中國建設用地擴張與經濟增長脫鉤關系及管控策略

王宏玉，胡守庚，盧 靜

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；3.自然資源部不動產登記中心，北京 100034）

1 引言

改革開放40年來，中國城市建設用地面積從1981年的6 720 km2增加至2016年的52 761 km2[1]，年均增長率為6.06%，呈現出快速增長和持續擴張的態勢。與此同時，中國經濟水平也經歷著迅速的發展，國內生產總值以9.8%的平均年增長率穩步增加，一躍成為世界第二大經濟體。可見，建設用地作為人類生產、居住和活動的主要場所，對促進中國城鎮化水平提升和經濟社會健康發展做出了重要貢獻[2-3]。然而，建設用地擴張也帶來了諸如交通擁堵、垃圾圍城、城市“攤大餅”等各種城市病，引發了一系列社會經濟和生態環境風險。黨的十九大報告指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要注重轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力。因此，只有科學、有序推進建設用地開發利用活動，才有望在提升城市功能及用地效率的同時，促成區域社會經濟與生態環境的可持續和高質量發展。

此前，學術界圍繞建設用地優化配置的理論研究眾多，多從用地擴張機理[4-6]、集約利用管控[7-8]以及與社會經濟[9]、承載力[10]、碳排放[11]之間關系等方面開展。這些研究前期主要聚焦城市建設用地[12]，近年來也越來越關注農村建設用地[13]。中國幅員遼闊，研究尺度也涉及全國[14]、省域[15]及典型城市[16]等，但是鑒于中國目前特有的土地供應政策，建設用地的規模和強度控制等工作與政府制定的年度或規劃期供應計劃有著密切的關系。《國土資源“十三五”規劃綱要》明確提出，要實行建設用地總量和強度“雙控”行動，逐步減少新增建設用地計劃，控制單位國內生產總值建設用地強度，確保單位國內生產總值建設用地使用面積降低20%。在這樣的背景和要求下，迫切需要圍繞“十三五”期末的控制目標開展建設用地規模及強度的過程管控研究。當前學界探討建設用地擴張與經濟增長關系的研究方法較多，常見的有回歸分析[17]、脫鉤分析[18]和計量分析[19]等，其中脫鉤理論近年來被認為是探討兩個要素之間關系的有效方法，并逐漸受到學者們的青睞。脫鉤理論最早來源于物理學領域，是OECD針對阻斷環境破壞與經濟增長之間的相關性而提出來的[20]，后來被廣泛應用于二者之間的關系研究。學者們利用脫鉤模型測度了土地利用[21-22]、城市擴張[23]、能源排放[24-25]、環境污染[26]等與經濟增長之間的脫鉤關系，這些研究有效地觀察了資源環境要素與經濟增長之間的關聯性，豐富了脫鉤理論的研究領域，也為本研究的開展奠定了基礎。彈性脫鉤模型最早是針對交通與經濟增長的脫鉤關系提出來的[27-29]，運用彈性分析法能夠較好地反映出變量之間的動態關系，經過諸多研究的實證表明，基于Tapio彈性脫鉤模型的分析方法，不僅能夠削減量綱變動的影響，克服其他脫鉤模型在基期選擇上的困難[30-31]，而且能夠較好地甄別脫鉤動態變化的過程，提高脫鉤測度的準確度[32-34]，可以較好地適用于建設用地擴張與經濟增長的脫鉤研究領域。

鑒于此，本文擬采用Tapio彈性脫鉤模型深入探討“十二五”期間中國及各地區建設用地擴張與經濟增長之間的關系，在此基礎上對“十三五”期末中國及各地區建設用地規模及單位GDP建設用地使用面積下降情況作出預測，以期為政府等管理部門實行差別化地建設用地“雙控”決策、促進新時期建設用地與經濟社會發展的良性互動提供參考。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

選取中國大陸31個省（自治區、直轄市）作為研究單元（港澳臺地區由于數據缺失，未列入研究范圍）。地區生產總值（GDP）及價格指數來源于歷年《中國統計年鑒》；建設用地面積（CLA）來源于歷年《中國國土資源統計年鑒》和《中國城市建設統計年鑒》；“十三五”時期經濟預期增速從全國及各地區《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提取；2020年全國及各地區建設用地規模控制值來源于《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》（以下簡稱《調整方案》）；2020年全國及各地區單位GDP建設用地使用面積下降目標來源于《國土資源部 國家發展改革委關于落實“十三五”單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見》（以下簡稱《意見》）。考慮價格因素的影響，本文將所有年份的經濟數據以2005年為基期的不變價進行平減化處理。

