基于存量規劃視角的舊城更新路徑探索
——以長樂舊城控制性詳細規劃為例

汪 波

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350001)

0 引言

伴隨著我國城市化的快速發展，城市增量發展的趨勢將有所轉變，城市的發展方向已經從強調規模擴張向集約發展轉變，城市存量地區的發展重點已經轉變成空間品質和文化內涵的提升[1]。其實，城市存量地區的更新規劃比增量規劃所涉及的內容更廣泛，盤活存量空間，不僅是要提升土地價值和區位價值，更要與新常態背景下城市居民的意識相適應，關注民生環境、人文關懷和城市品質。

本文以長樂舊城控制性詳細規劃為例，探索存量型城市更新理念與方法，從追求為了“增長而規劃”向關注生活品質提升轉變，最終實現城市的發展要求與社會民生及人文價值的契合，有序推進城市更新和社會文明的進步。

1 存量型規劃的概念與動因

存量型規劃是相對于城市增量空間而言的，是指對城市建成區開展的規劃設計[2]。存量型規劃不同于大規模新區的開發建設，又與傳統的大拆大建的城市更新不盡相同。筆者認為，存量型規劃的內涵是改善建成區環境、提升空間品質和塑造城市特色，重點關注建成區空間重構和功能優化、城市發展面臨的歷史文化延續、公共服務設施提升、交通方式轉型及生態環境保護等問題，提出挖掘和利用現有資源的更新改造策略及路徑。存量型規劃既是規劃師積極應對規劃轉型、轉變發展理念的探索，也是面對客觀發展背景下務實選擇的結果[3]。其動因主要體現在：

(1)建成區的土地價值在國家嚴控新增建設用地政策的背景下被重新挖掘和利用。

在20世紀的經濟發展水平和規劃理念引導下，城市建成區的用地布局和空間環境存在許多問題，從而導致這些地區逐漸走向衰弱。在倡導城市轉型發展的環境下，城市的空間品質和文化內涵是提升城市競爭力的關鍵因素。許多城市希望通過觸媒效益帶動建成區的活力，而舊城更新可以發掘和利用那些被遺忘的資源，并營造具有地域性和文化性的特色城市空間，重新激發城市活力，提升城市競爭力。

(2)隨著經濟的發展和生活水平的改善，人們越來越希望其生活品質和城市環境進一步提升。

現代市民對居住環境和城市品質的要求越來越高，既包括完善的配套設施、便捷的交通和宜居的環境等物質層面，還包括城市文脈、歷史景觀風貌和人文需求等精神層面。從關注尺度宏大的廣場、雄偉的地標建筑轉向場所環境和社區品質。與市民日常生活息息相關的場所將是規劃關注的重點，通過社區活力的營造，對城市微環境進行有針對性的改造和更新，以改善民生，促進社會文明的進步。

(3)公共政策利好給城市更新提供新的機遇。

在新型城鎮化以及國家大力扶持舊城更新的宏觀背景下，地方政府希望通過國家政策大力開展建成區的綜合環境整治，營造“精雅、宜人”的居住環境，提升城市競爭力，擴大城市影響力[4]。

因此，在城市用地面臨剛性約束的形勢下，對已經出現不適宜市民生活的存量地區進行有針對性的改造，是實現城市良性發展和提升城市影響力的重要舉措。通過開展城市更新，優化建成區的空間環境和功能布局，滿足人們對日益增長的生活品質和人文關懷的需求，實現城市未來的和諧發展。

2 存量型舊城更新的理念與路徑思考

存量地區普遍存在諸多問題：城市功能不合理、配套設施不完善、生活出行不便捷等；城市建設也顯現開發潛力不大、城市文化喪失等現象。因此，存量地區的舊城更新，需要摒棄傳統觀念，轉變以往大拆大建、千城一面慣性思維，探索適應存量地區更新改造的規劃理念。

存量地區的更新改造，應以可持續發展為目標，以改善城市微空間為著眼點，注重人文關懷；注重對城市現有資源的挖掘和利用；提倡公眾參與，關注與居民生活相關的社區場所營造，激發城市活力；注重城市發展與文化、生態保護相結合。通過城市發展與市民需求及環境的協調發展，實現更高層次的城市更新。

存量地區的舊城更新路徑，應以改善建成區的空間環境為出發點，以提升城市空間品質和塑造城市特色為目標，以政府工作計劃為手段，以改善民生、促進城市和諧發展為最終目的，實現存量地區的“精雅”轉型。具體來說，包括以下幾個方面：①優化城市功能布局，重構城市空間結構；②充分挖掘和利用城市特色資源，彰顯城市文化，塑造城市特色；③完善交通系統，營造人性化的慢行出行空間；④尋求功能的多元混合，注重空間的復合利用；⑤以社區為基礎，織補城市生活網絡；⑥結合政府行動計劃，有序推進舊城更新改造。

