國合署成立一周年： 中國援助外交“轉型升級”

羅儀馥?李巍

2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了新的政府機構改革方案，其中就包括整合商務部和外交部等部門的對外援助工作有關職責，組建國家國際發展合作署（以下簡稱“國合署”），作為國務院直屬機構。一年來，以國合署內設機構的基本完善與援外工作的全面開展為標志，中國的援助外交邁入了新的歷史階段。雖然對外援助長期以來都是中國經濟外交的組成部分，但近五年來，為了助力“一帶一路”建設與輔助中國“負責任大國”形象的構建，援助外交在中國經濟外交中的整體地位逐漸上升并日益得到重視，對外援助整體方略的“轉型升級”也被提上日程。新的國合署便是在這樣的背景下誕生的。伴隨著該機構的成立與順利運作，中國的援助外交無論是在制度結構改革上，還是在戰略調整方面，都取得了顯著的成效。

中國援助外交的制度變遷

中國經濟外交的全面開展依托于國內一整套結構復雜但層次分明的制度體系，其中也包含了援助外交的制度基礎。新中國成立之初，對外援助的決策工作由中央政府直接統籌，再分由有關部門執行具體的事務性工作。從1952年開始，負責對外經濟和貿易事務的部門長期成為中國對外援助的主導性單位，因此中國援助外交的機構演變與該部門的歷史沿革密切相關。

1952至1961年間，中國的援助外交由當時的對外貿易部與財政部共同承擔，二者分別負責成套項目的對外援助與現匯援助兩大塊業務。1961年起，對外貿易部的援助職能被分離出來，并改由新設立的國務院直屬機構——對外經濟聯絡總局承擔。此后，對外經濟聯絡總局又于1964年轉變為對外經濟聯絡委員會，接著在1970年改組為對外經濟聯絡部。1982年，國務院推行機構改革，將對外貿易部、對外經濟聯絡部、國家進出口管理委員會、國家外國投資管理委員會合并后設立對外經濟貿易部，對外援助的職能也因此并入該部門。

2003年對外經濟貿易部改組成為商務部后，中國援助外交的“主角”就轉變為了商務部，其負責牽頭與外交部、財政部等多個機構統一管理中國的對外援助事務，從而形成了典型的“對外援助部際協調制度”。具體而言，商務部下設的援外司負責擬定并執行援外政策，起草援外法律法規，研究和推進援外方式改革、項目規劃以及與受援國的談判和協議的簽署等。在此過程中，商務部需要與外交部、財政部和中國進出口銀行等部門進行經常性溝通并綜合考慮這些部門的各類專業性建議，再作出相關決策。在對外援助的實施環節，商務部直屬的國際經濟合作事務局、中國國際經濟技術交流中心等機構負責執行成套項目、技術援助項目和一般物資項目等各種類型的援助工作;中國進出口銀行主要負責政府優惠貸款項目的實施;駐外經商機構則承擔搜集受援國需求、政府間協商和援外項目一線監管等工作。

2018年3月，國務院直屬機構——國合署的正式成立標志著中國援助外交的制度形式由多部門協調制向獨立機構統籌制順利轉變的完成。從職能定位來看，國合署整合了原商務部的對外援助工作和原外交部涉外協調等職責，從援助戰略的擬定、援助方式的改革到援助方案的編制、具體項目的規劃，再到項目實施的監督與評估等，都由國合署獨力承擔。當然，對外援助是一個龐大的業務體系，即使建立獨立的統籌機構，援助外交仍離不開其他部門的支持。但與此前相比，在當前的對外援助制度結構下，其他部門只是扮演輔助性角色，國合署具有較高的自主性，總體上有利于集中援助外交的方向，也提高了中國對外援助的效率。

運作近一年來，國合署已形成了較為完善的內設機構與人員分工。目前該機構的領導班子由一位正署長與三位副署長組成，他們分別來自發改委、商務部、外交部與國家知識產權局，這種領導班子的設計基本吸收了過去“對外援助部際協調機制”時期多部門分工的思路，也彰顯了通過援助外交的轉型推進“一帶一路”建設的目標，確保了新制度結構下中國援助外交的專業性與明確的戰略導向性。

值得一提的是，設置獨立的國家級援外機構在某種意義上被視為一國援助外交走向成熟的標志，世界主要的對外援助大國均設有類似的部門。但其中一部分國家的對外援助專職機構實際上仍由外交部代管。相比較之下，國合署直接向國務院負責，而不受制于其他職能部門，這不僅說明當前中國援助外交制度設計具有一定的超前性，也凸顯了中國政府對于對外援助的高度重視。

國合署助力中國援助外交取得新進展

伴隨著制度結構的改進，中國援助外交的整體方略也有所調整，這在過去一年間國合署的工作布局中可以得到充分體現。而從國合署的運作效果來看，中國援助外交的轉型也取得了一定的成效。

