有效回歸控規“一張圖”的專項規劃方法研究
——以福州市長樂城區教育設施專項規劃為例

查 偉

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

0 引言

專項規劃以同一級總體規劃為主要指導和編制依據，是城鄉公共服務設施與市政基礎設施的重要保障，因此具有強制性特點，其強制性普遍通過控制性詳細規劃(以下簡稱“控規”)來落實[1-2]。由于控規是城市建設的直接依據，大多數情況下編制時間較早、完成時間較快，從而造成控規先于專項規劃完成編制，使各類專項設施無法及時有效落位[3]。

教育設施布局，以特定服務人口和服務半徑為依據，規劃落地的可行性尤其強調教育設施的布局最終應該落實到控制性詳細規劃“一張圖”上。福州市長樂區教育設施專項規劃在控規拼合“一張圖”基礎上，進行具體教育設施落位，利用ArcGIS平臺建立了各類教育設施信息管理數據庫，為后續以一個或多個控制性詳細規劃管理單元進行教育設施布局調整奠定了工作基礎。

1 長樂城區教育設施專項規劃編制背景

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，民眾對高水平的公共服務需求日益增長。教育設施布局規劃作為公共服務規劃重要的組成部分，其優化配置要求已從數量的均衡向質量和教育水平方面的提升逐步轉型，即在考慮人口密度分布的基礎上，保障民眾可以享受相對均衡的教育服務。面向時代轉型要求，住建部組織相關單位與2018年重新起草了《城市公共服務設施規劃標準GB50442(修訂)》(征求意見稿)，對包括教育設施在內的各類公共設施建設標準提出更高要求。福建省住房和城鄉建設廳于2017年組織修訂了《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》(試行)附錄“街道、社區公共服務設施配置指引”，在控制性詳細規劃層面對相關公共服務設施做出新的指引，針對教育設施重點提升了千人指標等核心指標標準。

長樂區現行教育設施專項規劃《長樂①市教育專項規劃(2015-2030)》對長樂區全域教育設施進行了規劃統籌。伴隨2016年國家全面放開二孩政策，民眾生育意愿期望得到滿足，近年來新生兒出生率有明顯提升，學前教育供需矛盾加劇，這導致在全面二胎放開政策之前編制的現行長樂區教育專項規劃已不能完全適應人口發展趨勢下的教育設施配置要求。此外，為踐行習總書記關于福州“東進南下”的發展戰略構想、推動福州新區建設，2017年2月在長樂濱海地區啟動濱海新城建設。2018年《濱海新城教育設施專項規劃(2018-2035)》編制完成。本次規劃也以與濱海新城教育專項銜接為目標，重點針對沒有就近入學要求的街道及以上級配的教學設施進行重新布局。

全面普及十二年基礎教育已經成為教育發展新趨勢。按照《國家中長期教育發展規劃綱要(2010-2020)》表述，“合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當”。在我國中國制造2025的大戰略前提下，中等職業學校和高職院校這一系統的職業教育將有較大發展。因此，普遍缺乏中等職業教育供給的現狀將成為全面普及十二年義務教育的瓶頸。

綜合來看，在城鎮化提質轉型、人口結構及教育設施供需矛盾凸顯的背景下，教育設施專項規劃編制語境發生巨大變化。為解決教育設施供需數量與服務水平的突出矛盾，2018年10月開展了福州市長樂城區教育設施專項規劃工作。

2 長樂城區教育設施現狀認知

2.1 規劃范圍與規劃對象

長樂城區本次規劃涉及吳航街道、航城街道、營前街道、首占鎮與鶴上鎮等5個鄉鎮。根據公安部門統計數據，截止2017年底，規劃范圍內現狀總人口約為21.7萬人。本次規劃以學齡前教育、九年義務教育階段(小學和初中)、高中階段教育(普通高中和中等職業學校)以及特殊教育的配置標準與空間布局為規劃對象。

2.2 現狀教育設施問題總結

本次規劃結合現行最新規范標準，對統計到的30所幼兒園、26所小學、11所中學(初中和普通高中)、1所中等職業學校以及1所特殊教育學校進行了較為詳實的調查與分析，總結了現狀各類教育設施配置與布局的主要問題。以幼兒園和小學為例：

(1)滿足標準化辦學要求的現狀教育設施數量少。通過對長樂城區各類教育設施從班額(班均人數)、班型(班級數規模)、用地規模、服務半徑等幾個方面進行分析，滿足標準化辦學要求的幼兒園僅1所、小學僅2所。幼兒園與小學存在不同程度小班型居多、缺少中等辦學規模要求教育設施，班額超過標準規定上限，生均用地不滿足規范要求等問題。