3 實踐探索

3.1 項目概況與特征

長樂位于閩江口南岸，與臺灣隔海相望，是福州的門戶地區。長樂總體上分為三大片區，即以老城為依托的臨江城、以福州機場為依托的臨空城和以松下港為依托的海港城，如圖1所示。

圖1 長樂區位分析圖

長樂舊城，主要指吳航街道和航城街道的老城，距福州市東街口中心商業圈、東部新城三江口中心區分別為25km、8km。規劃范圍東至鶴上北山村-大腹嶺、南至203省道、北至機場高速公路-里仁村-六平山、西抵泮野尖峰山腳，總面積約15.5km2，居住人口約20萬人。

長樂舊城，依托其自身優勢和發展潛力，通過協調與周邊區域的發展關系，總體定位為集政治、文化、商業休閑、生活居住等多元功能復合互動的活力城市片區。舊城以西洋路為界，分為兩個片區，東部吳航片區和西部航城片區。吳航片區以行政、商業功能為主導，兼具居住、文化休閑、醫療、教育、公園綠地等功能；航城片區以文化、商貿功能為主導，兼具商業、商務辦公、居住等功能，形成航城宜居活力區。

千年的積淀，使得長樂舊城擁有大量的自然資源和歷史文化遺跡、完整的山水城市格局和深厚的商業、文化傳統，但也留下了沉重的包袱。主要體現在以下幾個方面：舊城以居住功能為主，用地功能失衡，活力缺失；城外閩江沿線特色資源未充分利用，城內下洞江濱水空間建設粗獷；道路不成系統且部分交叉口存在安全隱患，慢行交通“先天不足”，給居民的日常生活造成不便；基層社區缺乏公共服務設施的配套、綠地等公共開放空間；部分老舊小區居住環境較差，降低了居住品質和城市形象，需要進行更新、提升。

在中央生態文明建設的指導思想下，長樂舊城城市從“增量”發展轉為“存量”再開發，從追求經濟增長轉為改善社會民生、完善城市功能、優化空間布局和提高城市整體發展質量，舊城改造刻不容緩[5]。

3.2 規劃思路與研究重點

針對長樂舊城的特點，規劃以“精雅”轉型為目標，以資源和問題為導向，注重民生、品質、活力三大元素，以完善民生功能和提升空間品質為主線。采取自上而下與自下而上相結合的形式：自上而下是整合城市層面的資源，包括自然、人文、交通等要素，明確舊城未來的生長邏輯及空間形態，形成以人的活動為核心的公共空間資源體系，創造豐富的公共空間；自下而上強調以社區為基礎縫合城市體系，以促進社區功能自治為目標，完善社區服務設施，創造富有活力的城市生活街區[6]。

以此為基礎，結合長樂總體發展要求，提出規劃區“精雅、宜居”的發展理念，通過整合資源、盤活存量，在以居住為主導功能的基礎上強化商業、休閑等功能，形成具有體現長樂文化內涵及地方特色、功能復合、充滿活力的宜居城市。規劃主要研究內容包括：優化城市功能及空間結構；挖掘和利益特色資源，提升城市品質；提倡人性化的街區尺度；改善民生設施，包括社區服務系統和開放空間系統；老舊居住區的提升改造等[7]。

3.3 長樂舊城更新策略與路徑

3.3.1優化空間布局，重構空間秩序

在城市成長的過程中，需要不斷調整空間環境的相對秩序，引導城市向著合理的方向發展。規劃立足長樂城市的總體定位，結合現狀的空間形態以及山體、水系等資源要素，提出“一廊兩心，山環水連”的空間整合思路，合理引導現有空間的有序發展，如圖2所示。

圖2 空間結構圖

“一廊”是指結合上下洞江及其支流形成的上洞江活力生態廊道，“兩心”指依托東西兩片分別形成行政商業中心和文化商貿中心。沿上下洞江和城市的公共空間，打造完善貫通的城市廊道，打造一條融合商業、居住、休閑理念的城市活力生態廊。同時，這條廊道聯系東西兩個中心，形成“一廊連兩心”的空間格局。

“山環水連”是指依托城外尖峰山、六平山及城內牛頭山、南山，通過上下洞江蜿蜒曲折串聯城區的各個功能組團，形成山環水連的自然生態格局。

重構秩序，一方面要強調自上而下的空間整合，建立城市可持續發展的框架；另一方面也要注重自下而上的活力營造，保持城市空間的獨特魅力。

3.3.2挖掘利用現有資源，塑造特色空間

增量規劃，追求效率、土地價值最大化及大規模的拆遷和建設；而存量地區的規劃思路，尊重自然、注重文化、崇尚和諧、體驗人文關懷。長樂舊城的更新規劃應立足自身特色，充分挖掘和利用現有自然資源和歷史文化資源，尊重舊城空間格局，圍繞航海文化、僑鄉文化及閩東文化主題，打造“一湖、一街、兩帶”的特色空間體系，呈現多樣性的城市文化與景觀體系，如圖3所示。

