浙江省大陸自然岸線綜合管控對策研究

王 琪，劉 彬，相 慧

(1.浙江省海洋科學院，浙江 杭州 310012；2.洞頭區(qū)海洋與漁業(yè)局，浙江 溫州 325700；3.國家海洋局第二海洋研究所，浙江 杭州 310012)

1 引言

浙江省地處中國東南沿海、長江三角洲南翼。東臨東海，南接福建，西銜江西、安徽，北鄰上海、江蘇。浙江省海域面積4.44萬km2，其中內水面積3.33萬km2，灘涂面積約2300 km2；岸線總長6910 km，包括大陸岸線2414 km、海島岸線4496 km；海島總數(shù)3820個，其中大于500 m2的海島3453個，有居民海島266個。海岸線長度居全國首位。

海岸線是海洋經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”，浙江省點多線長且類型豐富的海岸線資源對浙江顯得尤為重要，海岸線不僅是沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境的重要基礎，也是推進海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)建設的重要依托和保障要素。為進一步優(yōu)化海岸線等空間資源的開發(fā)格局，提高海洋資源開發(fā)能力，保護海洋生態(tài)環(huán)境，國家對大陸自然岸線管控提出了明確要求。國務院2012年在批復浙江省海洋功能區(qū)劃時要求：嚴格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%，完成整治和修復海岸線長度不少于300 km；《國家海洋局關于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》(國海發(fā)〔2016〕4號)規(guī)定：浙江省大陸自然岸線保有率控制指標為≥35%；2016年11月，中央深改組審議通過的《海岸線保護與利用管理辦法》明確指出：國家建立自然岸線保有率控制制度，至2020年，全國大陸自然岸線保有率不低于35%。

浙江是全國最早開始系統(tǒng)研究并開展海岸線綜合管理的省份，早在2014年就成立“浙江省海岸線管理辦公室”，專門負責全省海岸線統(tǒng)籌協(xié)調管理。2017年11月，浙江省人民政府發(fā)布《浙江省海岸線保護與利用規(guī)劃》，這標志著浙江對海岸線保護與利用的規(guī)劃制度建設進入一個新階段。

然而，近年來隨著浙江沿海地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，海岸線和近岸海域開發(fā)強度不斷加大，近岸空間資源過度開發(fā)、海岸線無序利用現(xiàn)象日益加劇，海岸線資源保護與開發(fā)利用的矛盾日漸突出[1～10]。以往海岸線保護工作缺少針對性和層次性，未能形成統(tǒng)一有效的差別化管理模式。如何將海岸線特別是大陸自然海岸線實行分類保護，整治修復受損岸線，加強節(jié)約利用，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一已成為急需解決的歷史性問題。

2 浙江大陸自然岸線概況

根據(jù)浙江省2015年11月啟動的全省大陸海岸線及保護與利用現(xiàn)狀的調查數(shù)據(jù)顯示，浙江省大陸岸線總長2134 km。其中，人工岸線長1339 km，河口岸線長24 km，自然岸線長771 km，自然岸線保有率為36.1%。從自然岸線各類型的長度來看，原生自然岸線長654 km，自然恢復或整治修復的淤泥質岸線長117 km。在原生自然岸線中，以基巖岸線為主，長624 km；砂礫質岸線次之，長29 km；紅土岸線少量，長1 km；原生的淤泥質岸線幾乎不存在(表1)。

從原生自然岸線的分布來看，基巖岸線主要分布在象山縣、三門縣、溫嶺市、玉環(huán)縣和蒼南縣，其次分布在北侖區(qū)、寧海縣、臨海市、路橋區(qū)、平陽縣等，其他各縣(市、區(qū))分布較少；砂礫質岸線主要分布在象山縣和蒼南縣，北侖區(qū)、三門縣、臨海市、溫嶺市、玉環(huán)縣沿岸有少量分布；紅土岸線僅見于象山縣大陸沿岸。

