清產(chǎn)核資中的問題與解決路徑農(nóng)村集體資產(chǎn)

王嘉誠(chéng) 汪敬軍 (山東政法學(xué)院/煙臺(tái)市蓬萊海濱法律服務(wù)所)

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的內(nèi)涵與意義

農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必經(jīng)環(huán)節(jié)。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，就是全面清理農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源，清理歷史舊賬，盤查歷史虧盈，明確產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，然后登記造冊(cè)，一并錄入清產(chǎn)核資系統(tǒng)。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，有利于加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理與明晰權(quán)屬；有利于維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益；有利于盤活龐大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)靜態(tài)存量資產(chǎn)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；有利于防止村基層的財(cái)產(chǎn)流失和村干部的貪腐現(xiàn)象，為農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的資產(chǎn)量化和股權(quán)配置奠定基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部表示，將扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，在2019年12月底前按期完成任務(wù)。可見，研究集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資中的問題并提出解決對(duì)策，不僅重要而且迫切。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革清產(chǎn)核資中的問題

其一，對(duì)清產(chǎn)核資制度認(rèn)識(shí)模糊，重視程度不夠。清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的必經(jīng)程序。清產(chǎn)核資的首要工作就是讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)利民工程的重要性和必要性。但是大部分集體成員對(duì)清產(chǎn)核資操作步驟和程序，不能準(zhǔn)確把握，執(zhí)行能力亦欠缺。更有甚者，基層干部對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資發(fā)生誤解，對(duì)此工作消極回避。部分村莊村集體資產(chǎn)為“負(fù)資產(chǎn)”，村干部畏懼農(nóng)民群眾知情后產(chǎn)生不滿情緒，影響農(nóng)村穩(wěn)定，對(duì)清產(chǎn)核資工作產(chǎn)生不作為的情況。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資這項(xiàng)工作更是極其陌生。

其二，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處置不透明，清產(chǎn)核資程序不規(guī)范，村務(wù)公開流于形式。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)顧名思義就是以營(yíng)利為目的，具有增值性特點(diǎn)的資產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的處置主要涉及到商用房屋和門面房等建筑物、農(nóng)業(yè)農(nóng)耕專業(yè)型機(jī)器設(shè)備和簡(jiǎn)易工具、集體興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額等的處置問題。村工作人員違反相關(guān)程序，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處置不明表現(xiàn)為應(yīng)招標(biāo)而不招標(biāo)或者陪標(biāo)現(xiàn)象、村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人一言堂現(xiàn)象，或村委成員之間形成利益團(tuán)體，賺取集體利益、長(zhǎng)期掛賬等。同時(shí)，部分村工作人員對(duì)資產(chǎn)資源處置不當(dāng)。以各種形式搶占、強(qiáng)占、多占集體資產(chǎn)，故意漏登、不登、規(guī)避監(jiān)管，或者對(duì)未按照規(guī)定進(jìn)行清產(chǎn)核資走過場(chǎng)的，以及不如實(shí)填報(bào)報(bào)表、隱瞞真實(shí)情況，這導(dǎo)致部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)超出有效的追收期限而無法收回，進(jìn)而資產(chǎn)流失、無法清產(chǎn)。集體資產(chǎn)清產(chǎn)后，農(nóng)民無法對(duì)具體集體資產(chǎn)進(jìn)行及時(shí)知悉。盡管在清產(chǎn)核資完成后，會(huì)制作《清產(chǎn)核資報(bào)告》，但是，農(nóng)民群眾查看報(bào)告的程序過于繁瑣，農(nóng)民無法及時(shí)知悉最新的集體資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況。