圖3 特色空間系統規劃圖

內湖是城市不可多得的景觀資源，規劃以長山湖及圓山公園為環境肌理，提升服務配套，打造主客共享的“一站式休閑娛樂”地，形成“長山湖”濱水休閑娛樂街區。同時，依托下洞江水系和航海文化形成的河下街地區，通過現有業態為發展基礎，引入“生活街”的概念，將河下街由單純的游憩功能向集娛樂餐飲、休閑、購物于一體的“生活場所”轉變，從功能業態、沿街建筑風貌、綠化鋪磚等方面制定河下街兩側環境改善導則，提升品質。此外，規劃結合愛心路與沿線的主要展館，打造以“情景體驗、時尚文化消費”為特色的文化休閑帶；依托南山路體育場館與南山公園的城市休閑運動設施基礎，打造主客共享的體育健康產業帶。總而言之，就是要充分結合長樂地方特色元素與資源，打造特色的城市景觀，同時，促進這些具有地方特色與歷史文化的空間場所與城市互動，提升城市魅力。

3.3.3注重微循環交通，營造宜人的慢行交通空間

隨著居民生活水平的提高，現代社會機動車數量逐年遞增，交通擁堵的問題在舊城中尤為突出。筆者認為，為了創造宜人的交通環境，舊城地區交通規劃應注重從機動車交通向慢行交通的轉變，構建多元的道路交通體系，積極推進城市慢行交通系統的完善。

(1)多元優化道路交通體系

通過對長樂舊城地區的OD調查，結合居民交通出行特征，從問題導向出發，有針對性地提出了優化交通的策略：打造便捷、通達的對外交通體系，沿機場高速西側規劃一條輔道，將城市主干道向北延伸與輔道相接，緩解現有主干道的交通壓力；優化多條次干路的紅線寬度和斷面類型，形成完善的次干道交通體系；打通多條規劃支路，增加道路網密度，加強微循環交通；調整多個道路交叉口，減少交通安全隱患。

(2)特色化構建慢行網絡

慢行交通包括非機動車與步行交通，作為最基本的、大眾化的綠色交通出行方式，是城市綜合交通不可缺少的重要組成部分。為了確保系統的連續性和暢達性：規劃提倡機非分離的交通方式，保證非機動車的行車路權，設非機混行車道應優先保證自行車通行，提高交通效率；非機動車道與人行道間應通過綠化帶、欄桿或高低分層隔離。同時，公共服務設施、居住區要為自行車提供足夠的停車空間和方便設施，交通樞紐、公共交通車站要為自行車駐車換乘提供良好條件。

同時，規劃結合水系、綠地景觀系統、公共開放空間，打造濱江(下洞江、蓮柄港)慢行綠道系統，通過濱江景觀帶、沿河山水休閑綠道及登山、環山(南山、牛頭山)步道，布設多條休閑廊道，通過空間特色和文化內涵的引導，創造富于人性化、休閑、舒適的慢行空間體驗，如圖4所示。

圖4 空間景觀規劃圖

3.3.4加強空間復合利用，實現城市緊湊、集約發展

存量地區由于有限的空間，尋求疊用之道無疑成為挖掘空間潛力的最重要的手段。

長樂舊城地區的商業以長三湖商業廣場為中心，因為其較大的建筑體量和現代的建筑形式，在短期內成為長樂舊城的地標形象。但由于其區位較為封閉，缺乏與周邊區域特別是航城片區的聯系；且長樂舊城在早期的開發過程中，因為缺乏規劃引導，導致現狀存在建筑布局散亂、組團發展各自為政、公共空間缺乏、城市品質較低等問題。規劃除了結合即將建設的軌道6號線站點整合地下空間、加強社區的聯通性外，還應重點強化局部空間的復合利用，整合布局凌亂的建筑空間、改善舊城空間擁擠、完善公共開放空間等狀況。

一方面，結合規劃新建的商業綜合體和大型公共服務設施，建設屋頂花園，增加公共開放空間。另一方面，停車設施缺乏也是舊城區的通病，規劃重點挖掘運動場、綠地廣場等地下空間的開發潛力，增加公共停車場。