從整治修復淤泥質岸線的分布來看，主要分布在嘉興市平湖市東部與上海市金山區(qū)接壤的岸段，以及海鹽縣西部與海寧市接壤的岸段，通過修筑潛壩和丁壩促淤，沿岸泥灘淤積、鹽沼發(fā)育。

從自然恢復淤泥質岸線的分布來看，主要分布在河口、港灣區(qū)域，如慈溪市、鄞州區(qū)、寧海縣、象山縣、三門縣、玉環(huán)縣、樂清市、鹿城區(qū)等。從地理分布來看，主要分布在杭州灣南岸、象山港、三門灣、樂清灣、甌江河口等區(qū)域。

表1 浙江大陸海岸線長度特征統(tǒng)計 km

3 浙江大陸海岸線分類體系

根據(jù)大陸海岸線的成因、物質組成和生態(tài)特征并綜合分析，浙江省大陸海岸線類型可分為自然岸線、人工岸線和河口岸線。其中，自然岸線指海陸相互作用形成的海岸線，包括基巖岸線、砂礫質岸線、淤泥質岸線和紅土岸線，砂礫質岸線和淤泥質岸線又進一步劃分為原生、自然恢復、整治修復的岸線[11，12]。具體見表2。

表2 大陸海岸線分類體系

4 大陸自然岸線界定方法

4.1 原生自然岸線的界定

4.1.1 砂礫質海岸的岸線界定

一般砂礫質海岸的岸線比較平直，在砂礫質海岸的海灘上部常常堆成一條與岸平行的脊狀砂質沉積，稱灘脊。海岸線一般確定在現(xiàn)代灘脊的頂部向海一側，如圖1所示。在灘脊不發(fā)育或缺失的一般砂礫質海岸，海岸線一般確定在砂生植被生長明顯變化線的向海一側。

4.1.2 淤泥質海岸的岸線界定

淤泥質海岸主要為由潮汐作用塑造的低平海岸，潮間帶寬而平緩。海岸線應根據(jù)海岸植被生長變化狀況、大潮平均高潮位時的海水痕跡線以及植物碎屑、貝殼碎片、雜物垃圾分布的痕跡線等綜合分析界定，如圖2所示。

4.1.3 基巖海岸的岸線界定

基巖海岸的海岸線位置界定在陡崖的基部，如圖3所示。

圖1 砂礫質海岸的海岸線界定方法示意

4.1.4 紅土海岸的岸線界定

灘地與紅土海岸陡崖(坎)直接相接，崖下灘紅土出露，與崖的交接線即為紅土岸線。

4.2 自然恢復岸灘形態(tài)和生態(tài)功能的海岸線界定

(1)由于沿岸泥沙運動或陸域來沙輸入，人工海塘外的沙灘淤漲，基本恢復自然岸灘剖面形態(tài)(圖4)，則海岸線界定為自然恢復的砂礫質岸線。

圖2 粉砂淤泥質海岸的海岸線界定方法示意

圖3 基巖海岸的海岸線界定方法示意

圖4 自然恢復岸灘形態(tài)和生態(tài)功能的砂礫質岸線界定示意

(2)由于海域泥沙來源豐富，人工海塘外的泥灘逐漸淤漲，基本恢復自然岸灘剖面形態(tài)。伴隨泥灘的淤漲，潮間鹽水沼澤或紅樹林沼澤發(fā)育良好，則海岸線界定為自然恢復的淤泥質岸線(圖5)。

圖5 自然恢復岸灘形態(tài)和生態(tài)功能的淤泥質岸線界定示意

4.3 整治修復后具有自然岸灘形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線界定

對尚未完工的海岸線整治修復工程，按照工程前的海岸線進行界定和調查。對已完工的海岸線整治修復工程，按照以下方法進行界定。

(1)經(jīng)過退塘還灘或喂砂養(yǎng)灘等整治修復工程后形成的人工沙灘(圖1、圖4)，則海岸線界定為整治修復的砂礫質岸線。

(2)經(jīng)過退養(yǎng)(塘)還灘、促淤漲灘或種植護灘等整治修復工程后形成的淤泥質灘，當基本具有自然岸灘剖面形態(tài)特征，潮間鹽水沼澤或紅樹林沼澤發(fā)育良好(圖5)，則海岸線界定為整治修復的淤泥質岸線。