其三，集體資產(chǎn)歷史悠久、財(cái)務(wù)混亂、賬目不清、權(quán)屬不明。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作將全覆蓋全區(qū)所有的村居的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，具體包括：用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具設(shè)備、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。由于歷史的原因，村委人員經(jīng)過多次換屆選舉后，管理賬本的人員變動(dòng)較大。賬本中所記載的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)由多人多次的記錄而變得混亂不清，難以直接反映真實(shí)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的具體數(shù)目。呈現(xiàn)出現(xiàn)存賬本內(nèi)記錄的資產(chǎn)名稱與現(xiàn)存實(shí)物不能相對(duì)應(yīng)、記錄的金額與實(shí)際發(fā)生的歷史成本不相符、記錄的實(shí)物已經(jīng)損毀滅失等現(xiàn)象。相鄰村合作建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，“一方出錢，一方出地”，現(xiàn)如今難以確定其產(chǎn)權(quán)價(jià)值的比例分配情況。賬目不清、財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)象也使得部分村組織滋生對(duì)集體可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的低價(jià)變賣、轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、揮霍浪費(fèi)資金資源等惡劣現(xiàn)象，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清，進(jìn)而造成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

其四，遺留大量產(chǎn)權(quán)存在爭(zhēng)議的合同。為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期占有集體土地的目的，在承包合同簽訂時(shí)，只簽土地租賃合同，對(duì)其產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有具體規(guī)定，造成集體與承包方在合同期滿后，產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議，進(jìn)而清產(chǎn)核資過程中出現(xiàn)回避爭(zhēng)議、不徹底清產(chǎn)的現(xiàn)象。很多村干部法律意識(shí)薄弱，很多承包合同或村集體對(duì)外的經(jīng)濟(jì)合同以口頭或簡(jiǎn)式紙質(zhì)合同簽訂，合同漏洞眾多。同時(shí)，承包地合同內(nèi)容與實(shí)際內(nèi)容不一致。主要表現(xiàn)為：部分村干部實(shí)際承包的土地面積較之合同約定的更大、且約定的土地承包合同期限更長(zhǎng)。更有甚者，部分土地承包合同約定的承包期限超過法律規(guī)定的二輪土地承包期限。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革清產(chǎn)核資的解決之道

其一，聘請(qǐng)專業(yè)人士參與，積極宣傳，消除誤解，糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所團(tuán)隊(duì)和律師事務(wù)所團(tuán)隊(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人親力親為，提高基層干部和群眾對(duì)清產(chǎn)核資的重視程度。召開清產(chǎn)核資工作動(dòng)員大會(huì)。考慮到農(nóng)村村落眾多，到會(huì)人員人數(shù)太多，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人應(yīng)先召集各村村支書學(xué)習(xí)清產(chǎn)核資制度，后鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人分批分次分配到各村，分別召開村清產(chǎn)核資動(dòng)員會(huì)。用最通俗易懂的語言將清產(chǎn)核資工作講明白，理解清產(chǎn)核資的重要意義。同時(shí)，各地區(qū)農(nóng)業(yè)局應(yīng)該聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所多次舉辦培訓(xùn)班，請(qǐng)相關(guān)工作人員和專家對(duì)清產(chǎn)核資每一個(gè)階段進(jìn)行講解。在試點(diǎn)省份中進(jìn)行“重難點(diǎn)再試點(diǎn)”。例如，山東作為全國(guó)整省試點(diǎn)省份，山東省濟(jì)南市章丘區(qū)率先在全區(qū)完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資任務(wù)，章丘區(qū)親派農(nóng)業(yè)局工作人員聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和村組織人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)講解。對(duì)村民廣泛演講，廣泛宣傳，嚴(yán)格落實(shí)“雙組長(zhǎng)責(zé)任制”。讓村民和村組織在充分理解清產(chǎn)核資工作的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)對(duì)清產(chǎn)核資的信任感與積極性。

