基于干旱管理的行動措施和觸發(fā)點探析

劉兆勝

(遼寧省鞍山水文局，遼寧 鞍山 114039)

干旱是對人類危害最大的自然災(zāi)害之一。在世界范圍內(nèi)，每年都有很多地區(qū)發(fā)生干旱。在中國北方的大部分地區(qū)和南方的一些地區(qū)，干旱頻繁發(fā)生，由干旱缺水所造成的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境損失巨大。

嚴(yán)重的干旱災(zāi)害，迫使我們采取各種措施來減輕旱災(zāi)帶來的損失。但有時我們的這種行動會因違背自然規(guī)律而收效甚微，甚至?xí)垢珊滴：又亍Ｒ虼耍藗冃枰訌?qiáng)對干旱的了解，通過采取更合理的預(yù)防和應(yīng)對措施來減少干旱損失[1]。

1 日常干旱管理行動

根據(jù)朝陽市大凌河的實際情況，確定了干旱管理的日常工作行動，表1列出了各項內(nèi)容。日常工作內(nèi)容應(yīng)根據(jù)各地的實際情況進(jìn)行制定，并在執(zhí)行過程中根據(jù)情況變化和實際需要修改和完善。

2 輕度干旱的基本管理措施和行動

輕度干旱是雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的干旱。當(dāng)根據(jù)干旱程度指標(biāo)判定輕度干旱發(fā)生時，觸發(fā)輕度干旱響應(yīng)行動。當(dāng)輕度干旱發(fā)生時，針對雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)干旱，采取的基本措施包括：向農(nóng)民提供大量的干旱、干旱管理和其他生計信息，向農(nóng)民提供抗旱栽培的技術(shù)指導(dǎo)和知識培訓(xùn)，幫助農(nóng)民提高抵御干旱和干旱情況下的生計能力，使農(nóng)民根據(jù)自身情況和獲取的信息、技術(shù)自主采取減災(zāi)行動[2]。此時的工作方式不是命令而是幫助。具體行動包括：①通過各種媒體，及時向農(nóng)民發(fā)布已發(fā)生雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)干旱。向農(nóng)民提供降水量、土壤含水量觀測數(shù)據(jù)和預(yù)警信息，提供其它干旱情況信息，就干旱情況對各種農(nóng)作物的具體影響進(jìn)行介紹。使農(nóng)民對干旱現(xiàn)狀、未來的發(fā)展趨勢和可能帶來的影響有一個明確的了解。②由農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)專家通過各種媒體向農(nóng)民介紹各種農(nóng)產(chǎn)品的供需情況、價格情況的現(xiàn)狀和預(yù)測，特別是市場緊缺的耐旱農(nóng)產(chǎn)品種類和價格。③由農(nóng)業(yè)專家向農(nóng)民講解在當(dāng)時季節(jié)和當(dāng)時干旱情況下種植什么、如何種植可能會收到更大的經(jīng)濟(jì)效益。請有經(jīng)驗的農(nóng)民講解自己如何根據(jù)干旱情況適時種植的經(jīng)驗，使農(nóng)民根據(jù)農(nóng)時選擇耐旱作物和栽培技術(shù)，進(jìn)行抗旱的田間管理[3]。④由農(nóng)業(yè)專家、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家、有經(jīng)驗農(nóng)民舉辦種植品種和種植方式的電視討論或其它傳媒形式的論壇。

表1 日常干旱管理行動

3 中度干旱的基本管理措施和行動

當(dāng)發(fā)生中度干旱時，雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重缺水，灌溉農(nóng)業(yè)出現(xiàn)缺水，少量偏遠(yuǎn)山區(qū)可能出現(xiàn)農(nóng)村人畜飲水困難。當(dāng)根據(jù)干旱等級指標(biāo)判定為中度干旱時，觸發(fā)中度干旱響應(yīng)行動[3]。對中度干旱的基本管理措施包括：①針對更嚴(yán)重的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)干旱和無法獲取灌溉用水的灌溉農(nóng)田，繼續(xù)采取輕度干旱時針對雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)干旱的干旱管理行動。②針對灌溉農(nóng)業(yè)缺水，采取缺水灌溉(也稱有限灌溉)和節(jié)水灌溉的方式進(jìn)行灌溉，使有限的水發(fā)揮更大的邊際效益。③關(guān)注邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民人畜飲水困難的發(fā)生，對嚴(yán)重的給予幫助。