2.2 研究方法

2.2.1 建設用地擴張與經濟增長的彈性脫鉤關系

本文采用劉瓊等[35]改進的Tapio彈性脫鉤模型進行建設用地擴張與經濟增長的脫鉤關系分析，公式如下：

式（1）中：t為建設用地擴張與經濟增長脫鉤系數；CLAn和CLAn-1分別為第n年和第n- 1年該地區建設用地總規模；GDPn和GDPn-1分別為第n年和第n- 1年的國內（地區）生產總值。考慮到中國經濟持續快速增長的實際情況，只需考慮“ΔGDP＞0”的情況，根據圖1，當ΔGDP＞0時，建設用地擴張與經濟增長之間可能存在的彈性脫鉤關系主要包括以下4種：

圖1 建設用地擴張（ΔCLA）與經濟增長（ΔGDP）之間的脫鉤關系Fig.1 The decoupling relationship between the expansion of construction land (ΔCLA) and economic growth (ΔGDP)

（1）擴張性負脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，t＞1.2，說明建設用地和經濟規模都在保持增長，而建設用地的擴張速度要稍快于經濟規模的增速。

（2）擴張性耦合。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0.8＜t＜1.2，說明建設用地的擴張速度與經濟規模的增速基本保持同步。

（3）弱脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＞0，0＜t＜0.8，說明建設用地和經濟規模都在保持增長，而經濟規模的增速要稍快于建設用地的擴張速度。

（4）強脫鉤。ΔGDP＞0，ΔCLA＜0，t＜0，表明在經濟規模增長的同時，建設用地規模出現了縮減的趨勢。

2.2.2 建設用地規模及強度“雙控”思路

圖2 建設用地規模及強度預測流程Fig.2 Prediction route of construction land scale and intensity

本文基于Tapio脫鉤模型，沿著“識別‘十二五’期間建設用地與經濟增長脫鉤關系→預測‘十三五’期末各地區建設用地規模→預測‘十三五’期末各地區建設用地強度→分析建設用地預測不確定性并提出差別化的建設用地規模及強度‘雙控’策略”的思路展開（圖2），依據劃分得到的4類脫鉤系數和強度下降情況等級，分別進行建設用地規模分區管控及建設用地強度分級管控，為努力促成“十三五”時期建設用地“雙控”目標實現提供策略參考。具體預測流程如下：

（1）建設用地規模預測。首先根據“十三五”時期的經濟預期增速VGDP和“十二五”期間建設用地擴張與經濟增長之間的脫鉤系數t得到“十三五”時期的建設用地預期擴張速度VCLA：

進而根據“十二五”期末的建設用地規模CLA2015和“十三五”時期的建設用地預期擴張速度VCLA得到“十三五”期末的建設用地規模CLA2020：

（2）建設用地強度預測。結合《意見》等文件精神，本文主要采用單位GDP建設用地使用面積這一核心指標來度量建設用地強度（CI），“十三五”期末的CI2020值通過2020年預測得到的GDP2020和CLA2020獲取，進而得到在該情境下的“十三五”時期CI下降率R：

3 結果分析

3.1 中國建設用地擴張與經濟增長概況

為了方便比較，運用Min-max方法對2009—2015年中國建設用地擴張與經濟增長指標進行標準化處理，得到趨勢線如圖3。可以看出，建設用地面積從2009年的35.00萬km2增加至2015年的38.59萬km2，年均增長0.60萬km2，年均增長率1.64%；而國內生產總值從2009年的349 081.4億元增加至2015年的685 505.8億元，年均增長56 070.73億元，年均增長率11.90%；單位GDP建設用地規模則從2009年的1.003 km2/億元下降至2015年的0.563 km2/億元，年均降低0.073 km2/億元，年均下降率為9.17%。