其二，建構(gòu)清晰的清產(chǎn)核資流程，保障農(nóng)民的知情權(quán)。首先，明確集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的操作流程。根據(jù)農(nóng)經(jīng)辦出臺(tái)的規(guī)定，清產(chǎn)核資工作流程具體可以分為：賬務(wù)清理、清查核實(shí)、產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)值重估、公示確認(rèn)、建立臺(tái)賬、審核備案、匯總上報(bào)、納入資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)管理、資料歸檔，共十項(xiàng)流程。其中有三項(xiàng)需要重點(diǎn)明晰：第一，賬務(wù)管理與清查核實(shí)工作最為繁重，涉及多種經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的清理核實(shí)。第二，產(chǎn)權(quán)界定是指依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到每一個(gè)村集體組織之中，并以此由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使和管理其所有權(quán)的法律行為。各類資產(chǎn)和資源的產(chǎn)權(quán)界定也是重要環(huán)節(jié)。第三，價(jià)值重估是針對(duì)大型資產(chǎn)中賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值有較大出入時(shí)，按照國(guó)家規(guī)定的方法、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新估價(jià)。價(jià)值重估針對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)，對(duì)于固定資產(chǎn)一般不進(jìn)行價(jià)值重估。例如，濟(jì)南市章丘區(qū)面對(duì)集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，首創(chuàng)了清產(chǎn)核資“六亮工作法”、“三位一體”模式、“三榜公示”，通過制度創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)，沿著正確的軌道，健康有序地發(fā)展。集體資產(chǎn)清算后，農(nóng)民無法對(duì)集體資產(chǎn)及時(shí)知悉的解決方案是，加強(qiáng)信息披露、村務(wù)公開的相關(guān)工作，聘請(qǐng)專業(yè)的手機(jī)軟件開發(fā)團(tuán)隊(duì)，將集體組織的資產(chǎn)納入到數(shù)字信息化手機(jī)軟件中。農(nóng)民群眾可以通過手機(jī)軟件，隨時(shí)隨地查看最新的村集體資產(chǎn)情況。

其三，依法處理違法違紀(jì)問題。經(jīng)清產(chǎn)核資小組核實(shí)，弄清原因，該補(bǔ)繳的補(bǔ)繳承包費(fèi)；對(duì)侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數(shù)退賠；對(duì)資產(chǎn)資源處置不當(dāng)、村干部故意漏登、不登、不如實(shí)填報(bào)報(bào)表、隱瞞真實(shí)情況、規(guī)避監(jiān)管的，依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定由村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組責(zé)令該正，涉及違規(guī)違紀(jì)的移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，構(gòu)成犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任。

其四，重點(diǎn)做好賬目清查和權(quán)屬界定工作。首先，針對(duì)財(cái)務(wù)混亂，賬目不清，專業(yè)的會(huì)計(jì)師人員應(yīng)該清查賬內(nèi)資產(chǎn)，根據(jù)賬本賬目，對(duì)每一個(gè)村內(nèi)一一比照，以賬找賬，以物找賬，做到賬本與賬據(jù)、賬物、賬賬、賬款“五相符”，但程序繁瑣艱辛。對(duì)沒有登記入賬的，要登記入賬；對(duì)核算不準(zhǔn)確的，要調(diào)整賬目；對(duì)長(zhǎng)期借出或未按規(guī)定手續(xù)租賃轉(zhuǎn)讓的，要清理收回或補(bǔ)辦手續(xù)。賬本內(nèi)容與實(shí)物名稱不相對(duì)應(yīng)，應(yīng)該追溯到前幾屆村委成員或財(cái)務(wù)人員進(jìn)行詢問加以確認(rèn)。對(duì)已經(jīng)經(jīng)過維修或者部分已經(jīng)損壞的資產(chǎn)，應(yīng)確定其現(xiàn)存價(jià)值并加以確認(rèn)，記錄在報(bào)告中。其次，針對(duì)權(quán)屬不明，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)界定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，同時(shí)充分考慮資產(chǎn)形成的具體過程，從有利于管理的實(shí)際出發(fā)，尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是地進(jìn)行。村、組、社集體組織投資形成的資產(chǎn)，歸該村、組、社集體組織成員集體所有。其權(quán)屬關(guān)系不準(zhǔn)相互平調(diào)與擠占。