第一，對外援助的雙、多邊合作布局不斷擴大。作為對外援助專職部門，國合署開展外交活動的對象集中于受援國政府、國際上其他援助國的對口部門以及各種類型的國際組織。在過去一年間，國合署的外交行程相當密集：署領導會見外國政府對應部門或國際組織有關負責人超過40次，出訪也有20余次。由于職能對口、獨立部門運作效率較高，截至目前國合署已與上述諸多國家或機構達成合作協議或具體的援助計劃。截至2019年3月初，國合署已代表中國政府與老撾、吉爾吉斯斯坦等十余個國家簽署了在民生、經濟技術等領域的雙邊發展合作協議，與福特基金會、聯合國兒童基金會、蓋茨基金會、聯合國人口基金會等多個政府間或非政府國際組織達成了實質性的項目協議或合作諒解備忘錄。

就援助對象的布局而言，在保持非洲與東南亞國家在中國對外援助布局中的優先性的同時，中國政府對中亞、東歐和南美洲國家的重視程度也日益提升。

從與援助方的外交互動情況看，各種類型的國際組織是國合署開展援助合作的重點，截至目前與國合署進行過正式對話的國際組織已多達25個，其中既有全球或區域層面的多邊援助機構，也包含非營利屬性的民間組織。與此同時，國合署也在尋求與發達國家或地區相關部門的對話合作，已相繼與澳大利亞、歐盟、英國與瑞士等多個國家或地區進行交流。

第二，援助方式有所改進，主要表現在項目導向性更加突出，三方合作也漸成趨勢。2015年9月，中國國家主席習近平在聯合國發展峰會上宣布設立“南南合作援助基金”，由中國提供20億美元，支持發展中國家落實2015年后發展議程;2017年5月中國又向南南合作援助基金增資10億美元。該基金的管理采取項目申報制。2018年3月以來，國合署在南南合作援助基金項下，已先后與聯合國兒童基金會簽署了由后者實施的尼日爾婦幼健康項目等8個項目的立項協議;與聯合國人口基金會簽署了塞拉利昂孕產婦保健及宮頸癌防治項目協議等。項目導向性使對外援助更具針對性和精準性，援助效果也更易于凸顯。

此外，在國合署的推動下，中國的對外援助三方合作也日益熱絡。前文提及的國合署與諸多國際組織或發達國家的有關部門的對話交流就是一大突出表現。這種援助方式有利于中國借鑒世界主要援助國的對外援助經驗，增強中國對全球發展援助的參與力度和融入程度，進而提高中國在發展援助領域的影響力與話語權。

中國的援助外交轉型正面臨內外挑戰

雖然在國合署的助力下，中國對外援助取得的成績斐然。但不可否認，當前中國的援助外交轉型依然面臨一些挑戰，主要表現為制度建設的局限性與內外部輿論壓力兩方面。

2019年3月21日，中國國家國際發展合作署副署長鄧波清（左）一行拜會尼泊爾總理奧利。

第一，對外援助的制度建設仍有待進一步完善。盡管國合署的成立已是中國在援助外交制度建設上取得的重大進步，但與國際上一些對外援助大國相比還存在一定的局限性。就內部機構建設而言，向海外派出的辦事機構有利于深入了解受援國的需求與輿論，并對援助項目形成有效的監督，但目前國合署的海外辦事機構尚未成體系地建立起來。從外部聯系來看，雖然國合署已與不少國家或國際組織展開交流，但大部分并未形成穩定的雙邊（或多邊）對話機制，這在一定程度上也限制了國合署在援助外交上的能力發揮。

第二，目前中國對外援助的內外部輿論環境并不完全有利于相關工作的開展。國內的輿論分歧集中于現階段的中國是否應該擴大對外援助的問題上;國際的輿論壓力則體現在其他國家對中國對外援助規模與國家實力匹配程度，以及對中國對外援助的意圖的質疑。而這些壓力在一定程度上歸因于中國在對外援助方面的對內解說與對外宣傳的不足。

據《中國的對外援助》白皮書的數據，截至2012年，中國對外援助金額累計為3456.3億元人民幣。2017年，中國宣布在未來三年向參與“一帶一路”建設的發展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助。在2018年中非合作論壇上，中國又承諾向非洲國家提供600億美元的資金支持。顯然，自2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國對外援助的力度正在大幅度增強。但對于這些事實，很多國內民眾由于不了解對外援助的內涵、不了解中國擴大對外經濟輻射能力與軟實力的迫切需求，因而產生了一些誤解;外國政府與民眾則因為無法獲取全面的數據與信息而低看中國的對外援助規模，或曲解中國的意圖。這些誤讀都在一定程度上限制了中國援助外交的深入開展。

總之，隨著以國合署為主導的援助外交制度建設的日趨完善，以及對外援助戰略方向與技巧的不斷調整與改進，對外援助在中國經濟外交中起到的積極作用正在不斷凸顯。但另一方面，中國在開展援助外交上所面臨的壓力也不容忽視，如何進一步完善援助外交的制度建設、妥善引導國內外輿論以擴大中國對外援助的正面影響，是實現中國援助外交成功轉型無法回避的問題。

（作者羅儀馥為中國人民大學國際關系學院經濟外交項目組博士研究生;作者李巍為中國人民大學國際關系學院教授、國家發展與戰略研究院研究員。本文受到復旦大學“中美友好互信合作計劃”的資助）