推進農村集體產權制度改革明確成員權先行

鐘真 彭麗婷 （中國人民大學國家發展與戰略研究院/中國人民大學法學院）

有了統一身份證的農村集體經濟組織，不僅具有法人地位，還可以開設銀行賬戶、從事經營管理活動。然而，在集體內部，哪些人屬于這個集體，哪些成員可以享受集體經濟組織的經營收益，不同性質的成員是否享有同樣的權利？這些問題涉及億萬農民的切身利益，但目前尚未有明確的法律依據。

2018年11月16日，農業農村部首次向北京市海淀區溫泉鎮股份經濟合作聯合社、安徽省鳳陽縣小崗村股份經濟合作社等來自全國10個新成立的農村集體經濟組織頒發了登記證書。這是繼2016年中央印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》、2017年開始施行的《民法總則》賦予農村集體經濟組織特別法人資格、農業農村部自2018年開始對全國各級農村集體經濟組織著手進行規范登記并賦全國統一社會信用代碼之后，農村集體產權制度改革所取得的新的階段性成果。今后，有了統一身份證的農村集體經濟組織，不僅具有法人地位，還可以開設銀行賬戶、從事經營管理活動。然而，在集體內部，哪些人屬于這個集體？哪些成員可以享受集體經濟組織的經營收益？不同性質的成員是否享有同樣的權利？這些問題涉及億萬農民的切身利益，但目前尚未有明確的法律依據。

農村集體產權的由來

農村集體經濟是我國社會主義公有制的重要組成部分，也是中國經濟制度中值得驕傲并有別于其他國家的中國特色所在。《中華人民共和國憲法》第6條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！倍r村中勞動群眾集體所有制的體現就是農村集體經濟。20世紀50年代，農民帶著土地、農具等入股參加生產，農村集體經濟組織由此發端。它成形于計劃經濟中后期，其實體是人民公社。經過 1959年、1960年、1962年的多次修改調整，最終形成“三級所有，隊為基礎”的農村集體經濟的基本組織框架。1978年以后開始的農村改革，僅僅是在操作層面上把“隊為基礎”繼續向下延伸到戶，所有制關系并沒有變化，集體經濟的組織框架依然存在。因此，從歷史延續性角度看，集體產權的邊界一直是相對清晰的。

1982年的中共中央一號文件強調了家庭經營也是集體經濟的組成部分，即提出“目前，我國農村的主體經濟形式，是組織規模不等、經營方式不同的集體經濟。與它并存的，還有國營農場和作為輔助的家庭經濟”。因此，在改革開放以來的相當長時期內，集體經濟組織在現行的“雙層經營體制”中發揮著“統”的功能，而“分”則主要由農戶為代表的家庭經營來實現。但是，隨著90年代以來經濟市場化不斷深入發展，農村集體經濟組織既不同于企業法人、又不同于社會團體的特殊性，使得其不具備法人資格，面臨諸如無法領取組織機構代碼證，無法簽訂合同，無法申請、注冊網站域名等一系列參與市場經營的難題。加之，由于農村長期“村社合一”，村民委員會與村經濟合作社（組織）實行“一套人馬，兩塊牌子”，從而淡化了農村集體經濟組織功能的正常發揮。

中央對農村集體產權制度改革的部署

針對農村集體經濟組織功能發揮不足，農村集體所有的“三資”不能通過市場化機制有效實現保值、增值和改善農民福利等問題，黨的十八大以來中央開始著手部署新時代農村集體產權制度改革。自2013年中央一號文件明確提出要改革農村集體產權制度以來，從國家到地方各級政府部門以“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度”為目標，進行了大量的政策制度創新和試點試驗工作。重點在健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等方面開展了具體深入的工作。2014年中央一號文件重點強調了要推動農村集體產權股份合作制改革。2015年中央一號文件主要部署了推進清產核資和土地承包經營權確權登記頒證試點等工作。2016年中央一號文件在上一年基礎上突出強調了落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。