4 取水緊急限制規(guī)則與嚴(yán)重干旱的基本管理措施和行動

4.1 實施取水緊急限制的規(guī)則和方法

當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重或特大干旱時，因社會、經(jīng)濟(jì)缺水的發(fā)生，保證流域或區(qū)域內(nèi)的全部用水是不可能的。需實施取水量緊急限制來控制用水需求，通過限制低效益、高污染用水來保證高效益用水[4]。這是在干旱時期提高用水效益、減少旱災(zāi)損失的明智做法。

4.2 實施取水量緊急限制的基本原則

(1)公平原則。實施取水量緊急限制要公平公正。因此要采取公開透明的方式進(jìn)行。在行政程序上，要制定用水量緊急限制方案，經(jīng)政府干旱管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實施[4]。用水量緊急限制方案的制定要依據(jù)干旱管理預(yù)案(或規(guī)劃)所確定的規(guī)則來制定。為確保公平，干旱管理預(yù)案(或規(guī)劃)中有關(guān)用水緊急限制的規(guī)定，特別是用水優(yōu)先級的排序，應(yīng)公開發(fā)布，并征求公眾的意見。同時，在嚴(yán)重或特大干旱發(fā)生時，用水量緊急限制方案，經(jīng)政府干旱管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，除通知被限制用水的用水戶外，還要將整個限制方案向社會公布，接受監(jiān)督。

(2)高效原則。在干旱時期水資源可利用量無法滿足全社會用水需求情況下實施取水量緊急限制[5]。要通過限制低效益、高污染的用水，來保證高效益用水，從而使水資源產(chǎn)生的總體效益最大，減少因干旱缺水造成的損失。一般來說，高污染用水也是低效益用水，因為其造成的污染增加了社會的環(huán)境成本。

(3)可持續(xù)原則。在干旱缺水時期，除非影響到生活用水，否則上游應(yīng)預(yù)留水量使下游河道保留最小環(huán)境流量。要控制污染物的排放，限制高污染用水時，要同時考慮降低污染負(fù)荷的需要。由于嚴(yán)重缺水時環(huán)境容量降低，因此要嚴(yán)加防范污染事故的發(fā)生。

(4)依法辦事原則。實施取水量緊急限制要按照國務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》依法進(jìn)行。

(5)盡量避免損失的原則。實施取水量緊急限制，要給用水戶留一定的時間進(jìn)行準(zhǔn)備和善后處理，避免因突然限水造成經(jīng)濟(jì)損失。為此，要制定停、限用水期限的規(guī)則。

4.3 用水優(yōu)先級的制定

可通過對流域或區(qū)域的各類用水進(jìn)行優(yōu)先級排序限制低效益、高污染用水。這樣，當(dāng)嚴(yán)重或特大干旱發(fā)生時，就可根據(jù)干旱缺水量從優(yōu)先級最低的用水開始限制[6]。用水優(yōu)先順序要在干旱管理預(yù)案(或規(guī)劃)中提前制定，否則等干旱發(fā)生時再制定將貽誤時機(jī)。

根據(jù)朝陽市大凌河流域案例區(qū)的實際用水情況對流域內(nèi)的各行業(yè)用水進(jìn)行了排序，并編入《朝陽市大凌河流域干旱管理規(guī)劃》中，見表2。表中列出了流域內(nèi)各行業(yè)用水的優(yōu)先級排序，并列出了排序的原則理由。

表2中，最小環(huán)境用水量是根據(jù)朝陽水文站1970—2018年期間，歷年12月—次年2月實測流量系列，按95%保證率計算確定的。設(shè)計最小環(huán)境流量為2.39m3/s。制定取水量緊急限制方案時，在保證基本生活用水的情況下，要保證環(huán)境最小流量。

朝陽市大凌河流域現(xiàn)有的市自來水公司和凌源、建平、喀左、北票自來水公司的基本生活供水具有最高的優(yōu)先級。這意味著：①保證這些自來水公司為滿足基本生活的取水，不包括自來水公司的其他次要供水和奢侈供水；②當(dāng)子流域中，其他次要取水與自來水公司為滿足基本生活用水的取水發(fā)生沖突時應(yīng)通過削減其它取水來保證自來水公司的基本生活取水；③同樣，當(dāng)其它次要用水影響到農(nóng)村生活用水時，應(yīng)停止或限制這些取水，以保證村民基本生活用水。

