我國開展政策環評的必要性及其基本框架研究

耿海清，李天威，徐 鶴

（1.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012；2.生態環境部執法局，北京 100035；3.南開大學環境科學與工程學院，天津 300350）

引言

所謂戰略環評（Strategic Environmental Assessment，SEA），是指對擬議計劃、規劃、政策乃至立法等高層次決策開展環境影響評價的過程或行為，目前已經成為國際上比較通行的決策輔助手段。與規劃和計劃層面的戰略環評有所不同，國際上政策環評（Policy Strategic Environmental Assessment，Policy SEA）的實踐要少得多。究其原因，主要是不同國家和地區“政策”的內涵和外延不同，政策制定和實施過程存在差異，并且政策環評通常還會涉及比較敏感的政治問題。此外，一些國家在政策的制定過程中也會同步開展社會、經濟和環境影響綜合評價，在一定程度上已經具備政策環評的功能。因此，世界各國對政策環評的實施普遍持謹慎態度，政策環評也沒有形成公認模式。世界銀行甚至認為政策環評本來就不應該有固定模式和標準，而應成為一個面向需求的環境治理工具；如果拘泥于某種標準程式，反而會喪失其靈活性，降低其有效性[1]。迄今為止，從世界上為數不多的政策環評實踐來看，既可以是針對具體政策的戰略環評，也可以是面向決策的環境分析工具。總體而言，很多專家都認為，由于政策比較特殊，政策環評的模式應該與規劃（計劃）環評有所不同[2-6]。

1 國際上的政策環評實踐

美國1969年創立環境影響評價制度時，評價對象事實上已經包含政策、法規等層次較高的決策。根據美國1978年頒布的《國家環境政策法實施條例》，其政策是指“規則、管理規定，以及根據《管理程序法》做出的正式說明、協議、國際條約、涉及聯邦政府機構計劃的正式文件”。由于美國的環境影響評價體系并沒有將規劃、計劃、政策等決策與建設項目區別對待，因此針對政策的環境評價其實就是建設項目環境影響評價模式在政策層次的應用，評價重點仍然是政策實施后對自然環境要素和敏感目標的影響。在世界銀行的戰略環評分類體系中，將這類評價稱作“以影響為核心”的戰略環評[1]，類似的國家和地區還有加拿大、荷蘭、中國香港等。

與“以影響為核心”的戰略環評相對應，世界銀行依托其援助項目，從2001年起在發展中國家探索出了另外一種全新的戰略環評模式，即“以制度為核心”的戰略環評[7,8]。這類戰略環評主要針對發展中國家法制不健全、社會治理能力差、民眾環保意識低、權力尋租現象普遍等制度層面的問題，將制度評價作為核心內容，而很少預測具體的環境影響。通過評價，重在提高受援國對環境優先事項的關注度、壯大環境支持群體、增強社會責任和提高社會學習能力，世界銀行將這類戰略環評全部歸入了政策環評的范疇。在實踐中，這類政策環評又分為兩種形式：一種有明確的評價對象，可直接稱之為政策戰略環境評價（Policy SEA）；另一種則沒有具體評價對象，主要對發展中國家實施可持續發展的制度能力進行評價，世界銀行將其稱為國家環境分析（Country Environmental Analysis，CEA）。

以上兩種政策環評雖然評價模式和評價重點不同，但都被相應的實施主體明確歸入了戰略環評的范疇。除此之外，還有一類評價是在政策的制定過程中綜合分析社會、經濟和環境三個方面的影響，以此作為選擇最終決策方案的依據，其中最有代表性的是歐盟基于2009年《影響評估導則》對立法建議、國際協議、管理規定等開展的影響評估（Impact Assessment），美國根據12866和13563號總統令開展的管制影響分析（Regulatory Impact Analysis），以及我國香港特別行政區開展的可持續發展評估。這幾類評估都是針對擬議政策提出的多個方案，分別開展社會、經濟和環境影響分析、成本收益分析、利益相關者分析等工作，最后根據評價結果綜合比較各個方案的優劣，從而確定最優方案。這幾類評估無論是程序、形式還是方法均與戰略環評非常接近，既可歸入政策分析的范疇，也可歸入政策環評的范疇。