2016年12月26日，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）的發布標志著我國農村集體產權制度改革頂層設計已經清晰，并重點從全面加強農村集體資產管理、由點及面開展集體經營性資產產權制度改革、因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式、切實加強黨對農村集體產權制度改革的領導等方面作出了詳細部署。此后，農村集體產權制度改革向深水區邁進。2017年中央一號文件要求在“三塊地”上取得突破，即推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，并要求研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格。同年召開的十九大所確立的習近平新時代中國特色社會主義思想也明確提出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”是實施鄉村振興戰略的重要任務。2018年以來，農村集體產權制度改革的試點進一步走向深入，涌現了一批有價值的探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制的典型案例。特別是在從試點實踐中所提煉的“資源變資產、資金變股金、農民變股東”等經驗做法得到了決策部門的認可和支持。

目前，農村集體產權制度改革試點范圍已涉及1000多個縣（市、區）。全國已有超過13萬個農村集體經濟組織完成產權制度改革，確認集體成員2億多人，累計向農民股金分紅3251億元。到2017年年底，全國農村集體經濟組織總收入4627.6億元，年經營收益在5萬元以上的村接近30%?？偟膩砜?，全國50多萬個農村集體經濟組織的發展態勢明顯好轉。

深入推進農村集體產權制度改革面臨的核心問題

隨著改革的深入推進，一些難題也逐漸顯現。如2019年中央一號文件中提出要逐步研究解決的外嫁女等特殊人群的合法權益問題、農村集體產權權能問題、農村產權流轉交易的市場規范問題、適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠問題、農村集體經濟組織相關的法律依據等。改革是為了解決問題，改革產生的問題依然需要新的改革加以解決。系統地來看，農村集體產權制度改革遇到的問題和可能產生的問題關鍵是三個方面：一是“蛋糕”究竟有多大或做“蛋糕”的材料究竟有多少，二是“蛋糕”如何做大或做得更大，三是“蛋糕”如何分好。但無論是做蛋糕還是分蛋糕，出發點和落腳點都應該是“為了誰”，而“為了誰”的前提應該是“蛋糕屬于誰”，這才有“蛋糕分給誰、怎么分”的問題。換言之，誰是農村集體經濟組織的成員，是深入推進農村集體產權制度面臨諸多問題中的核心問題。

在城鄉二元分割的計劃經濟時代，農村集體組織成員的身份主要是“與生俱來”，即便是當兵、考學、招工、婚嫁等因素帶來的集體成員的變動，也因集體統一經營、統一分配而幾乎不存在成員身份識別問題。但是，改革開放40年后的今天，成員識別至少將面臨以下四類主要問題：一是工業化和城市化帶來的“進城農民”問題。這部分農民長時間離土離鄉，長期不從事農業等鄉村經營業務，甚至已經在城鎮購房安家，與原集體經濟組織的聯系已經較為薄弱，更談不上貢獻。但他們原則上又沒有退出集體，依然享有土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。二是鄉村振興的大背景下帶來的“新農民”問題。這些新農民往往是集體外部（或許是城里人或其他農村集體經濟組織的人）來到本集體所在地，長期就業創業，并以多種形式居住在此的人員。他們雖然不能與本集體成員同等享有三權，但對本集體組織的三資經營、社區建設等有相當大的貢獻，特別是居住時間長、村民認可度高的人員。三是戶籍改革帶來的農民“去身份”問題。隨著城鄉融合發展背景下戶籍制度的改革弱化的農民作為特殊公民的身份特征。特別是，2014年7月24日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”之后，31個省區市已經完成了此項工作。這表明標志農民身份的“農業戶口”基本走進了歷史，因而戶籍對農村集體成員的識別功能勢必越來越弱。四是十九大提出土地承包經營權在二輪承包期到期后再次延長30年所帶來的集體成員權“跨代繼承”問題。目前，大多數集體的成員身份認同大都建立在二輪承包時的土地承包經營權資格基礎之上的。但是，二輪承包至今出現了大量一戶之內有不少家庭成員戶籍轉出或農轉非等情況（如大學入學戶籍轉出，但畢業時未及時就業落戶，而戶口返回原籍的；又如曾經農轉非現又轉回原籍的；等等），這些戶內成員在多數情況下其集體成員資格不再被集體認可。那么，二輪承包到期后再延長30年，如果戶內享有承包經營權的家庭成員離世，那么其承包經營權等相關的集體成員權是否能由其他家庭成員繼承或有條件繼承的問題將會大量出現。