表2 朝陽市大凌河流域用水優(yōu)先順序排序和排序原則

根據(jù)朝陽大凌河流域的現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)狀況，共確定了38家企業(yè)作為重要的工業(yè)企業(yè)用水取水單位，這些企業(yè)是朝陽市的支柱企業(yè)，保證其用水可使該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不遭受大的損失。各子流域當(dāng)發(fā)生社會、經(jīng)濟(jì)缺水時，在保證基本生活用水、最小環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，要盡可能削減其他次要用水來保證上述企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)的基本用水。

在朝陽市大凌河流域，鐵礦、其他礦業(yè)及嚴(yán)重污染企業(yè)用水占很大的比重。2005年，朝陽市大凌河流域鐵礦、其他礦業(yè)及嚴(yán)重污染企業(yè)用水量為5372.81萬m3，占朝陽大凌河流域全部工業(yè)取水量56%，占全流域總用水量的13.8%。且污染嚴(yán)重，是流域內(nèi)污染負(fù)荷主要來源。因此，在嚴(yán)重干旱或特大干旱時期，限制這方面的用水，對于解決缺水和污染問題都會有很大的作用。

4.4 取水量緊急限制方案制定

當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重或特大干旱時實施用水量緊急限制，首先要制定取水量緊急限制方案。取水量緊急限制方案可按以下方法制定：①根據(jù)隨時置入模型中的流域降水、蒸發(fā)等監(jiān)測數(shù)據(jù)和流域用水?dāng)?shù)據(jù)，進(jìn)行全流域的模擬，計算各用水單元的缺水量[7]。②通過優(yōu)化用水調(diào)度方案來減少流域缺水量。通過模型模擬各種方案的供需平衡情景，進(jìn)行方案比選。③在優(yōu)化供水方案的情況下，根據(jù)各用水單元仍存在的缺水量，從本單元優(yōu)先級最低的用水戶開始核減用水量。④借助模型對核減后的用水情況進(jìn)行供需平衡情景分析，初步擬定要限制的取水戶和取水量。⑤用水質(zhì)模型對初步擬定方案下的河流水質(zhì)狀況進(jìn)行模擬，根據(jù)模擬結(jié)果分析評定流域水資源的水質(zhì)狀況。根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)要求，進(jìn)一步通過模型模擬來確定總量控制限排方案。⑥在方案制定中，各單元的利益要服從全流域利益。特別是，上游流域的單元在保證基本生活用水的情況下，要保證下游的最小環(huán)境流量。⑦在上述工作基礎(chǔ)上，擬定用水緊急限制方案送審稿。經(jīng)防汛指揮部會議討論批準(zhǔn)后向社會公布，并按取水許可制度和本地制定的行政程序?qū)嵤?/p>

5 嚴(yán)重干旱的基本管理措施和行動

嚴(yán)重干旱的發(fā)生將導(dǎo)致社會、經(jīng)濟(jì)缺水，偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村人畜飲水困難將進(jìn)一步加重。在多數(shù)情況下，農(nóng)業(yè)干旱問題也將持續(xù)并可能進(jìn)一步加重。根據(jù)干旱等級指標(biāo)判定嚴(yán)重干旱發(fā)生時，啟動嚴(yán)重干旱響應(yīng)行動[8]。發(fā)生嚴(yán)重干旱時的基本干旱管理措施包括：①根據(jù)缺水情況，在優(yōu)化供水調(diào)度的情況下，制定用水緊急限制方案并實施，通過限制低效益、高污染用水來保證高效益用水，從而減少旱災(zāi)損失；②通過經(jīng)濟(jì)機(jī)制和激勵機(jī)制促進(jìn)干旱期間公眾和各類用水戶的節(jié)水自律；③進(jìn)一步關(guān)注偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村人畜飲水困難問題，繼續(xù)采取和加強(qiáng)中度干旱時保證農(nóng)村人畜飲水的行動；④繼續(xù)關(guān)注農(nóng)業(yè)干旱的發(fā)展?fàn)顩r，并對仍持續(xù)或加重了的農(nóng)業(yè)干旱，繼續(xù)采取相應(yīng)的干旱管理行動。