圖3 2009—2015年中國建設用地擴張與經濟增長狀況Fig.3 Construction land expansion and economic growth from 2009 to 2015 in China

分析發現，在2009—2015年間，中國建設用地的擴張與經濟增長趨勢基本吻合，建設用地擴張與經濟增長呈現明顯相關性，而這期間是中國“十二五”規劃的重要發展時期，中國經濟同步進入“新常態”的發展階段，反映出建設用地有效供給對于中國經濟高質量發展起到了積極作用。此外，單位GDP建設用地規模持續下降，表明經濟增長對于建設用地的依賴程度有所降低，建設用地利用強度有所提升，這與“十二五”期間國土資源部門發布的政策密切相關，如原國土資源部在2014年發布《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》，強調要切實以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，推進土地節約集約利用，促進了單位GDP建設用地強度提升。

3.2 “十三五”時期建設用地規模管控分析

為基于脫鉤分析獲得“十三五”期末各地區建設用地規模的預測值，首先根據式（1）對“十二五”期間中國各地區建設用地擴張與經濟增長進行脫鉤分析，選取其中最高值t高、平均值t中和最低值t低作為“十三五”時期發展的3種情況[29]；根據國家及各地區《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提取各地區GDP預期年均增速，從而得到“十三五”時期各地區經濟發展預期增速VGDP及2020年GDP預測值GDP2020；進而根據式（2）中VGDP和3類脫鉤系數，得到“十三五”時期建設用地預期增速VCLA高、VCLA中和VCLA低；最后根據式（3）以CLA2015獲取“十三五”期末建設用地規模的預測值CLA2020。

各地區3類脫鉤系數及對應的建設用地規模預測值、《調整方案》制定的2020年各地區建設用地控制指標如表1所示。結果顯示，絕大部分地區在“十二五”期間建設用地與經濟發展脫鉤系數t都在0～0.8范圍內，呈現顯著的“弱脫鉤”狀態，說明在建設用地擴張和經濟規模增長的同時，經濟增長的速度要稍快于建設用地的擴張速度；只有青海省在2014年出現了脫鉤系數t為負值的情況，建設用地與經濟發展呈現出“強脫鉤”的狀態，這是由于2014年青海省的建設用地規模較2013年減少了2.21 km2所導致。普遍的“弱脫鉤”現象表明“十二五”期間中國建設用地管控取得了實效，經濟發展進入“新常態”以來，經濟發展對建設用地的依賴程度進一步降低，經濟增長也經歷了從追求速度到質量的重要轉變。

表1 建設用地擴張與經濟增長脫鉤系數及“十三五”期末CLA2020預測情況Tab.1 The decoupling coefficient between expansion of construction land and economic growth and CLA2020 at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

按照3類脫鉤系數預測得到的3種建設用地規模，與《調整方案》制定的控制值進行對比，可以發現，為了使建設用地總規模不超標，各地在“十三五”時期應該采取何種脫鉤系數進行發展。結果呈現出4種情況：（1）按照高脫鉤系數發展不會超標，包括天津等5地區；（2）按照中脫鉤系數發展不會超標，包括湖南等4地區；（3）按照低脫鉤系數發展不會超標，包括北京等12地區；（4）無論按照哪種脫鉤系數發展都會超標，表明該地區在未來發展中要進一步降低脫鉤系數，包括河北等10地區。其結果如表2所示。

表2 “十三五”期末建設用地規模不超標與選擇脫鉤系數對應情況Tab.2 The corresponding situation between scale of construction land and decoupling coef fi cient of selection at the end of “The 13th Five-Year Plan” period

對于按照3類脫鉤系數發展，建設用地規模都將會超過控制目標的地區，首先，要堅決守住建設用地規模底線，倒逼土地利用方式和經濟發展方式轉型升級；其次，要制定并完善合理的土地供應政策，引導企業通過租賃等渠道取得土地使用權，逐步減少新增建設用地計劃指標，著力騰退盤活存量低效建設用地；再次，要進一步降低建設用地擴張與經濟增長脫鉤系數，促成二者良性互動與可持續發展，從而確保在2020年末各地區建設用地規模不超過國家控制目標。對于建設用地規模可以穩定在目標范圍的地區，各地區可結合自身情況選擇相應的脫鉤系數進行發展，促成區域建設用地總規模不超標、利用成效穩步提升。