具體而言，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)的界定，可以細(xì)分為以下幾個(gè)方面：（1）創(chuàng)辦集體企業(yè)時(shí)籌備的各類資金的資產(chǎn)所有權(quán)界定。對(duì)于這類各種資金，凡事先與當(dāng)事人有約定的，按其約定確定其權(quán)屬；沒有約定的，其所有權(quán)原則上歸集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有，也可以雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商處理。政府和國(guó)有企業(yè)為扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展而轉(zhuǎn)讓、劃撥或投入集體經(jīng)濟(jì)組織投資興辦的企業(yè)形成的資產(chǎn)，凡是明確無償轉(zhuǎn)讓或有償轉(zhuǎn)讓而收取的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到其資產(chǎn)原有價(jià)值的，該資產(chǎn)及其收益性形成的所有者權(quán)益，應(yīng)認(rèn)定為全體成員集體所有。村社集體經(jīng)濟(jì)組織雖然沒有資金投入，但是以集體經(jīng)濟(jì)組織名義貸款興辦的企業(yè)，其資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟(jì)組織全體所有。（2）改制企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)界定。集體經(jīng)濟(jì)組織參股合作制企業(yè)，后改組成股份制的，其資本公積、盈余公積和未分配利潤(rùn)盈余的劃分按照原股各方所投股金實(shí)際到賬比例界定。集體經(jīng)濟(jì)組織投資興辦的企業(yè)，改制為股份合作制企業(yè)時(shí)，各地為鼓勵(lì)職工入股而設(shè)置的“影子股”“共享股”等，其所有權(quán)應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有。（3）掛靠企業(yè)的資產(chǎn)所有權(quán)界定。對(duì)于掛用集體牌子，視為私人經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)組織履行了連帶責(zé)任的，對(duì)其盈利和積累，應(yīng)當(dāng)按照合同約定或協(xié)商確定集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)屬，國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)惠政策形成的資產(chǎn)，原則上歸集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員所有，或雙方協(xié)商確定。（4）對(duì)于相鄰村合作建設(shè)與投資的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)先評(píng)估整體價(jià)值，然后按照各村提供的土地折算成貨幣價(jià)值與其他村的資金投資按照百分比明確其所有權(quán)權(quán)益比例，最后再進(jìn)行清算。

其五，針對(duì)存在爭(zhēng)議的合同解決方案。首先，確定合同是否規(guī)范，合同約定的村級(jí)收益是否合理。對(duì)不合理或不規(guī)范的相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)合同應(yīng)通過協(xié)商、取證或法律途徑予以解決。對(duì)于雙方當(dāng)事人愿意解除或補(bǔ)充合同內(nèi)容的情況，負(fù)責(zé)清產(chǎn)核資的小組相關(guān)人員可以會(huì)同村委會(huì)與承包方進(jìn)行重新簽訂合同或補(bǔ)簽合同。據(jù)實(shí)補(bǔ)簽的合同，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償或追償，也可根據(jù)雙方的意愿解除合同。其次，對(duì)產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議合同的解決方案。清產(chǎn)核資小組成員聘請(qǐng)律師協(xié)助走訪鄰居或歷屆村委成員調(diào)查取證、明確其產(chǎn)權(quán)，然后予以登記公告。最后，建立“三資”監(jiān)管便民服務(wù)平臺(tái)，完善“三資”的管理，加強(qiáng)對(duì)到期承包合同資金收回及預(yù)警監(jiān)控，防止資產(chǎn)流失。“合同名稱”要書寫嚴(yán)謹(jǐn)合乎規(guī)范，“合同主要內(nèi)容”對(duì)合同標(biāo)的、標(biāo)的數(shù)量、起止時(shí)間、合同對(duì)價(jià)或價(jià)款等情況要明確具體，避免歧義現(xiàn)象的發(fā)生。必要時(shí)經(jīng)營(yíng)合同可以通過招投標(biāo)形式確定，保證合同的完整性與合法性。此外，違規(guī)對(duì)外承包的“四荒地”相關(guān)合同內(nèi)容，或解除合同或補(bǔ)償，計(jì)入補(bǔ)償款。未經(jīng)正規(guī)程序開發(fā)利用的土地，應(yīng)歸于國(guó)家所有。