財政部“三定方案”之變

劉琳

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調整。

3月1日，中央編辦在其官網公布《財政部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》（下稱“三定方案”），列明了財政部在職能配置、內設機構和人員編制三方面的調整方案。

一位接近財政部的人士對記者表示，根據(jù)新一輪國務院機構改革部署，近一年來，國務院各個部門的“三定方案”陸續(xù)發(fā)布，此次財政部“三定方案”的推出，正是這一改革進程中的一部分。此外，近幾年不斷變化的國內外經濟形勢和不斷深入的改革，也對財政部門以及內設機構的職能催生出新的需求，“三定方案”中的一些調整，也是與時俱進的一種體現(xiàn)。

三項職能轉變

完善宏觀調控體系、深化財稅體制改革和防范化解地方政府債務風險，是此次“三定方案”中財政部職能轉變的要點。

宏觀調控一直是財政部門承擔的重要職責，而這一次的特點，主要體現(xiàn)在新的經濟形勢對財政政策提出了更高的要求。

中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍認為，隨著我國經濟進入新常態(tài)，財政政策既要充分發(fā)揮積極財政的作用，激發(fā)經濟活力，又要通過一系列的財政改革舉措，推進供給側結構性改革，培育經濟長期發(fā)展的動能。在這種局面下，政策的前瞻、精準和協(xié)調，就顯得尤為重要。

新設 按照此次“三定方案”，財政部在內設機構方面有新設司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設自然資源和生態(tài)環(huán)境司頗為引人注目。

去年底召開的中央經濟工作會議指出，必須精準把握宏觀調控的度，主動預調微調、強化政策協(xié)同。今年政府工作報告提出，繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調控，確保經濟運行在合理區(qū)間。堅持以市場化改革的思路和辦法破解發(fā)展難題，發(fā)揮好宏觀政策逆周期調節(jié)作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業(yè)政策工具，增強調控前瞻性、針對性和有效性，為經濟平穩(wěn)運行創(chuàng)造條件。

“具體在財政領域，比如更大力度的減稅降費，通過政策性金融、普惠型金融等手段支持小微企業(yè)發(fā)展等，將成為財政政策發(fā)揮自身宏觀調控作用的重要體現(xiàn)。”趙錫軍說。

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調整。

“三定方案”指出，要構建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調和工作協(xié)同機制，強化經濟監(jiān)測預測預警能力，建立健全重大問題研究和政策儲備工作機制，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協(xié)同性。

財政部“三定方案”中，職能轉變的第二點是深化財稅體制改革。十九大報告明確提出，我國要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并深化稅收制度改革。

在“三定方案”中，以上改革要點悉數(shù)列出，并進一步列出了完善轉移支付制度、逐步統(tǒng)一預算分配、全面推行政府性基金和行政事業(yè)性收費清單管理等改革事項。“可以說此項職能轉變就是按照十九大的要求，進一步明確了財政部未來承擔的財稅體制改革任務。”中國社科院財經戰(zhàn)略研究院研究員張斌說。

職能轉變的第三點是防范化解地方政府債務風險。

“十九大報告明確提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。最近兩年，地方債務開前門、堵后門的改革，成為財政部門的主抓工作，這也將繼續(xù)成為財政部門未來的一項重要功課。”中國財政科學研究院研究員孫潔說。

隨著這項職能轉變，債務管理在財政部門工作中的重要性可能將明顯抬升。在此前財政部網站公開的財政部職能中，有關債務管理職能列在第十一項，而“三定方案”中，這一職能列在了第七項，并將“編制國債余額限額計劃”改為“編制國債和地方政府債余額限額計劃”。

未來，包括規(guī)范舉債融資機制、構建閉環(huán)管理體系、嚴控法定限額內債務風險、著力防控隱性債務風險等，都將成為財政部需要承擔的職責。

新設一司

按照此次“三定方案”，財政部在內設機構方面有新設司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設自然資源和生態(tài)環(huán)境司頗為引人注目。