(2)優質教育資源過度集中在中心城區。30所現狀幼兒園中，20所幼兒園集中分布在吳航、航城老城。班型均在36班以上的長樂區吳航中心小學、實驗小學和師范學校附屬小學集聚分布在吳航街道同一主干路相連的3個路口，空間直線距離不超過300m。這3所優質小學高峰時段帶來的人流與車流已對附近街道日常通勤造成了較大的交通負荷。根據現狀千人指標判斷，仍然存在新城居住人口在老城就學情況，導致新老城教育資源供需的不平衡。

(3)老城外圍區域教育資源布局滯后于城鎮居住用地建設。2017年長樂區城鎮化率已接近70%，伴隨城市拓展需求，首占-營前新城片區成為長樂區現階段重點拓展區域，以居住和商貿等城市功能為主，近年來布局了大量居住用地。與一般新城開發初期一樣，長樂新城也存在公共服務設施滯后于城鎮居住用地建設情況，調查到的新城幼兒園不足10所。

從上述問題可以看出，教育設施數量與人口分布的不協調造成基礎教育空間失衡。由于優質教育集中分布在中心城區，擇校風盛行，不利于老城已經過度集聚的人口疏散和新城的健康發展。關注教育設施數量的空間均衡和引導教育水平的空間均質是長樂城區教育發展的主要目標。

3 規劃編制的主要內容

3.1 確立核心指標體系

教育設施規劃指標體系，主要包括班額、班型、用地規模、服務半徑與千人學生數等。由國家、省份和城市出臺的各類技術規范對班額、班型和服務半徑有較為統一的共識；鑒于不同設施建設場地與條件、不同城市人口構成等差異，用地規模與千人學生數在行業內存在較大爭議[4]。本次規劃以《福建省城市控制性詳細規劃編制導則》(試行)附錄“街道、社區公共服務設施配置指引”為主要依據，采納相關用地規模指標。根據長樂區近幾年出生率變化情況(表1)，綜合判斷生育政策刺激下的出生率激增趨勢已逐步放緩，預測未來長樂主城區人口出生率將穩定在14‰左右。結合不同教育階段學年要求，最終確定各類教育設施千人學生數為幼兒園42生/千人，小學84生/千人，初中42生/千人，普通高中25生/千人以及中等職業中學17生/千人②。在普及高中教育的前提下，普通高中與中等職業中學的學生數之和等于本地區就學總人數。

表1 長樂區2013年-2017年出生率變化情況

3.2 人口規模預測

教育專項強調系統性，重點在于根據區域人口總體規模與結構特征確定各類教育設施的數量和規模。一方面，專項規劃作為落實總體規劃的重要環節，需要在總體規劃人口規模等指標指導下進行編制。另一方面，教育設施規劃與城市人口分布和城市居住用地布局密切相關，這就要求教育設施規劃勢必以具有實施性的控規用地布局為依據進行空間布局。

《長樂市總體城市規劃(2014-2030)》確定本次規劃范圍2030年總人口為45萬，通過控規圖則確定的容量人口規模合計約為60萬。人口規模基數不同，必然導致公共設施數量和規模的巨大差異。

長樂已于2017年完成面向2035年的生態保護紅線與城鎮開發邊界的“兩線”劃定工作。考慮到城鎮開發邊界的劃定是即將開展的國土空間規劃的重要內容之一，本次規劃將規劃范圍內各片區控規拼合圖作為人口空間分布基礎，以“兩線”劃定成果確定的人口規模作為本次規劃2035年人口規模，將控規圖則確定的容量人口作為面向遠景的預測規模，并分別對2035年人口規模和容量人口規模進行遠期和遠景兩版教育設施空間布局方案。

3.3 教育設施空間布局

根據控規居住用地分布劃定基于基礎單元的人口規模分區(圖1)，結合各類教育設施千人學生數，測算出各片居住人口對應的各類教育設施學齡人口。結合班額與班型測算各類教育設施所需規模，即所需總班級數與學校數量。

圖1 規劃人口密度分區

需求總量由存量和增量兩部分構成(圖2)。首先，針對現狀教育設施和控規已落位確定的教育設施進行單體學校規模核算，計算出存量教育設施可提供的班級數總和。其次，在存量基礎上，結合實際用地條件對所需增量教育設施進行空間布局安排。