2 我國開展政策環評的必要性分析

盡管我國環境影響評價法在最初起草時就包含了對部分政策開展環境影響評價的要求，但后來遭到一些部門和地方代表的反對而沒有入法。反對的理由主要是缺乏可操作性、沒有實踐經驗、立法條件尚不成熟等。然而從目前來看，無論是提高決策科學化水平，還是推動生態文明建設，都需要政策環評的參與。

2.1 開展政策環評可以完善決策機制

與西方發達國家相比，我國政府部門決策普遍存在程序不清晰、過程不透明、公眾參與度不高等問題，迄今仍然是比較典型的精英決策，因此防范決策環境風險的內在機制不完善。在歷史上，因決策失誤導致重大資源環境問題的案例屢見不鮮。例如，20世紀50年代末期的“以鋼為綱”“以糧為綱”，導致大量原始森林被砍，毀林開荒、圍湖造地等大行其道；80年代中后期提出的“大礦大開，小礦放開，有水快流”的礦業開發政策，以及“國家、集體、個人一起上”放手發展集體經濟的政策，直接造成了90年代初期“十五小”企業的盲目發展。然而，目前我國除了建設項目和一部分規劃被納入環境影響評價范圍外，對于其他類型決策均沒有專門的環境影響論證制度。盡管有關部門也會開展一些所謂的政策評估，但主要是政策制定機構主導的事后評估，并不具備從決策源頭防范環境風險的功能。

2.2 開展政策環評可以健全戰略環評體系

政策、規劃和計劃，是國際上公認的三類戰略環評對象，而我國目前的法定評價對象僅限于規劃和計劃層次，尚未覆蓋數量眾多的其他決策。究其原因，主要是規劃和計劃的政治色彩相對較弱，內容比較具體，對環境的影響比較直接。因此，迄今我國戰略環評無論實踐還是研究，都把規劃環評作為主體，對于政策環評只是開展過為數不多的幾個案例研究，如汽車產業政策環境影響評價、天津市污水資源化政策環境評價、農業政策環境評價、貿易政策環境評價等[9-11]。從方法論的角度來看，以上研究均側重于機制探討，重點是環境問題的政策歸因和政策對環境的影響機理分析，還沒有做到定性與定量有機結合，更沒有提出一套適合我國國情的政策環評理論框架[12-15]。因此，從建立健全我國戰略環評體系的角度出發，應進一步加大政策環評研究和實踐力度，這也是我國生態文明制度體系建設的重要內容。

2.3 開展政策環評可以落實法律提出的要求

自1996年以來，國務院多次在正式文件中提出要在重大決策制定過程中開展環境影響論證，特別是環境風險評估的要求。在立法方面，2014年修訂的《環境保護法》第十四條明確規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”。盡管政策制定中考慮環境問題的方式有多種，但政策環評無疑是最全面、最系統和最規范的一種。同時，2008年環境保護部成立時，國務院對其職責規定中就包括對重大經濟和技術政策進行環境影響評價的要求，2018年生態環境部組建后的“三定”方案中進一步突出了這一職能。2019年國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》明確要求決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測。

綜上所述，我國推進政策環評已經成為一項非常緊迫的任務，而當務之急是建立適合我國國情的政策環評模式，特別是要明確實施政策環評的關鍵問題。

3 我國開展政策環評的關鍵問題探討

3.1 政策環評的目標

要系統設計適合我國國情的政策環評模式，必須首先明確我國開展政策環評的目的，這對于確定政策環評的重點、方法和程序等具有指導意義。根據《中華人民共和國環境影響評價法》，我國實施規劃和建設項目環評的目的是預防因規劃和建設項目實施對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境協調發展，即主要考慮的是技術和事實層面的問題，在世界銀行的分類體系中仍然屬于以“影響為核心”的戰略環評。對于政策環評，由于具有一定的政治色彩，涉及的利益主體更多，適用的評價對象更加寬泛，應同時考慮技術層面和價值層面的問題。從技術層面來講，與規劃環評并無本質區別，主要是為了預防政策實施后對環境造成不良影響。從價值層面來講，可考慮追求以下三個方面的目標：一是健全決策機制。通過政策環評診斷決策制度、環境管理制度等方面存在的不足，為改進制度提供依據。二是促進環境公平。即評價擬議政策是否符合環境公平和環境正義原則，是否及時回應了社會公眾的環境關切，是否考慮了社會弱勢群體的環境利益。三是凝聚社會共識。可將政策環評中的公眾參與作為推進政治民主化的重要途徑，同時爭取社會支持。

