我國工業園區生態化軌跡及政策變遷

杜 真，陳呂軍,2，田金平＊

（1.清華大學環境學院，北京 100084；2.浙江清華長三角研究院生態環境研究所，浙江嘉興 314006）

引言

改革開放以來，我國工業園區不斷發展，到2018年，有國家級園區552家，省級園區1991家[1]，工業園區在創造經濟價值的同時，也對資源環境造成了巨大壓力。工業園區的生態化對我國生態文明建設和綠色發展戰略的實施具有重要的意義。工業園區生態化的主要特征是企業之間的產業共生，即原本獨立的企業相互合作，通過材料、能量、水、副產品等的交換獲得競爭優勢[2]。我國從2000年開始進行工業園區生態化的探索，通過各項政策逐漸推動了生態工業示范園區、循環經濟園、低碳園區、綠色園區等的建設，以試點示范帶動工業園區生態化。梳理我國工業園區生態化過程中的政策變遷，理解我國工業園區生態化軌跡，對識別工業園區生態化過程中的得失及指導未來的工作具有重要的意義。本文通過梳理上述四類工業園區建設的政策變遷，從一個側面展現我國工業園區生態化軌跡，總結我國工業園區生態化的特點和不足之處，給出了相應政策建議。

1 我國工業園區生態化政策變遷

1.1 生態工業示范園區

我國工業園區生態化始于2000年開始的生態工業園區試點。生態工業園區的建設大約經歷了以下四個階段：

（1）試點探索階段（2000—2006年）。2000年，在聯合國環境規劃署的影響下，原國家環保總局開始著手進行生態工業園區的試點探索，廣西貴港、內蒙古包頭（鋁業）、山東魯北（鹽化工）等園區陸續開始生態工業園區的建設。經過一段時間的探索，2003年，《國家生態工業示范園區申報、命名和管理規定（試行）》[3]《生態工業園區規劃指南（試行）》[4]發布，在促進生態工業建設的總目標下，這兩份文件認為生態工業園區的主要特征是“通過園區內各單元間的副產物和廢物交換、能量和廢水的梯級利用以及基礎設施的共享，實現資源利用的最大化和廢物排放的最小化”，并對生態工業示范園區建設的流程、監督管理、組織機構、規劃方法、評價指標等做出了規定。我國生態工業示范園區建設初步形成申請建設—規劃—論證—建設—命名的流程，年度總結—定期考核檢查的監督管理機制，包含經濟發展、生態工業特征、生態環境保護、綠色管理四個方面指標的評價體系。對于生態工業園區的分類，兩份文件模糊地界定了具有行業特點和區域特點的園區，以及具有較好基礎的園區、尚未建成的園區、企業數量大的園區、虛擬園區。2006年，生態工業園區被劃分為行業類、綜合類和靜脈產業類三類，《行業類生態工業園區標準（試行）》《綜合類生態工業園區標準（試行）》《靜脈產業類生態工業園區標準（試行）》頒布，生態工業園區建設進入有標準可依的階段。值得注意的是，在這三項標準中，雖然對生態工業園區的定義依然緊扣產業共生的概念，但三類園區的考核指標分為了經濟發展、物質減量與循環/資源循環利用、污染控制、園區管理四個方面，不再與產業共生的概念直接相關[5-7]。

（2）管理規定的細化階段（2007—2010年）。2007年，原國家環境保護總局、商務部和科技部共同組成國家生態工業示范園區建設領導小組，發布了《關于開展國家生態工業示范園區建設工作的通知》和《國家生態工業示范園區管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法（試行）》）。商務部和科技部的介入，意味著經濟技術開發區和高新技術產業開發區將成為生態工業園區建設的主要陣地。《管理辦法（試行）》對生態工業園區的定義為“依據循環經濟理念、工業生態學原理和清潔生產要求而設計創建的新型工業園區”[8]，清潔生產也被納入生態工業園區建設的內容中來。生態工業園區建設的流程進一步細化為申請—編制規劃和技術報告—預審核—正式審核—批準建設—考核驗收—公示—命名—調研和抽查；監督管理機制也細化為提交年度工作報告，已命名園區每3年一次績效評估。2009年，《關于在國家生態工業示范園區中加強發展低碳經濟的通知》發布，提出在生態工業園區的建設中將提高能源效率，改善能源結構作為重要目標，將低碳經濟工作納入重點評估內容[9]。