5 浙江大陸自然岸線保護與利用存在問題

通過調查研究發(fā)現(xiàn)，浙江省自然岸線狀況不容樂觀，表現(xiàn)為以下2點。

(1)原生自然岸線資源不斷減少。近幾十年來，圍填海工程的實施導致大陸沿岸原生自然海岸線資源明顯減少。雖然，圍填海活動可以形成新的有效人工岸線，但是原先曲折的自然海岸線在人工平直化后，自然岸線的再生機制受到了相應制約，只有部分岸線經(jīng)過較長時間自然過程或整治修復后基本能夠恢復自然生態(tài)功能，自然岸線資源儲備已顯不足。

(2)生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻。近年來，海岸線開發(fā)利用導致的生態(tài)環(huán)境問題也日漸突出，有些已造成了不可逆轉的影響。截彎取直等粗放的圍填方式嚴重破壞了海岸線生態(tài)系統(tǒng)的各種服務功能，帶來了許多生態(tài)環(huán)境問題，如濱海濕地面積縮小，鳥類棲息地和覓食地消失，生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化；圍填海后，海岸線人工化程度提高，很多有價值的海岸自然景觀資源被破壞。此外，無序的開發(fā)活動導致海岸線臟、亂、差現(xiàn)象普遍存在。

6 浙江大陸自然岸線保護與利用格局構建

6.1 構建思路

遵循海岸線“優(yōu)化利用”的集約布局原則，綜合考慮海岸生態(tài)功能區(qū)、文化景觀分布、開發(fā)利用現(xiàn)狀、海洋功能區(qū)劃、生態(tài)紅線劃定等因素，圍繞港口開發(fā)、濱海城市發(fā)展、沿海產(chǎn)業(yè)集聚和農業(yè)綜合開發(fā)等需求，統(tǒng)籌確定大陸海岸線自然岸線保有分布，在最大限度維持海岸自然屬性的前提下，對區(qū)位條件良好，開發(fā)基礎優(yōu)越，開發(fā)定位明確的海岸線實行規(guī)模化、集約化的科學利用，形成“三灣二港二片多島”重點保護、“四港兩帶”優(yōu)化利用的總體格局，圍繞杭州灣、三門灣、樂清灣、象山港、浦壩港、臺州和溫州自然岸線片進行海岸線重點保護；圍繞寧波舟山港、嘉興港、臺州港、溫州港，環(huán)杭州灣和溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶和城市群進行海岸線優(yōu)化利用，為推進海洋主體功能區(qū)建設提供海岸線空間要素保障。

6.2 管控體系

以保護等級為指標，明確海岸線保護要求，規(guī)范開發(fā)程度和利用方式，提升海岸線利用的管控能力。具體分為嚴格保護、限制開發(fā)和優(yōu)化利用三個類別。

6.2.1 嚴格保護

為保護海岸線自然資源、生態(tài)環(huán)境，維持重要港灣環(huán)境條件，保障重大涉海工程安全運行，對自然形態(tài)保持完好、生態(tài)功能與資源價值顯著，環(huán)境條件脆弱，海域區(qū)位敏感的海岸線，實行嚴格保護。

6.2.2 限制開發(fā)

為控制海岸線開發(fā)利用程度，保護和節(jié)約自然資源，減輕開發(fā)利用的環(huán)境影響程度，對自然形態(tài)保持基本完整、生態(tài)功能與資源價值較好，開發(fā)利用程度和需求均不顯著的海岸線；或有一定開發(fā)利用需求，但受資源條件、生態(tài)環(huán)境、防洪御潮、重要港灣、潮汐通道、重大涉海工程等因素制約的海岸線，實行限制開發(fā)。