只有通過空間在垂直方向上的復合利用，才能在有限空間的舊城區實現功能的高效集約，營造特色的立體化城市。

3.3.5以社區為基礎，織補城市生活網絡

完善的公共服務設施，是提升居民幸福感的重要因素，是營造美好城市生活的保障。要提升舊城區的公共服務品質，就要從居民的日常生活出發，關注居民的切實需求，通過營造城市微空間并對其精細利用，加強社區的場所感，以社區為基礎縫合城市，提升城市活力。

(1)定位定量——完善社區服務網絡

為了增強規劃的可操作性，保證規劃成果的合理性，以社區為主要對象開展調研、問卷及召開座談會等形式，了解長樂目前不同層級公共服務設施的發展現狀，重點梳理了各級社區的建設情況及居民的實際需求，提出了構建“15min醫養服務圈”及“5min社區生活圈”的概念。自上而下完善“街道-社區”兩級配套體系，對應人口規模，規劃形成了2個街道、18個社區的公共服務設施配套體系，并通過法定圖則進行控制。同時，規劃還對各級公共服務設施的規模及特色做出了引導，根據各層級的特點，提倡多種功能復合的公共服務中心。

(2)模式多元——優化開放空間系統

完善開放空間的建設是提升舊城活力的重要因素，規劃確定連續性、多樣性和立體性的開放空間發展思路。一方面，規劃設置多層級的廣場及綠地，充分考慮宜人性，設置綠化和休閑設施，并相互結合，采用拱廊步道等方式提供有遮蔽的室外公共空間，并且考慮靜態交通，同時設置足夠的機動車及自行車停車位；另一方面，加強濱水生態、休閑漫步帶的建設，設置緩坡式岸線，布置漫步道、休閑場地等，濱水處不設或只設簡潔通透的低欄桿，強調與自然和諧與融合。濱水地帶設計臺地式岸線，依托公園、文化娛樂等公共建筑形體，設置有層次的人工硬質景觀。

(3)分類引導——推進老舊小區更新改造

長樂舊城存在很多老舊小區，配套設施不全、景觀環境簡陋、建筑陳舊，局部地區還存在違章搭蓋的現象，給居民的居住環境和城市品質帶來嚴重的影響。規劃結合這些問題，在多次現場踏勘的基礎上，篩選出35個老舊小區，在考慮經濟效益的同時對其進行更新改造，主要包括完善基礎及配套設施、提升景觀環境、建筑立面更新、增加停車場地等幾個方面。通過對老舊小區歸類，提出針對性的更新改造方案。

3.3.6結合政府工作計劃、有序推進城市更新

此次開展長樂舊城更新改造的直接背景是福建省開展的宜居環境建設行動計劃。因此，必須結合長樂政府要求制定相應計劃，規劃將長樂舊城分成3類地區：一是開發潛力和土地價值較大的地區；二是現狀環境較差、需要提升改造的地區；三是在重要功能節點需要整體改造的地區，例如下櫓橋、江蓮村片區，如圖5所示。規劃采用梯級開發、滾動發展戰略。前期通過舊城改造建設、綜合商貿服務業態提升帶動舊城商業服務、居住人口的合理布局；中期推動教育、文化、體育設施的整合，促進各社區的功能完善，實現對舊城的可持續更新改造開發的理想控制與引導，不斷提升舊城品質，實現“精雅、宜居”的目標。

圖5 下櫓橋片區舊城改造效果圖

4 結語

提升城市品質已成為增強城市競爭力最關鍵的因素之一。存量地區是新常態下城市轉型發展的主要承載空間，在存量地區開展的更新規劃，需要與傳統的規劃思維有所區別，探索自上而下與自下而上相結合的規劃策略，以民生需求為出發點，引導城市充分挖掘現有資源和要素的整合創新，體現地方性和人文關懷，實現存量地區的“精雅”轉型。具體來說，存量地區的更新規劃應特別注重以下幾個方面：

(1)在城市快速發展和市場經濟的背景下出現的城市空間無序發展的狀態，要及時對城市空間布局進行補救性干預，亂中求虛，重構城市空間架構。

(2)針對在相關規劃和建設過程中出現的原則性錯誤，包括空間形態、用地布局、道路交通等，應及時納入控規動態更新機制。

(3)注重對城市內涵和社會價值的研究，提升居民生活質量，促進社會進步。重視改善居住、工作、交通與社會服務等現實問題，加快推進建設高質量的市民生活環境。

(4)重視挖掘地域特色文化，并以此為基礎創造新的城市“興奮點”。城市中總是存在部分讓人遺忘的特色資源，其價值由于時機的關系沒有充分彰顯，通過舊城更新可以充分挖掘和利用這些資源，使之與城市功能相互融合，形成新的特色空間，彰顯城市特色與文化內涵。

(5)加強可操作性，立足行動，與政府工作內容相結合，將舊城更新成果轉變成政府行動綱領，分階段有序推進城市更新，最終實現市民生活環境和城市品質的逐漸提升。