圖2 技術路線

教育設施處置方式，分為保留調整、原址擴建、異地遷建、取消和新增等5種。對于符合最小用地面積要求的現狀設施予以保留，按照標準班額進行班型調整；用地面積過小但具有擴建條件的現狀設施進行原址擴建；無擴建條件的學校優先轉化為對用地面積要求更低的低一級設施，如小學改幼兒園。對控規已確定教育設施采取類似措施，部分分區教育設施供給過分超前，結合服務半徑對超過需求的控規已確定教育設施提出暫不增加的建議。對于因具體原因需要搬遷的學校設施(如長樂高級中學高峰時段產生的大量人流與平街歷史文化保護需要產生沖突)，確定保留原教學主體進行異地遷建；未確定保留原教學主體的采取取消措施。“新增”對象為除現狀教育設施外需要增加的教育設施。

4 面向實施的規劃實踐探索

如前文所述，如果專項規劃布局方案難以與控規形成上下對接的反饋機制，則往往阻礙了專項規劃的可實施性。因此，為使本次規劃切實可實施，從編制方法、分區指引和平臺建設等方面進行了實踐探索，以提高教育設施專項規劃的科學性和實施性。

4.1 以解決問題為導向，切實保障落地可行性

以實際問題為導向，采用“發現問題-分析問題-解決問題”的思路，建立科學合理的規劃框架。通過對比各類教育設施規劃需求數與現狀可供給教學服務容量發現，幼兒園與中等職業學校是未來教育設施布局的最大缺口，因此確立為本次規劃需要解決的工作重點。

面向實施要求各類教育設施空間選址具有可行性，即排除與限制性要素，如“是否為基本農田”“是否在文保單位保護范圍”，同時結合建設條件、土地權屬、拆遷難度等要素綜合確定選址條件。

4.2 設置差異化分區指引， 實現城鄉均等化布局

布局均等化并不是在城鄉空間上的簡單平均，而是考慮城鄉人口密度與地區功能差異，與城市化動態發展進程相適應，解決城鄉公平與效率問題。因此，按照長樂城區現狀城鎮化發展情況，將規劃范圍內的區域劃分為3個特征片區，分別是吳航-航城中心城區，營前-首占新城區以及外圍城鎮化欠發達片區。因為老城是全區商業、文化和綜合服務中心，城鎮化程度最高；新城是近期重點拓展區域，以居住和商貿功能為主；外圍片區現狀以村莊和工業用地為主，城鎮化水平較低。

針對3個特征片區面臨的不同問題，采取分區指引，制定差異化的規劃策略。中心城區重點解決現狀教育設施的不達標問題，以疏解為主，降低班型，進行均質化的調整布局；新城亟待按照人口需求預測補足相關教育設施需求缺口。均等化布局在強調地域內教育設施數量均衡化的同時更應注重優質教育服務水平的均質化[5]。區別于中心城區以疏散人口為目標控制教育設施規模的策略，適當集聚新區教育設施規模，通過配置優質教學資源的方式打造新城優質教學品牌，促進新城城鎮化人口集聚。外圍非鄉村地區結合控規進行遠景預留，優先采用九年一貫與完全中學模式應對教育設施公平與效率問題。

4.3 搭建面向實施和長效管理的數據信息平臺

本次規劃按照“一張圖”理念，在編制過程中利用GIS平臺，搭建了各類教育設施現狀與規劃數據庫框架，使專項設施“一張圖”最終落實到控規“一張圖”上(圖3)。通過ArcGIS空間疊加工具，可快速實現教育設施專項規劃對各片控規內教育設施的用地調整，從而使教育專項內容有效落位。

圖3 GIS平臺示例圖

專項規劃作為過程性規劃，需要根據實際情況進行動態調整。本次規劃提出，希望進一步建立規劃實施與管理監測平臺，結合近期行動計劃，后續實現規劃編制部門與教育設施建設部門的信息共享、持續跟蹤和定期評估，保障規劃實施的持續性，切實發揮教育專項規劃的引領和協調作用。

5 結語

長期以來，教育設施布局方案一般通過控規進行落實。由于各片控規編制年份不同，同一行政管轄范圍內的多片控規通常由多家編制單位負責，導致各類專項設施規劃成果無法及時有效回落在控規“一張圖”上。本文結合福州市長樂城區教育設施專項規劃，介紹了該規劃的編制理念與重點內容，從規劃編制角度保障了該規劃的科學性和可實施性；同時，該規劃利用GIS平臺，建立了控規“一張圖”與教育設施“一張圖”的有效聯系，從技術實現方面保障專項成果落實到控規。

注釋：

①長樂已于2017年11月撤市改區。

②根據現狀普通高匯總與中等職業教育錄取比例，確定高中教育與中等職業教育比例為6∶4。