3.3 “十三五”時期建設用地強度管控分析

實施建設用地強度管控是新時期破除資源環境瓶頸、建設資源節約型社會的重要舉措。《意見》指出，到2020年末，確保實現全國單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%的目標，各省（區、市）單位國內生產總值建設用地使用面積下降率要不低于《意見》設定的目標值。按照前面的分析，各地區應該以不超過2020年《調整方案》設定的控制值為底線，選取相應脫鉤系數所對應的CLA2020作為2020年建設用地總規模，若均超過控制值則以《調整方案》設定的控制值作為2020年該地區建設用地總規模。根據式（5）和式（6）“十二五”期末單位GDP建設用地使用面積CI2015和“十三五”期末單位GDP建設用地使用面積CI預測值，得到“十三五”時期單位GDP建設用地使用面積下降率預測值R預測，結果如表3所示。其中，“十三五”下降率（目標）R目標是《意見》設定的目標值情況，完成情況依據預測值與目標值的差值ΔR進行設定：（1）若R預測-R目標＜0，用“-”表示，說明該地區2020年不能完成《意見》設定的目標；（2）若R預測-R目標＞0，用“+”表示，說明該地區2020年能夠完成《意見》設定的目標。

可以看出，按照預測得到的“十三五”時期中國各地區單位GDP建設用地使用面積下降率R預測，大部分地區可以較好地完成《意見》設定的下降任務。將各地區的預測完成情況（ΔR）進行分級處理，分優、良、中和差4類，結果如表4所示。然而，根據規模預測得到的強度下降結果，也會受到經濟發展戰略、區域總體規劃和產業經濟轉型等諸多不確定因素的影響，因此，在未來一個階段的管控思路中，應注重結合此類因素的特點，提升建設用地“雙控”成效，促進建設用地健康高質量發展。此外，考慮同區域中各省本底建設用地集約程度也不盡相同，按照1 km2/億元的分界線將各省的本底集約程度進行區分，基于此，提出建設用地強度管控策略如下。

（1）預測完成情況為“優”和“良”的地區多集中分布在中國中部地區、西南地區和青藏地區。其中有7個行政區都位于長江經濟帶，占整個長江經濟帶行政區總數的63.64%，說明近年來長江經濟帶作為中國重要的經濟增長極，在不斷推進“長江大保護”戰略和

區域協調發展的背景下，建設用地管控成效也日趨凸顯。而青藏地區由于其特殊的生態安全屏障功能，在國家和地方政策的支持下，建設用地與經濟發展也呈現良性互動的態勢，這些地區按照預測情況均能夠較好地完成“十三五”時期的強度下降任務。因此，對天津、重慶、陜西、遼寧、湖南和湖北等本底集約程度較高的省份，一是要保障項目建設用地需求，在符合區域土地利用總體規劃的要求下，可適當給予增加建設用地供應指標；二是要引導城鄉建設用地內部結構調整和合理流動，促進城鎮用地規模增加與吸納農業轉移人口相掛鉤。對江西、貴州、云南、安徽、西藏和青海等本底集約程度較低的省份，一是要堅持綠色發展理念，注重建設用地開發利用對生態環境的影響，嚴格限制“三高”企業用地門檻，強化生態紅線劃定和土地監察巡查工作；二是要注重建設用地開發與經濟增長的協調性，進一步強化集約用地和優化經濟結構，避免區域發展遇到的“資源詛咒”問題；三是要充分保障這些省份脫貧攻堅用地需求，尤其是對深度貧困地區脫貧攻堅項目建設用地要實行精準保障、及時審查報批用地、強化供后監管。

表3 “十三五”時期單位GDP建設用地使用面積下降預測完成情況Tab.3 The completion prediction of the decrease in the area of construction land use per unit of GDP during “The 13th Five-Year Plan” period

表4 “十三五”時期中國各地區建設用地強度下降預測完成情況等級Tab.4 The completion prediction levels of the decreasing intensity of construction land in various regions of China during“The 13th Five-Year Plan” period