6.2.3 優(yōu)化利用

為促進高效、集約利用海岸線，支撐海洋經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)海岸線利用的最大社會、經(jīng)濟效益，對人工化程度較高、開發(fā)利用條件較好的岸段，實行優(yōu)化利用。

根據(jù)海域自然環(huán)境特點、資源優(yōu)勢和社會經(jīng)濟發(fā)展需求，結合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋生態(tài)紅線劃定方案的要求，遵循自然屬性優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌為主的原則，將浙江省大陸岸線劃分為3個層級，其中大陸嚴格保護海岸線748 km，同類占比35.1%；限制開發(fā)海岸線600 km，同類占比28.1%；優(yōu)化利用海岸線786 km，同類占比36.8%。分市海岸線保護等級統(tǒng)計見表3。

表3 浙江省分市大陸岸線保護等級統(tǒng)計

6.3 分等級保護指標分解

依據(jù)《浙江省海岸線保護與利用規(guī)劃》、浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案，綜合考慮全省大陸海岸線資源環(huán)境條件、自然岸線分布及開發(fā)利用需求等因素，確保至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%，整治修復長度不低于200 km的目標，將大陸海岸線保有量及整治修復長度進行分解，詳見表4。

表4 浙江省大陸自然岸線保有量及整治修復長度分解

7 浙江大陸自然岸線綜合管控對策與建議

為加強浙江省海岸線保護與利用管理，落實自然岸線保有率控制目標，構建科學合理的自然岸線格局，要遵循保護優(yōu)先、集約利用、科學整治、綠色生態(tài)原則，嚴格保護自然岸線，落實“占補平衡”制度，發(fā)揮自然岸線資源在經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明建設中的最大效益。

(1)合理利用，規(guī)劃先行。結合近岸海域污染防治、藍色屏障建設、美麗海岸線建設等行動，充分銜接土地利用、城鄉(xiāng)、港口等相關規(guī)劃，編制“多規(guī)合一”、“陸海統(tǒng)籌”的大陸自然岸線保護規(guī)劃，優(yōu)化海岸線空間布局，科學管控海岸線使用方向。

(2)嚴格管控，制度保障。在近岸海域有償使用框架下建立海岸線有償使用制度和資產(chǎn)化配置制度，根據(jù)海岸線資源的區(qū)位條件、稀缺程度、功能價值、供需關系，開展海岸線分類定級和使用權基準價測算，將其價值納入占用海岸線的海域價值中。建立嚴格的大陸自然岸線保護制度。同時完善海岸線綜合管理辦法，進一步落實各項管理措施，并定期組織開展海岸線保護與利用情況現(xiàn)場巡查。

(3)有效修復，嚴格標準。結合浙江省美麗黃金海岸線整治修復行動，完善海岸線整治修復標準，科學開展自然岸線整治修復。遵循可持續(xù)發(fā)展的理念，按照陸海統(tǒng)籌、因地制宜的原則，合理規(guī)劃布局全省海岸線整治修復項目并建立項目庫，通過岸線統(tǒng)籌保護、入海污染管控、海岸環(huán)境整治、岸灘資源養(yǎng)護、濱海景觀構建等重點任務的開展，確保大陸自然岸線的保有率，，促進藍色經(jīng)濟與海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

(4)科學準入，立體監(jiān)測。科學設計自然岸線開發(fā)準入制度，采用層級管理模式，從初級準入逐步向高級準入階段轉化。同時，充分利用衛(wèi)星遙感、無人機、無人船等先進技術手段，加強岸線動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測，實時、準確掌握海岸線變化動態(tài)，并建設自然岸線綜合管理信息系統(tǒng)，有效提高自然岸線管控水平。

(5)建戶立檔，全面監(jiān)管。依據(jù)自然岸線保有率的管控目標，結合本省自然岸線現(xiàn)狀特點，制定自然岸線保有率控制管理方案，明確各市自然岸線控制量，對沿海各市、縣(市、區(qū))的大陸自然岸線建戶立檔，明確各市(縣、區(qū))自然岸線的分布位置、特征和長度。