民主決議認定成員資格的實現路徑

吳昭軍 （中國人民大學法學院博士后研究人員）

農村集體經濟組織成員資格的認定，究竟由法律直接規定還是由村民民主決議認定，尚存疑問。目前我國現行立法中尚未對農村集體經濟組織成員資格認定進行具體規定。

中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出“科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系”。《民法總則》明確規定“農村集體經濟組織法人”為特別法人，農村集體經濟組織立法也已經納入十三屆全國人大常委會立法規劃第三類項目。農村集體經濟組織成員資格不是單純的身份，更涉及由身份決定的一系列成員權益，例如承包土地、分配宅基地、分配集體收益等。農村集體經濟組織成員資格認定，是構建農村集體經濟組織特別法人制度，推進集體產權制度改革的前置環節，也是農村集體經濟組織立法的重要內容。村民民主決議是認定農村集體經濟組織成員資格的重要方式，在鄉村實踐和集體產權改革試點中取得了顯著成果，積累了豐富經驗，但也存在較多問題。

成員資格認定應采取法律規定和村民自治相結合的方式

農村集體經濟組織成員資格的認定，究竟由法律直接規定還是由村民民主決議認定，尚存疑問。目前我國現行立法中尚未對農村集體經濟組織成員資格認定進行具體規定。2018年12月最新修正的農村土地承包法第69條規定：“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。”故而尚有待未來農村集體經濟立法對此予以明確規定。在改革試點中，各地采取了更為大膽更為多元的方式予以解決。浙江省、廣東省、天津市等地通過制定地方法規或規范性文件，規定農村集體經濟組織成員的認定方式、標準等。在部分地區，甚至由鎮政府直接指導和行政確認成員資格認定，例如廣東韶關市犁市鎮政府。

在我國實行村民自治制度，且《民法總則》已將農村集體經濟組織列為特別法人的背景下，由村民自治民主認定成員資格自無疑義。但是民主認定成員資格具有局限性。其一，農村集體經濟組織不同于普通的民事團體，農村集體經濟組織成員身份認定關乎農民基本權利，關乎農民的基本社會保障，不宜完全由村民自治決定。其二，民主認定成員資格可能導致侵害公民合法權益的現象。在實踐中，存在大量以村民自治的形式侵害農民集體成員權益的現象，或借民主決議的幌子剝奪少數人的成員資格，形成“多數人暴政”，或違背法律政策，損害婦女權益。廣東省《省委農辦、省婦聯、省信訪局關于切實維護農村婦女土地承包和集體收益分配權益的意見》曾明確指出，“部分村通過村民代表會議或村民會議決議、村規民約或股份合作制組織章程，使有些結婚后戶口未遷出并在本村生產生活的婦女及其子女被剝奪了農村集體經濟組織成員資格或股東資格，喪失了土地承包經營權或集體收益分配權；有些結婚、離婚或喪偶后的婦女戶口被強行遷出，承包土地被收回；有些入贅女婿及其子女未能享受農村集體經濟組織成員待遇等”。

農村集體經濟組織成員資格的認定，應采取法律規定和村民自治相結合的方式。法律法規對試點實踐中已經較為成熟且具有普遍性的認定標準予以抽象形成立法，并對村民民主決議認定成員資格的原則和程序等進行明確，同時明確對特殊群體利益的保護。在此法律基礎之上，村民民主決議成員資格認定的具體事項。民主決議認定農村集體經濟組織成員資格須在法律框架內展開，不得違背法律和政策，亦不得侵害公民的合法權益。例如對于嫁入女、大中專院校在校學生、現役義務兵等特殊群體的成員資格認定應遵守法律政策，不得對超生子女存在歧視等不平等待遇。

民主決議認定成員資格應符合法律原則和程序

《意見》指出，確認農村集體經濟組織成員“按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則……提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。民主決議認定農村集體經濟組織成員資格應按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則和法律規定的程序。

“尊重歷史”既包括尊重現行集體所有權和家庭聯產承包責任制的形成歷史，例如開始實行農村雙層經營體制時原生產大隊成員應繼續為農村集體經濟組織成員，同時也包括尊重傳統鄉村習慣，例如依據婚姻關系、血緣關系（包括擬制血親）等取得農村集體經濟組織成員資格。尊重傳統習慣，不能違背法律政策和公序良俗，例如不能依照陳規舊習侵害婦女權益。

兼顧現實。該原則要求考量改革開放以來，在農村經濟發展和制度改革中不斷形成的經濟秩序與現實情況，綜合考慮不同歷史時期農民的土地權屬狀態、對集體的貢獻形式、人口流動狀況等，根據各地具體情況認定農村集體經濟組織成員資格。