（3）標準、法規的完善階段（2011—2015年）。2011年，《關于加強國家生態工業示范園區建設的指導意見》發布，提出生態工業園區建設要堅持減量化、再利用、資源化及無害化原則，形成推進生態工業示范園區建設和發展的長效機制[10]。為了推動長效機制的形成，原環境保護部在2013年啟動了生態工業園區管理辦法和標準的修訂工作，經過兩年多的調研與論證，《國家生態工業示范園區管理辦法》（下稱《管理辦法》）和《國家生態工業示范園區標準》（下稱《標準》）于2015年年底頒布。自2006年開始，產業共生理念在各類生態工業示范園區的政策文件中被忽視，而此次頒布的管理辦法和標準再一次強調了產業共生理念：“綜合運用技術、經濟和管理等措施，將生產過程中剩余和產生的能量和物料，傳遞給其他生產過程使用，形成企業內或企業間的能量和物料高效傳輸與利用的協作鏈網”[11,12]。生態工業示范園區的評價指標中，“產業共生”再次占有了一席之地[12]。生態工業示范園區申報驗收各個環節的責任方、要求、時限得以明確，監督管理過程中數據的真實性得以強調，針對性扶持政策的重要性也得以凸顯，文件還要求園區設立專門部門承擔生態工業示范園區建設的工作以形成長效機制[11]。

（4）常規運作階段（2016年至今）。2016年，《管理辦法》和《標準》開始實施，生態工業示范園區的建設已經渡過探索調整的階段，進入常規運作階段。

1.2 循環經濟園

循環經濟理念被引入我國后，逐漸發展為我國的一項發展戰略。在循環經濟名下進行的工業園區生態化活動活躍而繁多，這里統稱為“循環經濟園”，其發展大致經歷了以下幾個階段：

（1）萌芽階段（2003—2004年）。2003年，原國家環保總局在發布生態工業園區的管理規定和規劃指南的同時，也發布了《循環經濟示范區申報、命名和管理規定（試行）》《循環經濟示范區規劃指南（試行）》。生態工業園區、產業共生網絡被認為是循環經濟的一部分，循環經濟示范區應當建設生態工業園區[13,14]。這個階段，循環經濟名義下的工業園區生態化與生態工業園區建設的內涵是一致的，生態工業園區建設是循環經濟示范區建設的一部分。

（2）試點階段（2005—2007年）。2005年，國務院發布了《關于加快發展循環經濟的若干意見》，提出要建立一批符合循環經濟發展要求的工業園區，在園區開展循環經濟試點工作[15]。之后國家發展改革委（以下簡稱“發改委”）會同原環保總局、科技部、財政部、商務部、統計局發布了《關于組織開展循環經濟試點（第一批）工作的通知》，發改委成為循環經濟試點的主導部門。該文件提出要在園區進行循環經濟試點，但并沒有與生態工業園區建設進行對接，沒有強調產業共生的理念，而是與循環經濟整體的理念一致，強調園區提高資源利用率，降低廢物最終處置量[16]。2007年發改委、原環保總局和統計局公布了循環經濟評價指標體系，循環經濟示范園的指標包括資源產出、資源消耗、資源綜合利用、廢物排放四個方面[17]，沒有強調產業共生。隨后發改委又領導進行了第二批循環經濟示范試點工作[18]。

（3）綜合支持階段（2008—2012年）。2008年，《循環經濟促進法》頒布，循環經濟的推進有了法律基礎，循環經濟園的建設得到了大規模的推進和支持。2011年和2012年，發改委分別開始了城市礦產示范基地建設和園區循環化改造的工作，資源利用效率和污染物排放依然是主要目標，產業共生的理念并沒有得到強調[19,20]。2010年《關于支持循環經濟發展的投融資政策措施意見的通知》發布，2012年《循環經濟發展專項資金管理暫行辦法》發布，循環經濟園的建設得到產業政策、金融政策、財政政策的支持[21,22]。

