農村集體產權制度改革的法治保障

房紹坤 （吉林大學法學院教授）

農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。

2016年12月，中共中央、國務院出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《改革意見》），提出了農村集體產權制度改革的指導思想、基本原則、改革目標等總體要求。按照中共中央、國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（“2015年一號文件”）的要求，“農村重大改革都要于法有據，立法要主動適應農村改革和發展需要。實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。需要明確法律規定具體含義和適用法律依據的，要及時作出法律解釋。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權”。這就為農村集體產權制度改革提出了明確的法治要求和具體做法。從我國現行法律體系來看，有關農村集體產權制度的法律法規基本上還處于空白狀態，因此，農村集體產權制度方面的法治建設任務還十分繁重。按照《改革意見》的要求，農村集體產權制度改革應當“健全適應社會主義市場經濟體制要求、以公平為核心原則的農村產權保護法律制度”，為改革提供堅實的法治保障。

農村集體產權制度法治建設的基本原則

在農村集體產權制度法治建設過程中，必須遵循憲法規定，將中央有關農村集體產權制度改革的政策精神轉化為法律。為此，農村集體產權制度法治建設應當堅持如下原則：

（一）必須堅持和鞏固集體所有制

在我國，集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，與全民所有制共同構成了我國社會主義經濟制度的基礎。這是我國《憲法》所確立的基本經濟制度，也是我國各項改革都必須堅持的憲法精神和政策底線。中共中央在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位。”《改革意見》進一步強調：“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求。農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”“堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失。”因此，在農村集體產權制度法治建設中，必須始終將堅持和鞏固集體所有制作為貫穿始終的法律政策底線。在此基礎上，探討農村集體產權制度的法治實現路徑和方式。

（二）必須以農民持續增收為根本目標

“2015年一號文件”指出：“中國要富，農民必須富。”因此，農村集體產權制度改革必須將農民增收作為一項根本目標。《改革意見》指出：“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措”，要“把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收”，要“堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了”。因此，農村集體產權制度改革應當以“完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕”。據此，農村集體產權制度法治建設必須將切實維護農民合法權益，確保農民增收作為法律制度、規則的核心理念，作為貫穿于農村集體產權制度法治建設始終的基本原則。

（三）必須充分體現市場在資源配置中的決定性作用

市場經濟的發展和完善，是我國社會發生深刻變化的根源，也是經濟社會進一步發展的內在要求。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”《改革意見》強調：農村集體產權制度改革必須要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位”。在市場經濟中，任何主體都必須按照市場經濟規律的要求從事活動，充分發揮市場的作用，通過市場手段和途徑來實現經濟目的。在農村集體所有制實現過程中，農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，因此，要發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的重要作用。在農村集體產權制度法治建設中，應當肯定農村集體經濟組織的市場主體地位，賦予其更多的參與市場競爭的機會和權利，以確保其與其他市場主體具有平等的法律地位。

農村集體產權制度改革須重點解決的法律問題

在農村集體產權制度法治建設中，如下問題需要重點關注與解決：

（一）關于農村集體產權的法律界定

中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出：“產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。”按照《改革意見》的規定，農村集體產權制度改革的目標之一，是“通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”。可見，在農村集體產權制度改革中，“產權清晰”是順利推進改革的基礎和前提，亦是改革內在邏輯展開的必然要求；而所謂“產權清晰”，就是要從法律上清楚地界定集體產權的歸屬與范圍。應當說，農村集體產權中所謂之“產權”并非法律術語，因此，在農村集體產權制度法治建設中，農村集體之“產權”的內涵須由法律加以明確。根據《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，“產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權”。據此，農村集體產權與民法上的財產權同義。從這個意義上講，農村集體產權制度改革在法律層面可以表達為集體財產權制度改革。當然，根據《改革意見》，為適應城鄉一體化發展新趨勢，應當分類推進農村集體產權制度改革，即當前改革的重點在于經營性資產，而資源性資產、公益性資產應當根據改革進展分別采取不同的措施。但從法治建設角度講，上述資產應一并歸納入法律調整的范圍。

（二）關于農村集體產權的法律主體

農村集體產權制度改革的一項重要工作是“明確集體資產所有權”。對此，《改革意見》明確指出：“在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。”在此基礎上，分別情況確認集體產權的所有權主體：（1）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；（3）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。從法律上說，憲法第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”物權法第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這是我國現行法律對集體財產所有權主體的規定。但在實踐中，有的地方法規將集體財產的所有權主體規定為集體經濟組織，這是不符合法律規定的。在農村集體產權制度法治建設中，應當堅持農村集體財產歸農民集體所有的現行法律規定，并糾正地方法規中不正確的做法。