“三定方案”顯示，新設自然資源和生態(tài)環(huán)境司承擔自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原等方面的部門預算和相關領域預算支出有關工作，提出促進資源節(jié)約、土地整治、生態(tài)保護修復、污染防治、核與輻射安全、海洋、測繪、國家公園建設等方面的財政政策建議。參與擬訂自然資源和生態(tài)環(huán)境領域發(fā)展規(guī)劃、政策等。

上述接近財政部的人士表示，新設自然資源和生態(tài)環(huán)境司的一大背景，是新一輪國務院機構改革中，設立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。財政部此番新設司局，并賦予自然資源和生態(tài)環(huán)境的財政預算、提出財政政策建議的職能，可以同自然資源部和環(huán)生態(tài)環(huán)境部更好地協(xié)同合作，提高效率。

另一方面，“十九大報告提出要堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。目前在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面，財政可做的工作還有很大空間，比如這方面的央地事權和支出責任劃分還要進一步明確，許多地方的生態(tài)環(huán)境保護需要更多財政資金支持，等等，這一部門的設立也凸顯出未來財政工作在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護方面將起到越來越關鍵的作用。”上述接近財政部的人士說。

按照以往的機構設置，財政部范圍內，有多個司局的職能或內設機構涉及自然資源與生態(tài)環(huán)境。比如稅政司設有環(huán)境資源與行為稅處，農業(yè)司設有林業(yè)處、水利處，經濟建設司設有環(huán)境與資源處。

未來，伴隨自然資源和生態(tài)環(huán)境司的設立，前述部門的職能與內設機構或將面臨調整。根據(jù)財政部網站信息顯示，此前經濟建設司職能包括參與研究制定生態(tài)文明建設規(guī)劃和政策，牽頭生態(tài)文明財政制度建設，實施促進節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護的財政政策。然而，在中央編辦最新發(fā)布的“三定方案”中，經濟建設司職能未再提及生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境保護等內容。

兩項更名

按照“三定方案”，財政部內設機構的變化還包括兩項更名，一是農業(yè)司更名為農業(yè)農村司，二是監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評價局。

新一輪國務院機構改革中，組建了農業(yè)農村部，上述接近財政部的人士表示，農業(yè)司更名為農業(yè)農村司的一大因素，也是與國務院機構改革相匹配。

更名后的農業(yè)農村司，其職責也更加豐富。與農業(yè)司職能相比較可以發(fā)現(xiàn)，“三定方案”中農業(yè)農村司職能增加了“承擔財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關工作”這一內容。

與農業(yè)司更名相似，監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評價局也與國務院機構改革息息相關。2018年3月通過的《國務院機構改革方案》在“優(yōu)化審計署職責”部分中提出，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，構建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系。

“這意味著，從國務院機構改革中就可以看出，財政部在中央預算執(zhí)行等方面的監(jiān)督檢查職能將得到淡化。”上述人士說。

職能有減也有增。在監(jiān)督檢查功能淡化的同時，評價評估功能得到強化。據(jù)記者了解，評價職能將主要體現(xiàn)在預算績效管理上。與監(jiān)督檢查局職能相比，“三定方案”顯示，監(jiān)督評價局的新增職責之一，正是承擔預算績效評價有關工作。

在2019年政府工作報告中，深化財稅金融體制改革部分提及的第一項是加大預算公開力度。“由此可見預算體制改革在未來財政工作中的關鍵地位。”張斌說。無論是預算公開改革，還是維度更廣的現(xiàn)代預算制度的建設，都離不開更為完善、有效的預算績效評價管理體系。

“檢查變?yōu)榭冃гu價，也可以助推各地各部門的預算管理工作，變得更加主動。”上述人士說。

中國財政科學研究院研究員白景明認為，未來全面實施預算績效管理，可以將“花錢”和“辦事”統(tǒng)一起來，通過績效目標的設定、監(jiān)控、評價、報告和公開全鏈條，實現(xiàn)政府責任的計量化、透明化、可視化。

伴隨監(jiān)督檢查局更名，未來司局之間的職能是否也有所調整，將成為進一步的看點。財政部網站信息顯示，此前預算司的職責包括研究建立預算績效管理制度和評價體系，組織指導中央和地方預算績效管理工作，但在“三定方案”中，預算司職能沒有再提及預算績效的內容。