（4）穩步推進階段（2013年至今）。2013年國務院發布《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》，強調構建園區循環經濟產業鏈，推進園區資源高效循環利用和園區基礎設施綠色化[23]。在此行動計劃的指導下，循環經濟示范園的指標體系完善、園區循環化改造、城市礦產示范基地建設、循環經濟園建設的資金支持等工作穩步推進。

1.3 低碳園區

2013年工信部和發改委共同發布《關于組織開展國家低碳工業園區試點工作的通知》和《國家低碳工業園區試點工作方案》，提出選擇一批工業園區，大力使用可再生能源，對重點用能行業進行低碳化改造，培育低碳企業，推廣低碳管理模式，使得試點園區碳排放強度達到行業先進水平[24,25]。2014年，第一批低碳工業園區試點名單公布，2015年此批試點園區共39家的實施方案獲得批復，2016年第二批低碳工業園區共12家的試點實施方案獲得批復[26-28]。低碳園區的建設與園區的生態化相關，但是并沒有直接涉及產業共生。

1.4 綠色園區

2016年工信部發布《關于開展綠色制造體系的通知》和《綠色制造體系建設實施方案編制說明和要求》，綠色園區成為綠色制造體系的主要內容之一。該文件提出到2020年，綠色園區標準建立，建立百家具備布局集聚化、結構綠色化、鏈接生態化等特色的綠色園區[29,30]。2017年第一批綠色園區名單公布，24家園區入選，2018年第二批綠色園區名單公布，22家園區入選[31,32]。綠色園區涵蓋了產業共生的理念，也整合了循環經濟園建設的許多理念，作為綠色制造體系的一部分，目前已經成為地方政府規劃的一部分，得到各項政策的支持。未來一段時間，綠色園區建設將成為工業園區生態化的主要手段。

2 我國工業園區生態化軌跡

圖1展示了我國工業園區生態化相關的主要政策。通過分析這些政策的主要政策目標、政策工具、涉及的主要部門等，可以了解我國工業園區生態化政策變遷的特征。由于我國工業園區的生態化主要是由政策驅動的，這可以反映我國工業園區生態化的軌跡。

（1）試點—示范—推廣的一般模式。生態工業示范園區、循環經濟園、低碳工業園區的建設都是先小范圍進行試點，積累一定經驗之后再擴大規模，進行示范園區的建設，同時各類管理制度、標準和配套措施逐漸得以建立和完善，之后再進行大規模的推廣。綠色園區的建設就是在汲取其余三類園區建設經驗的基礎上進行的全國范圍內的大規模推廣。雖然目前國家級的綠色園區數量還不多，但是各省份都將建設綠色園區納入了政府規劃當中。這種模式必然使得我國工業園區生態化所涉及的園區數量從少到多，地理位置上由東部向中部和西部擴散，所涉園區的級別從國家級逐漸滲透到省級及以下，而起主導作用的政府由中央政府逐漸轉為地方政府。

（2）學習型政策。在試點—示范—推廣的模式下，相關政策不斷從實踐中獲得反饋，汲取經驗，逐漸得以完善。這一特征在生態工業示范園區的相關政策中體現得尤其明顯，從最初試行的管理規定和規劃指南，到試行的標準，到經過長期調研、研討、征詢意見而成的2015版《管理辦法》和《標準》，各類政策不斷從實踐中得到反饋，逐步調整。

（3）參與政府部門的多樣化與整合。最初只有原環保總局關注園區生態化的議題，后來隨著生態化建設需求上升，條件成熟，發改委、商務部、科技部、工信部等部門都參與進來，人民銀行、證監會、銀保監會等機構作為輔助機構也參與到園區生態化建設的工作中。過多部門參與容易導致政策協調不足，增加政策實施的成本。在建設綠色制造體系的大旗下，工信部作為主管工業系統的部門，在2016年左右開始作為一個統領部門負責綠色園區的建設，有利于園區生態化的政策協調。