（三）關于農村集體經濟組織成員的確認

在農村集體產權制度改革過程中，集體經濟組織成員的確認十分重要，其是股份量化、集體收益分配的基本前提。根據《改革意見》的規定，農村集體經濟組織成員的身份應當“依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素”加以確認。按照上述精神，農村集體產權制度法治建設不僅應當提出確認集體經濟組織成員身份的指導性原則，而且需要在法律上明確集體成員權，并對集體成員權的法律屬性、權利內容及變動方式等內容作出具體規定，以豐富我國民事權利理論體系。一般認為，農村集體經濟組織成員是具有戶籍的村民，但《改革意見》提出：“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。”這一規定在很大程度上意味著集體經濟組織成員權的主體應當為農戶，但究竟農村集體經濟組織成員為農民個體還是農戶，需要在今后的立法中加以進一步明確。

（四）關于農村集體資產的股份化

農村集體產權制度改革的目的在于增加農民收入，而對經營性資產進行股份合作制改革是實現這一目的重要措施。通過將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，就可以將其作為集體成員參加集體收益分配的基本依據。因此，在農村集體產權制度法治建設中，要采取具體措施保障農民集體資產股份權利的實現。例如，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出等相關的權利，完善股權權能；建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，出具股權證書；健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產股份收益分配權落到實處；科學設計股權設置和股權管理的制度規則，合理設計股份（份額）權能權利實現機制等。

（五）關于農村集體產權的流轉

農村集體產權制度改革應當充分體現市場在資源配置中的決定性作用，而發揮市場在資源配置中的作用，就要建設公平競爭、規范有序的流通市場。《改革意見》指出：“鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場。”但《改革意見》同時也指出：“農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行”；改革要“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回”。這種過于強調社區性和封閉性的思路，無法滿足促進集體資產保值增值以及增加農民財產性收入的改革要求。因此，在未來法治建設過程中，需要著力破除城鄉二元結構的體制機制障礙，建立起有利于城鄉生產要素流動的制度機制，以適應城鄉社會發展的要求。而且，只有較為開放的股權流轉機制建立起來以后，各種產權交易市場的平臺作用才可以發揮出來，股東的股權也才能釋放完整的權能。

制定農村集體產權制度相關的法律

為保障集體產權制度改革的順利進行，鞏固改革的成果，在充分調研的基礎上，從我國農村實際出發，應當著重研究、制定以下重要法律：

（一）農村集體資產管理法

在我國公有制條件下，國有資產和集體資產構成了公有制的基礎，都需要納入法治軌道。關于農村集體資產管理，我國還沒有制定相應的法律法規，部分地區制定了相關地方性法規，如《上海市農村集體資產監督管理條例》《江蘇省農村集體資產管理條例》《浙江省農村集體資產管理條例》等。這些地方法規，一方面限于效力問題，無法在全國范圍內為農村集體資產管理提供統一的指導原則；另一方面，個別地方性法規限于對政策的理解，一些規定曲解了國家有關改革精神及法律規定精神，如將集體資產確認為集體經濟組織所有等。為保證農村集體產權制度改革的順利進行，實現改革目標并鞏固改革成果，需要以法律的形式將農村集體產權制度改革所取得的經驗確認下來。農村集體資產管理法應當就以下內容作出規定：集體資產范圍的確認、集體經濟組織成員的認定、組織機構、資產經營、財務管理、法律監督、法律責任等。

（二）農村集體經濟組織法

民法總則將農村集體經濟組織納入法人范圍，并定性為特別法人。但是，農村集體經濟組織的特別法人地位需要通過相應的法律加以具體化。隨著農村集體資產總量不斷增加，農村集體經濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對農村集體經濟組織進行專門立法的需求也越來越迫切。對此，《改革意見》明確指出：要“抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格，明確權利義務關系，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”。“2017年中央一號文件”提出，要“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律”；“2018年中央一號文件”要求，要“研究制定農村集體經濟組織法”，“2019年中央一號文件”再一次強調，要“研究制定農村集體經濟組織法”。目前，農業農村部已經開始著手農村集體經濟組織法的起草工作。農村集體經濟組織法應當在明確其特別法人地位的基礎上，就組織登記、成員確認和管理、組織機構設置、財務管理、監管、法律責任等作出全面的規定。

（三）農民股份合作企業法

在農村集體產權制度改革中，要“有序推進經營性資產股份合作制改革”。“2019年中央一號文件”要求，要“加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革”。通過農村集體經營性資產股份合作制改革，可以使“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，從而確保農民收入增加這一改革目標。在農村經濟發展中，為規范農民專業合作社的組織和行為，鼓勵、支持、引導農民專業合作社的發展，保護農民專業合作社及其成員的合法權益，十屆全國人大常委會于2006年10月31日通過了農民專業合作社法（2017年12月27日修訂），就合作社的設立和登記、成員、組織機構、財務管理、終止和清算、農民專業合作社聯合社、扶持措施等問題作了規定。但就農民股份合作企業而言，我國目前還沒有專門法律，僅有原農業部于1990年2月12日發布的《農民股份合作企業暫行規定》（1997年12月25日修改）。這一部門規章不僅效力層次低，而且內容十分簡單，無法適應農村經濟發展的需求。為配合農村集體產權制度改革，需要通過專門法律對農民股份合作的組織形式、成員權利義務、機構管理、財產管理等加以規定，以確保農民股份合作經濟的順利平穩發展。