嚴(yán)重干旱的管理主要采取以下行動：①制定用水量緊急限制方案，按干旱管理程序進(jìn)行實施，并在隨后的干旱管理中，根據(jù)缺水量的變化對用水量緊急限制方案進(jìn)行調(diào)整；②對取水單位或個人實施取水量緊急限制和排污控制的實際情況進(jìn)行監(jiān)督，對取水戶的取水進(jìn)行比非干旱時期更嚴(yán)格的監(jiān)督；③實施污染物總量控制，對污染企業(yè)的排污進(jìn)行比非干旱時期更嚴(yán)格的監(jiān)督；④采取水價機(jī)制抑制用水需求，在干旱管理預(yù)案中制定嚴(yán)重干旱和特大干旱時期的促進(jìn)節(jié)水價格方案，啟動干旱時期水價格方案；⑤加大節(jié)水宣傳力度，號召全社會進(jìn)行節(jié)水自律；⑥加大對節(jié)水行為的表彰力度，在媒體公開進(jìn)行表彰宣傳；⑦繼續(xù)關(guān)注并解決偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村人畜飲水困難問題，繼續(xù)并加強(qiáng)針對農(nóng)村人畜飲水困難的干旱管理行動；⑧對雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)干旱進(jìn)行持續(xù)地關(guān)注，繼續(xù)實施雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的干旱管理行動；⑨把農(nóng)業(yè)灌溉用水納入取水量緊急限制的范圍，對限制用水情況下得不到灌溉的地方采取雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的干旱管理措施；⑩持續(xù)關(guān)注干旱變化情況，對可能出現(xiàn)的特大干旱做好準(zhǔn)備。

6 特大干旱的基本管理措施和行動

特大干旱的發(fā)生將導(dǎo)致社會、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重缺水，部分城市發(fā)生生活用水困難。同時，農(nóng)業(yè)干旱很可能仍在持續(xù)，并可能加重[9]。根據(jù)干旱等級指標(biāo)判定特大干旱發(fā)生時，啟動特大干旱響應(yīng)行動。

發(fā)生特大干旱時的基本干旱管理措施是采取比嚴(yán)重干旱時更加嚴(yán)格的干旱管理措施，實施更嚴(yán)格的水資源管理，盡最大可能調(diào)動全社會的節(jié)水積極性，避免因缺水對特殊群體造成危害。特大干旱的管理主要采取以下行動：①根據(jù)更嚴(yán)重的缺水情況，制定并實施用水量緊急限制方案。實施更有力的水價政策，抑制用水需求；②加強(qiáng)用水計量的監(jiān)督管理。水行政主管部門要加強(qiáng)取水單位和個人的用水計量，自來水公司要加強(qiáng)對供水居民和單位的取水計量。缺水時用水戶更容易不按規(guī)定的用水方式用水。此時，加強(qiáng)用水計量和計量管理是其他行動措施生效的基本保證；③對城市生活用水中的奢侈用水進(jìn)行更嚴(yán)格的限制，對違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲處罰；④通過大量的宣傳、教育，使市民采取更嚴(yán)格的家庭節(jié)水措施。強(qiáng)化機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的生活和生產(chǎn)節(jié)水。如：樓內(nèi)無人時，自動沖水的廁所水箱等用水設(shè)施應(yīng)當(dāng)停用；⑤采取緊急調(diào)度措施，解決部分城市生活用水的缺水問題；⑥自來水公司采取非常措施，如適當(dāng)減少供水時間，以減少用水量。自來水公司采取非常措施保證醫(yī)院、學(xué)校等部門的用水。自來水公司加強(qiáng)對用戶用水的監(jiān)督和節(jié)水指導(dǎo)，禁止居民把水用于非生活方面；⑦加強(qiáng)對污水處理廠污水處理的有效監(jiān)督管理；⑧把解決農(nóng)村人畜飲水困難作為政府工作的重要內(nèi)容；⑨持續(xù)和加強(qiáng)嚴(yán)重干旱時期的干旱管理行動。

7 結(jié)語

事實上，干旱管理的最終目標(biāo)是減少因干旱缺水所造成的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失。對于任何流域或地區(qū)，干旱時期天然來水量的減少使正常來水情況下的水資源供需狀況被打破，人類社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的正常用水無法得到滿足，所造成的損失是必然的[10]。人們所能實現(xiàn)的目標(biāo)是，在已具備的科學(xué)技術(shù)和管理能力的條件下，使旱災(zāi)損失最小。