圖1 中國工業園區生態化政策變遷

（4）政策工具的逐步多樣化。在工業園區的生態化中，政府不僅應用了標準、績效評估等國際上生態工業園區建設中的重要政策工具[33]，還在后期運用了規劃這一具有中國特色的政策工具。規劃對我國地方政府的運作具有非常重要的指導作用，在園區生態化的大規模推廣中，規劃將發揮極重要的作用。另外，隨著不同部門的資源整合，經濟激勵手段也成為其中重要的政策工具。

（5）各類工業體系生態化措施同步執行。在園區生態化的政策文件中，環境管理概念的交叉混用現象非常普遍，清潔生產、污染控制、ISO14001體系等概念被作為園區生態化的目標，而產業共生這一核心概念在一部分文件中甚至沒有出現。這反映了我國工業體系面臨著復雜而緊迫的生態化難題，許多層面的問題需要在較短的時間內解決，無法只集中于產業共生。

3 我國工業園區生態化過程中的不足與面臨的挑戰

3.1 對園區生態化理念的理解不足

園區生態化是與產業共生的概念緊密相連的，指園區企業之間通過物質、能量的交換，使得各個企業獲得更大的競爭優勢，同時使得園區總體環境影響降低。它強調的是物質、能量等穿越個體企業的邊界進行交換，使得企業之間形成一張物質能量循環的網絡。這個概念與清潔生產、循環經濟是存在區別的[34]。然而，從我國園區生態化的軌跡來看，我國在政策制定和執行的過程中，對園區生態化理念的理解存在誤區。

這一特征從生態工業園區建設相關政府文件中可以明顯看出。2003年頒布的生態工業園區命名和管理規定、規劃指南中，對生態工業園區的界定明顯符合產業共生的理念。到2006年三項標準頒布，雖然生態工業園區的定義與2003年文件的界定類似，但具體的考核指標包含經濟發展、物質減量與循環、污染控制、園區管理四個方面，與產業共生已經沒有直接的關系。到2007年，生態工業園區管理辦法頒布，清潔生產也被納入生態工業園區建設。2011年《關于加強國家生態工業示范園區建設的指導意見》中，生態工業園區建設的原則已然變成“減量化、再利用、資源化及無害化”，與資源管理的概念混為一談。直到2015年新的管理辦法和標準頒布，產業共生的理念才重回生態工業園區建設的視野。

工業園區生態化政策中糅雜其他政策目標，是可以理解的。當前我國產業治理還處在初級階段，許多問題并存，園區企業面臨較大的政策壓力，因而在園區生態化政策中包含其他政策目標，對企業和園區來說是一種緩沖。但是如果園區生態化的政策目標被完全替換成其他內容，就不可能實現原有的政策目標，也對政策效果的評估造成干擾。另外，在我國政策主導的環境治理模式下，政策本身具有宣傳、教育的作用。如果園區生態化的政策長期混入其他目標，會導致企業和公眾對園區生態化的內涵理解發生偏差，對未來的政策執行產生不利影響。

對園區生態化理念的理解不足，還導致了其他的問題，例如缺乏恰當的核算評價體系、政策工具還需開發等。

3.2 缺乏與園區生態化內涵一致的核算評價體系

利用量化指標對政策執行過程進行監督和評估是有效政策執行的重要一環。因此，基于政策目標，發展一套與園區生態化內涵一致的核算評價體系，對于園區生態化具有重要意義。一套有效的核算評價體系，既能幫助園區管委會和企業以恰當的方式分解任務，穩步推進相關措施，也能幫助管理部門對園區生態化建設的進展進行合理的評價，還能為政策的成本效益分析提供基礎執行的成本。