程序規范。農村集體經濟組織成員資格認定應嚴格按照程序進行，公開公正透明。目前我國立法中尚未明確規定資格認定的程序，村民委員會組織法規定了村民會議、村民代表會議召開與表決的程序。農村集體經濟組織成員資格認定直接關系農民財產權益，未來立法可參照村民委員會組織法關于村民會議的規定，明確成員資格認定必須經過村民大會民主決議，由村民大會的2/3以上成員同意方可通過。村民大會可由村民委員會召集，也可經1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議召集。召開村民大會應當提前十天通知全部村民。會議應有鄉鎮政府工作人員列席，決議結果須報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業農村主管部門登記。

群眾認可。在遵守法律政策的前提下，認定農村集體經濟組織成員資格應讓群眾滿意、認可，才能真正實現成員權益。堅持群眾認可原則，既要采取民主決議的方式，防止少數人獨斷決定農村集體經濟組織成員資格，也要避免借村規民約或民主形式非法剝奪或損害少數人的合法權益。

民主決議認定成員資格的標準

我國各地在地方立法和司法實踐中，形成了多種農村集體經濟組織成員資格認定標準。例如廣東省在實踐中以戶籍為主要標準，兼顧法律法規和組織章程規定義務的履行與集體表決；浙江省主要采取“戶籍+血緣親屬關系”的標準；四川省在實踐中綜合考量戶籍、土地承包、享受權利、履行義務及居住等情況；天津市高級人民法院制定司法文件，指出成員資格界定應考慮戶籍、生產生活關系、集體土地是否為基本生活保障等因素；重慶市高級人民法院出臺司法文件，指出應當以是否形成較為固定的生產、生活，是否依賴于農村集體土地作為生活保障為基本條件，并結合是否具有依法登記的農村集體經濟組織所在地常住戶口進行判斷。

在戶籍制度改革和城鄉人口流動加劇的時代背景下，以農業/非農進行二元劃分的戶籍為單一標準已經不符合實際需要。鑒于我國現階段城鄉二元區隔制度下農村社會保障制度尚不健全，可將是否以集體土地作為基本生活保障為界定標準之一。以集體土地作為“基本生活保障”，不同于“日常的、現時的生活來源”，而是某一自然人除卻土地之外是否擁有穩定的生存保障。隨著經濟社會發展，很多農民進城務工，或從事工商業，其生活生存的經濟來源已經逐漸脫離土地，但是這種營生手段并非都是穩定的。在無法取得城市社會保障、融入城市的情形下，土地依然是很多進城務工農民的最后生存保障。所以在實踐中，民主決議確認農村集體經濟組織成員資格，應以是否形成較為固定的生產、生活關系，是否依賴于農村集體土地作為生活保障為基本條件，兼顧戶籍、土地承包、履行集體義務等因素，進行綜合考量。

農村集體經濟組織作為特別法人，可通過團體自治吸收新成員，公民（包括本農村集體經濟組織以外的農村居民、城鎮居民）也可以通過申請的方式加入農村集體經濟組織。對于“申請加入”方式取得成員資格，認定標準可由農村集體經濟組織成員民主決議確定。

民主決議認定成員資格的救濟機制

村民民主決議認定農村集體經濟組織成員資格，不具有法律上的終局效力。為切實保障公民合法權益，應建立農村集體經濟組織成員資格認定的救濟機制。

在農民集體內部，應進一步加強和保障集體成員的撤銷權。我國物權法第63條規定了集體成員撤銷權，但權利主體、行使范圍、法律效果等仍存不足。未來修法或民法典編纂可進一步明確村民大會、村民代表會議等關于成員資格的決議屬于撤銷權的對象范疇。

在農民集體外部，建立行政、仲裁和司法等公力救濟途徑。村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉鎮人民政府責令改正。鄉鎮人民政府違法干預村民民主決議認定成員資格的，由上一級人民政府責令改正。農村土地承包經營糾紛調解仲裁法第2條將因確認、侵害農村土地承包經營權發生的爭議納入調整范圍，所以成員資格認定可以附隨土地承包經營權爭議一同通過仲裁進行解決。至于法院是否有權對農村集體經濟組織資格認定案件予以受理和裁判，司法實踐中的分歧較大。農村集體經濟組織成員資格不是單純的村民自治內容，直接關系農民的財產權益和生活保障，是集體所有權實現中的重要一環。而且民法總則已將農村集體經濟組織納入民事主體范疇，成員資格亦進入民法調整領域。所以成員資格認定糾紛應屬于法院的民事受案范圍。2018年《最高人民法院關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》中明確指出“依法妥善處理農村集體經濟組織成員資格問題”，“防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產權利”。不論是農村集體經濟組織成員資格民事糾紛，抑或是涉及成員資格認定的行政糾紛，相關主體均可通過民事訴訟或行政訴訟獲得司法救濟，人民法院應依法受理并裁判。