3.2 政策環評的對象

由于不同國家的政治制度和決策體系不同，因此“政策”的內涵和外延并無統一口徑。學術領域同樣如此，不同學者對政策的定義也存在很大差別[16,17]。但總體來看，既可以把“政策”等同于“決策”，也可以把政策理解為某一類型的決策。就我國而言，決策從形式上可大體分為四種，分別是戰略、法規、規劃和規范性文件。其中，戰略是由黨中央、國務院等核心決策機構制定的，事關國家發展方向和長遠目標的重大決策，如可持續發展戰略、城鎮化戰略等。法規是由國家制定或者認可，用于調整社會關系，并依靠國家強制力實施的社會活動準則，包括憲法、普通法律、自治條例和單行條例、地方性法規、行政法規、規章等。規劃是各級政府在一定時期內為實現特定目標或解決特定問題而制定的行動方案，按類別可分為總體規劃、專項規劃和區域規劃。規范性文件是指各級政府部門就其權限范圍內制發的，用于約束和規范相關主體行為的文件。

在以上四種決策形式中，由于國家戰略主要是方向性要求，一般沒有具體內容，因而在實踐中很難評價。法規主要是關于當事人權利、義務和辦事程序等方面的規定，與資源環境的關聯性也不強。與前兩類決策相比，規范性文件和規劃往往直接涉及區域開發、產業布局和資源配置等，因而對環境的影響比較直接，可作為我國戰略環評的重點對象。其中，規范性文件是我國特有的決策形式，各級政府部門均可頒布，但現有法律對其法律地位、制發主體、制定權限、制發程序、審查機制等尚無全面、統一的規定，在制定過程中容易受部門利益左右，因而更容易隱藏環境風險。對于規劃，目前“一地三域”“十個專項”規劃已經被納入環境影響評價法，下一階段需要重點推進的是那些尚未被納入法規要求的規劃：一是重點產業規劃，在形式和內容上更像“政策”，雖然環境影響評價法提出了開展規劃環評的要求，但基本上沒有開展起來；二是國民經濟和社會發展規劃，在我國的規劃體系中屬于總體規劃，內容極其廣泛，對其他各類專項規劃均有指導作用，目前尚未被環境影響評價法包含；三是區域規劃，主要針對跨行政區的特定區域，是總體規劃在特定區域的細化和落實，這類規劃也沒有被環境影響評價法包含。

基于以上考慮，兼顧人們對“政策”的一般理解和國際上的通行做法，我國政策環評對象在狹義上應包含政府部門的三類主要決策形式，按優先順序分別為規范性文件、規章和行政法規，特別是《重大行政決策程序暫行條例》中的“重大決策事項”。此外，由于國際上一般將規劃環評之外，針對更高層次決策的環境評價統統歸入政策環評范疇，因此我國可將沒有被納入環境影響評價法的地方政府規章、部門規章、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰略以及在形式和內容上更像政策的規劃作為廣義上的政策環評對象（圖1）。事實上，以上決策在制定過程中，也并非完全沒有考慮環境后果，只是在程序、形式、深度等方面還有較大改進空間，其獨立性也需要進一步增強。當然，這里所說的廣義政策環評在形式上也會更加多樣。