（2）預測完成情況為“中”的地區多集中分布在中國北部大部分地區及南部沿海地區，占研究區行政區總數的一半，承接著中國“西部大開發”“中部崛起”等重大區域發展戰略。數據表明，雖然這些地區能夠按時完成“十三五”時期國家設定的強度下降率，但是仍需要繼續轉換經濟增長動力、優化建設用地管控路徑。因此，對上海、廣東、福建、江蘇、山東、河北、河南、吉林、山西和廣西等本底集約程度較高的省份，一是要注重激發建設用地活力，積極探索可持續的城市有機更新模式；二是要針對不同省份的發展基礎、開發強度和增長潛力，促成與資源環境承載力相適應的國土空間開發格局。對內蒙古、海南、甘肅、寧夏和新疆等本底集約程度較低的省份，一是要加大存量建設用地挖潛力度，積極盤活閑置用地并推進低效用地再開發、再利用；二是要轉變經濟增長動力，加快現代服務業和高新科技產業發展，圍繞產業結構調整和經濟轉型升級，優先保障新型產業、促進產業用地空間優化，推動區域經濟高質量發展；三是要推廣節地新技術和新模式，積極探索用地取得、供地方式、土地價格等方面的新機制，加強部門協同和政策聯動，促進節約集約用地。

（3）預測完成情況為“差”的地區顯示其按照預測結果，順利完成強度下降任務還存在一定難度，主要包括北京、四川、浙江和黑龍江等地區，這些地區在發展經濟的同時要嚴格建設用地審批，部分地區要提高現有建設用地的利用效率，努力促成《意見》制定的下降目標。因此，對北京、浙江和四川等本底集約程度較高的省份，一是要創新建設用地管理和利用模式，推進城市建設用地多功能立體開發和復合利用，支持農村集體盤活存量建設用地；二是要進一步提高土地資源市場化配置程度，健全主體平等、規則一致、競爭有序的市場規制，充分釋放土地資源空間和潛力；三是要加強高新科技產業在區域經濟發展中的引領，以技術驅動促進區域經濟高質量發展。對于黑龍江等本底集約程度較低的省份，一是要完善最嚴格的節約集約用地制度體系，進一步健全用地標準控制制度，推動區域建設用地利用方式轉變；二是要加強建設用地總量控制力度，嚴格建設項目用地審批，適當減少新增建設用地供應指標，以總量控制倒逼強度提升；三是要嚴格落實建設用地利用動態巡查制度，加強建設用地供后開發利用全程監管，持續開展節地考核評價和監管考核。

4 結論與討論

（1）彈性脫鉤模型能夠有效刻畫建設用地擴張與經濟增長間的動態關系。“十二五”期間中國各地區建設用地與經濟發展脫鉤關系主要呈現“弱脫鉤”狀態，中國經濟發展邁入新常態階段以來，經濟增長對建設用地等資源要素的依賴程度降低，有效緩解了現階段資源消耗與經濟增長之間的矛盾。

（2）以不超過2020年建設用地規模控制值為目標，劃分了4類脫鉤系數對應的區域。結果顯示，新時期要有機協調建設用地供應與經濟發展之間的關系，努力促成二者發展“低脫鉤”模式；對于預測規模會超標的地區要進一步降低脫鉤系數進行發展，嚴格控制建設用地總量，并充分釋放存量建設用地空間。

（3）研究劃分了“優”、“良”、“中”和“差”4類不同等級的強度下降完成情況區域，提出了區域差別化的管控策略。在實際工作中，地方政府和自然資源管理部門要依據劃分的等級情況，對各地經濟發展狀況、建設用地利用現狀進行綜合考量，尋找合理的管控模式及路徑，因地制宜地推進強度管控工作。

本文立足現有最新數據，基于純粹的脫鉤分析對“十三五”時期中國各地區提出了差別化的建設用地管控策略，為區域決策提供參考。然而建設用地擴張與經濟發展之間的關系較為復雜，受資源環境稟賦、國家宏觀政策、外部市場環境等多重要素的制約，在建設用地“雙控”工作中要充分把握好不同區域的不確定性因素，促進建設用地增長與經濟社會協調、健康發展。另外，考慮建設用地與經濟發展的關系每年變動可能較大，各地可結合現有最新數據開展對比分析，尋找與2020年控制目標的差距，這將會對全國建設用地全面管控奠定良好基礎。