事實上，農村集體經濟組織成員權不清晰，在法律上說不清楚，已經成為影響農村集體經濟發展的又一重大問題。中國人民大學課題組調查了北京市海淀區十余個已經改制或者正在改制的農村集體經濟組織，發現每個組織對成員資格的界定都不一樣。區農委也只能是模糊地界定一個范圍供各集體組織參考。在這種情況下，一旦出現糾紛，就有可能出現無法可依的爭議問題。理論上講，農村集體經濟組織的成員權，是指農民基于其成員身份，針對農民集體就集體財產和集體事務管理等方面的事項所享有的復合性權利，是以集體成員資格為基礎進行界定的。但問題在于，這個“資格”究竟是什么？是指的出生地還是貢獻？不同時期出生或加入的成員是否享有相同的權利？等等。這些問題弄不清楚，就有可能損害一部分集體組織成員的權益，甚至出現內部控制問題，阻礙農村基層民主政治的發展。根據農業農村部在前期試點的情況總結看，農民群眾民主協商確認成員身份是切實可行的：即通過統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，并結合注意保護出嫁女、入贅婿等人群的合法權利，可以防止多數人侵犯少數人權益的情況發生。但是，這種農民集體內部協商的探索雖然合理，但尚未有法律依據。因此，出臺一部可以把農村集體經濟組織成員、成員權界定清楚的法律已迫在眉睫。

啃下“集體組織成員身份確認”的硬骨頭

自2017年中央一號文件提出要“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律”以來，理論研究和試點實踐雙管齊下，立法進程明顯加快。根據《意見》所提出的改革目標，“歸屬清晰”是首要目標，而“歸屬清晰”不僅意味著集體產權本身的權利要清晰，還意味著集體成員的權利要清晰。從最近幾年的試點實踐看，前者通過清產核資、賦予法人地位、土地確權和股份合作制改革等做法已經初顯成效，而后者依然爭議不斷?！兑庖姟吩陉P于確認農村集體經濟組織成員身份上給出的原則性建議是：“依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題?！笨梢?，這顯然是農村集體產權制度改革中一個“難啃的硬骨頭”，需要有歷史耐心和政治智慧。

鑒于集體成員資格涉及面廣、利益關系復雜且事關廣大農民的基本民事權利，只能由全國人大制定相關法律規定。在目前正需要充分討論、凝聚共識的重點節點，我們提出以下四點建議：

第一，強化新中國成立以來農村改革發展的正確史觀，為農村集體經濟組織立法提供歷史依據。習近平總書記曾強調，改革開放前后的兩個歷史時期不能互相否定。這在農村集體產權制度改革上尤為凸顯?，F在的農村集體產權正是在人民公社時期所確立的“三級所有、隊為基礎”的所有權架構下繼承而來。中國農業農村現代的道路是否能走出一條獨具特色的道路，很大程度上取決于我們的集體經濟組織能否在新時代獲得重生。建立全面正確的農村改革發展史觀，可以大大減少偏激觀點甚至是顛覆性錯誤的產生。

第二，繼續深化農村集體產權制度改革，為農村集體經濟組織立法提供實踐參考。目前，點面結合的改革已經在廣大農村深入開展，形成了北京大興、上海閔行、廣東南海、貴州湄潭等一批較為典型和相對成功的實踐做法，可以為全國性立法提供可以提煉共性原則與規范的參考樣本。這也是我黨執政下依法治國的一個法寶。

第三，借鑒相關法律法規制定實施的經驗，為農村集體經濟組織立法提供經驗支撐。改革開放以來農業農村領域新的法律法規已經出臺不少，很多都是在新的實踐倒逼下制定出臺的。因而，盡管現階段出臺完善的農村集體組織法的條件還不太成熟，但可由各地因地制宜，根據實際情況出臺地方性法規或規范性文件，明確農民的集體成員權，規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后，由全國人大出臺原則性的認定標準或納入法律文本。

第四，充分尊重農民意愿和創造，為農村集體經濟組織立法提供民意參考?？紤]到農村各類人員的情況千差萬別，農村集體經濟組織成員身份的認定，應充分尊重農民意愿，堅持程序合法、公開，由農村集體經濟組織成員充分協商、民主決定，建立成員登記備案制度，編制成員名冊，建立成員檔案，切實保障農村集體經濟組織成員的合法權利。