圖1 我國的政策環評廣義對象及其推進路徑

3.3 政策環評的重點

世界銀行將戰略環評分為“以影響為核心”的戰略環評和“以制度為核心”的戰略環評兩大類別，這對于我國確定政策環評的重點內容具有啟示意義[1,7,8]。我國作為世界上最大的發展中國家，環境保護制度體系盡管沒有西方發達國家那么完善，但要遠遠好于其他發展中國家。此外，考慮到中國防范環境風險和建設生態文明制度體系的任務都很緊迫，政策環評應同時兼顧影響評價和制度評價兩個方面（圖2）。對于具體政策來說，在評價過程中是影響評價多一些還是制度評價多一些，應根據決策的性質、類型和層次等確定。一般來說，決策的層次越高，政治色彩越強，涉及的利益主體越多，就越應側重于制度評價。相反，決策的層次越低，越偏重于具體的開發行為，就應更加強調影響評價。具體而言，對于法律、行政法規和規章，由于主要是關于程序和當事人權利、責任等方面的規定，因此可把制度評價作為核心，適當兼顧環境影響。對于國家戰略、規范性文件、國民經濟和社會發展規劃、區域規劃、重點產業規劃等，由于內容比較廣泛，既包含制度建設方面的內容，也包含區域開發、產業發展和資源配置問題，因而可同時把影響評價和制度評價作為重點。對于環境影響評價法已經覆蓋的“一地三域”和“十個專項”類規劃，以及具體的建設項目，在實際工作中一直就是以“影響評價”為核心，今后可將制度評價作為補充。

圖2 我國的環境影響評價序列及其評價重點

對于政策環評中的影響評價，應聚焦主要問題，并體現出專業化和快速化的特點。為此，首先應追求有限目標，重點聚焦政策所涉及的區域或產業定位、規模、布局、結構、時序等重大問題和關鍵問題；在評價內容上，應重點關注政策實施的累積影響、長期影響、人群健康影響、對生態安全的影響，以及與國家主要戰略意圖的協調性等。對于制度評價，應基于政策實施后可能導致的重大資源環境問題，評價現有制度體系的應對能力，分析存在的主要問題，提出改進和完善制度、體制和機制的建議。

3.4 政策環評的程序

一般而言，政策制定大致包括問題界定、目標確立、方案設計、方案比選、政策發布、政策執行、政策評估（事后）、政策調整等幾個階段。政策環評應緊密圍繞以上環節開展工作，與政策過程充分融合，發揮好決策輔助功能（圖3）。具體而言，在政策問題界定階段，政策環評的主要任務是識別與擬議政策相關的資源環境問題，并分析其背后的制度原因。在政策目標確立階段，政策環評應組織主要利益相關方，對識別出來的主要環境問題，以及政策目標中隱含的環境問題進行討論，確定政策環評的重點或優先事項。在政策方案設計階段，政策環評應重點發揮提供環境信息、提出環境基線、篩查環境風險和參與方案設計的作用。與西方國家不同的是，我國的很多政策在制定過程中并沒有備選方案，那么政策環評就需要針對建議方案開展上述工作，盡量消除或減少政策方案隱藏的環境風險。如果建議方案可能導致重大資源環境問題，政策環評就應在早期階段提出否定或調整意見。在政策方案的比選階段，政策環評需要分別從環境影響和制度保障兩個方面入手，對各個備選方案進行評價。如果沒有備選方案，那么就只對建議方案開展評價。對于影響評價，應針對評價重點，著重分析政策實施后可能導致的重大資源環境問題；對于制度評價，應針對政策實施后可能導致的重大資源環境問題，分析現有制度的應對能力。最后在以上分析的基礎上，一方面要根據影響評價結果對政策方案進行優化，并提出預防和減緩不良環境影響的對策建議；另一方面要指出現有制度，特別是環境管理制度存在的主要問題，提出改進建議。在政策方案執行階段，政策環評的主要任務是推動環境問題主流化，同時監測政策實施的實際影響，適時開展跟蹤評價，并對下一輪政策的制定提出建議。

圖3 我國政策戰略環境評價程序

4 討論

黨中央要求把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，政策環評是一個很好的切入點。本文結合我國決策體系特點闡述了開展政策環評的必要性、目標、對象、重點、程序等關鍵問題，提出了開展政策環評的基本框架。然而，要想把政策環評納入決策程序，還需從法規層面明確提出開展政策環評的要求，同時加強技術方法、案例示范等方面的研究。