權益；被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任；因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任；2015年1月1日起施行的新《中華人民共和國環境保護法》第六十四條因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。

從以上兩項法律可以看出，企業對造成的損害應承擔相應的責任；同時，被損害人有要求侵權人擔責的權利。具體到突發環境事件上來講，就是因企業突發環境事件對第三者人身、財產造成的損害，應進行賠償，這一原則是明晰的。

3.2 對生態環境損害的賠償

除了對第三者人身、財產造成損害以外，企業突發環境事件往往對周邊土壤、河流、湖泊、水庫、飲用水水源或沿海水域等造成污染。清理、修復被污染的土壤、水域需要的資金更為巨大。同時，還需要地方管理部門、專業技術公司及專家、應急處置人員等協調和參與，大量應急物資、機械設施的使用甚至受影響人群的轉移等。具有流程復雜、影響廣和周期長等特點。

《中華人民共和國侵權責任法》第八章環境污染責任中指出，因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。

2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57號）。經過吉林等七省市兩年的試點工作之后，中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年12月印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（中辦發〔2017〕68號）（以下簡稱“方案”）。方案規定，我國生態環境損害賠償制度從2018年1月1日起在全國范圍內開始試行，并規定了生態環境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用。

2017年3月貴州省清鎮市人民法院辦結了一起由省級人民政府提起的生態環境損害賠償司法確認案件。此案件是我國《生態環境損害賠償制度改革試點方案》實施后法院辦結的首例案件，具有一定的實踐意義。

案件的基本情況是貴陽開磷化肥有限公司委托息烽誠誠勞務有限公司承擔廢石膏渣的清運工作，從2012年底開始該勞務公司便將污泥渣運往大鷹田地塊內非法傾倒，至2015年年底停止堆渣。到案件被查處時，堆場長360m、寬100m、堆填厚度最大50m，占地約100畝，堆存量約8萬m3。造成周邊地表水、地下水污染及生態狀況的損害。

在大鷹田地塊環境污染案件查處的過程中，有關專業人員運用國家規定的、公認的技術方法進行現場訪談、調查。調查過程中的資料搜集、相關數據分析均按照有關技術規范進行，并依據實際情況提出兩種修復方案，即原址整治修復與廢渣開挖轉運（表1）。

表1 大鷹田污染案件污染損害修復費用估算

采用原址整治修復方案需對渣場區域全庫盆采取防滲處理措施。對大鷹田渣場尾部的壩體采取加高、加固、防滲處理措施。整治工程建設包括壩體加固、雨污分流、庫區整治等建設工作，及環境監控系統的設置。采用開挖轉運方案包括在開挖前修建截洪溝、淋溶液收集處置設施，廢渣轉運及生態恢復等工作[8]。

由上面的數字不難看出，無論采取哪種方法進行修復，造成大鷹田地塊環境污染生態損害的企業都將面臨巨額的支出。

4 環境污染責任保險制度

突發環境事件所造成環境污染損害對第三者人身、財產的賠償，特別是對需要進行生態環境損害賠償的企業所需賠償數目較大，一般企業正常生產運行時，突然有這樣一筆費用的支出，短時間內拿出來會很困難。因此，企業采用購買環境污染責任保險的方式，在遇到類似困難時，可通過理賠獲得應急資金。

環境污染責任保險制度從2007年開始試點至今，經歷了自愿、鼓勵和部分強制三個階段。2007年12月和原國家環境保護總局、原中國保險監督管理委員會聯合印發《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（環發〔2007〕189號），開展了環境污染責任保險試點工作。2013年1月，原環境保護部、原中國保險監督管理委員會聯合印發《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發〔2013〕10號），開展了環境污染強制責任保險試點工作。2017年6月，原環境保護部、原中國保險監督管理委員會聯合印發《環境污染強制責任保險管理辦法》（征求意見稿），對保險責任范圍做了新的闡述，即除了試點工作中的“第三者人身損害”“第三者財產損害”及“應急處置與清污費用”依舊屬于保險責任外，還增加了“生態環境損害”的內容，要求環境高風險企業發生較大、重大或者特別重大突發環境事件，導致生態環境損害而應當承擔的賠償責任，包括生態環境修復費用，生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失，以及其他必要合理費用（表2）。

表2 試點指導意見與管理辦法覆蓋保險責任范圍比較表

顯然，從國家層面來講，環境污染責任保險的保障范圍從對人與財產，轉向對人、財產與生態環境。保障范圍的增加使環境污染責任保險與生態環境損害賠償制度做了應有的銜接，基本涵蓋了企業發生環境污染事故所面臨的賠償范圍。

環境污染責任保險作為一種商業保險，是運用保險工具“以市場化途徑助力環境風險管理”的綠色金融創新，發揮著“社會管理和經濟補償的功能”。由于環境污染責任保險專業性和復雜性，大多數試點地區都采用“引入第三方專業協助，經紀人服務模式”，類似于政府和企業的“保險顧問”一樣，協助政府建立環境污染責任保險制度，為企業提供相應的保險經紀服務。包括為企業量身定做符合其實際需求的保險方案，為企業提供風險管理培訓和建立風險預防機制；當企業出現環境污染事件時，協助投保企業向保險公司提出索賠要求，并獲得合理的賠償。企業獲得的保險賠償用于支付第三方被損害者，以及生態環境損害修復等方面需要支付的費用，從而避免由于企業自身資金困難出現的無法對環境污染事件被損害方進行賠償的問題發生。

企業突發環境事件與環境損害賠償所涉及的因素是多方面的，不同行業、地區或部門所屬企業環境污染的原因也不完全一樣。隨著社會的進步與經濟的發展，企業造成的環境污染事件早已成為超出企業范圍的公眾事件，勢必受到來自社會各方面力量的關注與干預。在企業認清自身環境隱患并加強管理的同時，企業和社會也需要將保險作為社會化管理的一種方式，介入企業事故隱患或不確定性的管理以及損害的賠償。

5 結語

為防止環境污染事件的發生，依照相關法規技術標準的規定，企業應有全面有效的突發環境事件防控措施，這是防止突發環境事件的基礎或前提條件；同時，還應考慮購買環境污染責任保險，當出現環境污染責任賠付時，能夠及時解決自有資金不足無力賠付的問題，并獲得環境風險檢查、評估和防災防損專業性培訓的服務，提高突發環境事件的防控能力，以期達到多方共贏的局面。