然而，由于對園區生態化內涵理解不足等原因，我國在園區生態化建設中采用的核算評價體系，存在直接借用服務于其他政策目標的評價體系的情況，不能真正體現產業共生的核心特征。在實際的政策執行中，量化指標對園區、企業的行動具有很強的指導作用，未經妥善考慮的評價體系極有可能對園區和企業行動產生誤導，無法幫助現有政策目標的達成，還有可能通過路徑依賴等機制，提高未來政策執行的成本。

3.3 新的政策工具開發的需要

回顧我國工業園區生態化歷程，主要的政策工具為標準、認證等，后期有一些財政、金融政策做配套。然而，產業共生是一個復雜的涉及物質能量、商業活動、社會網絡的演化過程，必然需要多種政策工具共同發力，從不同角度促進其發展和成熟。從物理化學角度看，它涉及物質和能量的交換與利用，需要專業人士對交換網絡進行設計，保證產業共生的可能性。其可行性則需要從其他角度考慮。從經濟角度看，它涉及不同企業之間的商業往來，需要法律法規沒有障礙，企業具有經濟激勵，保證產業共生網絡具有持續存在的條件和動力；從社會的角度看，它涉及一定區域內相關人員信任感的建立和發展，需要結合社會學理論，利用相應工具，促進產業共生網絡產生、發展和穩定。因此，除了現有政策工具之外，還需要考慮以下幾個方面，發展新的政策工具：為產業共生提供良好的法律法規環境；分析參與產業共生的成本收益，為企業提供恰當的經濟激勵；注重社會因素在產業共生中的作用，探索從社會角度促進產業共生的方法；促進相關領域專家與園區、企業的接觸與合作，提供相關平臺和機制。

3.4 園區能力建設的需要

需要清晰認識到，目前我國園區生態化建設取得的成果，是由一批經濟技術條件好，管理能力強的園區完成的，其中一些園區甚至對我國園區生態化政策起到啟發和推動的作用。例如天津經濟技術開發區，早在2000年就獲得ISO14001認證，在2002年就制定了生態工業示范園區規劃，通過一系列管理措施和政策激勵，促進產業共生網絡的建立和發展[35,36]。

然而，隨著園區生態化工作從試點走向推廣，從基礎較好的園區擴展到其他園區，我們必將面臨截然不同的情況。許多園區在工業園區基本功能的執行上還有欠缺，很難以目前的條件實現生態化。因此，一方面需要把控生態化工作推廣的節奏，另一方面，需要極度重視園區的能力建設工作。不僅要在初期通過專家咨詢等方式幫助園區開展工作，還要注重長效機制的建立，幫助園區管理人員、園區企業理解園區生態化的內涵及其基本的運作方式，幫助其掌握基本的工具和方法，使園區生態化建設以一種可持續的方式進行下去。

4 結論與建議

本文梳理了我國進行工業園區生態化時，在生態工業示范園區、循環經濟示范園、低碳園區、綠色園區建設中的政策變遷，總結出我國工業園區生態化有以下特點：試點—示范—推廣的一般模式；學習型的政策；參與政府部門的逐步多樣化與最終整合的趨勢；政策工具逐步多樣化；產業共生與其他環境管理措施并行，但產業共生的實施有時受到干擾。同時從對園區生態化的理解、核算評價體系、政策工具開發、園區能力建設等方面分析了我國工業園區生態化過程中體現出的不足與未來面臨的挑戰。

工業園區生態化，就是要促進園區企業的產業共生。把握產業共生的內涵，才能把握相應的政策目標、核算評價體系和政策工具。未來的園區生態化建設，需要從產業共生的內涵出發，制定相應的評價體系，從物質能量、經濟、社會等多個角度入手，發展多樣化的政策工具。

我國工業園區生態化的前期經驗來自各類試點和示范園區，這些園區往往有比較高效的園區管委會和較為充足的資金，有能力建立相應的機構，有效開展相關工作。然而未來要進行大規模的園區生態化，就要面對大批資金不足、治理能力較弱的園區。未來的工業園區生態化工作需要謹慎評估國內園區的狀況，把握好政策節奏，重視園區能力建設工作。