共生理論視域下的海洋環(huán)境治理研究

曹麗嬌

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

1 研究背景

隨著海洋經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，海洋環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為公共治理的重要議題。海洋環(huán)境治理逐漸由政府單一主體向多元化轉(zhuǎn)變，治理理論也逐漸由政府管理向協(xié)同治理與整體性理論進(jìn)化。多元主體治理下利益訴求與沖突不斷，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理相沖突的解決機(jī)制還未成體系，難以達(dá)成多元主體間的互惠共生局面[1]。多元主體不對(duì)稱(chēng)性共生的局面必然阻礙我國(guó)海洋環(huán)境治理與保護(hù)，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，引入新的概念和構(gòu)建新的分析框架，重新審視各主體間關(guān)系，成為治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的必要選擇。

2 共生理論與海洋環(huán)境治理的契合性分析

共生理論是起源于共生這一生物學(xué)名詞并由之發(fā)展而來(lái)的，德國(guó)學(xué)者德貝里最先提出共生一詞并做出正式闡釋。袁純清認(rèn)為“共生的本質(zhì)就是不同生物密切生活在一起”，提出了共生的三要素——共生單元、共生模式、共生環(huán)境。共生關(guān)系的過(guò)程在于共生關(guān)系主體物質(zhì)、信息和能量的有效產(chǎn)生、交換和配置，共生理論的核心內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)從非對(duì)稱(chēng)性向互惠共生的演變發(fā)展過(guò)程，旨在強(qiáng)調(diào)通過(guò)合作互補(bǔ)、平等公正、共同發(fā)展的思路，達(dá)成對(duì)稱(chēng)性互惠共生格局。

基于各類(lèi)主體間資源交換的客觀事實(shí)，并借鑒共生及共生理論核心觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者嘗試將分析對(duì)象從生物學(xué)的種間關(guān)系和經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系拓展到公共管理領(lǐng)域內(nèi)的各類(lèi)組織及相關(guān)主體中來(lái)。海洋環(huán)境治理是公共管理的重要領(lǐng)域，對(duì)進(jìn)入海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的有效治理有重要作用，與共生理論的學(xué)術(shù)意蘊(yùn)具有天然的契合性。在海洋環(huán)境治理模式中，治理理論從管理向治理變遷，治理主體由單一向多元優(yōu)化，說(shuō)明海洋環(huán)境治理在結(jié)構(gòu)與行動(dòng)層面都與共生理論相契合。

3 共生視角下的海洋環(huán)境治理的共生模式分析

3.1 海洋環(huán)境治理的共生組織模式

海洋環(huán)境作為生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，解決其治理難題與共生理論的運(yùn)用不謀而合，共生理論強(qiáng)調(diào)共生單元在一定的共生環(huán)境下向著互惠共生的模式進(jìn)化，將海洋環(huán)境視為一個(gè)共生系統(tǒng)，其治理的過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)多元治理主體向著互惠共生模式發(fā)展，達(dá)成治理目標(biāo)。涉及主體主要有四大類(lèi)：政府、市場(chǎng)、公眾、社會(huì)組織，可視為共生單元。將其細(xì)分為：中央政府、地方政府、海洋監(jiān)管部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾。

3.2 海洋環(huán)境治理的共生行為模式及分析框架

環(huán)境治理屬于公共管理領(lǐng)域，公共管理領(lǐng)域組織間資源交換和能量產(chǎn)生與分配由于組織的特殊性難以像經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系以利潤(rùn)、效率、效益等來(lái)衡量，且資源流向不存在著絕對(duì)的單向，單一維度還不能完全反映出組織間關(guān)系的互動(dòng)，因此將資源依賴(lài)性作為衡量共生關(guān)系的一個(gè)維度[2]。生物之間資源流向所形成的不同依賴(lài)關(guān)系并不會(huì)影響到生物體的自主性，依照資源依賴(lài)?yán)碚撔纬闪速Y源依賴(lài)強(qiáng)弱控制進(jìn)而影響組織自主性[3]。因此，將資源依賴(lài)性和組織自主性視為共生關(guān)系兩維度，構(gòu)建“資源相互依賴(lài)性——組織自主性”分析框架(圖1)。

圖1 “資源相互依賴(lài)性——組織自主性”分析框架

根據(jù)圖1將其分為：寄生、偏利共生、非對(duì)稱(chēng)性共生和對(duì)稱(chēng)性互惠共生4種共生關(guān)系。寄生是非對(duì)稱(chēng)性共生關(guān)系的極端形式，該模式中利益分配和資源流動(dòng)是單向度的。在非對(duì)稱(chēng)性共生模式中，資源流向的單向性有所改變，增強(qiáng)了主體間互動(dòng)程度，但利益分配是非對(duì)稱(chēng)性進(jìn)行的，雙發(fā)的組織自主性不對(duì)稱(chēng)。對(duì)稱(chēng)性互惠共生是指具有共生關(guān)系的共生單元間處于平等地位，資源相互依賴(lài)程度高，各自的自主性高，不存在過(guò)度依賴(lài)與管控情況。共生單元間以資源雙向流動(dòng)為主，具有資源交互和利益分配的多維網(wǎng)絡(luò)共生關(guān)系。

3.3 海洋環(huán)境治理非對(duì)稱(chēng)性共生表現(xiàn)及問(wèn)題

3.3.1 央地關(guān)系

將央地政府互動(dòng)移植到共生系統(tǒng)中，地方執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法受制經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重壓力而呈現(xiàn)地方保護(hù)主義和政企合謀狀態(tài)。中央通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法向地方以行政命令方式下達(dá)任務(wù)，迅速查獲多項(xiàng)問(wèn)題項(xiàng)目和違規(guī)違法行為。結(jié)束后，地方政府領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)，中央提出整改建議，地方出臺(tái)整改方案，執(zhí)行行動(dòng)結(jié)束[4]。在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法結(jié)束后，由于監(jiān)管不善，地方政府對(duì)違法違規(guī)行為將會(huì)持續(xù)放縱，兩共生單元之間也恢復(fù)到相互對(duì)抗的局面，海洋環(huán)境問(wèn)題持續(xù)惡化。因此呈現(xiàn)出：信息、資源、能量從中央向地方單向流動(dòng)，中央花費(fèi)人力物力財(cái)力通過(guò)強(qiáng)制手段進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，中央對(duì)地方是資源依賴(lài)性較低、自主性較強(qiáng)的一方，而地方的回應(yīng)性和治理效果可視為是地方向中央的信息和能量輸送，屬于資源依賴(lài)較高、自主性較低的一方，呈現(xiàn)的是一種偏利非對(duì)稱(chēng)性的共生模式。

3.3.2 政府與企業(yè)間關(guān)系

從資源依賴(lài)視角分析，政府需要通過(guò)企業(yè)解決社會(huì)就業(yè)、稅收等問(wèn)題；企業(yè)受到政府出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策、地方法令法規(guī)影響。政府擁有著制度、政策的制定權(quán)，企業(yè)需要從政府手中獲取合法性和政治資源，形成非對(duì)稱(chēng)性共生模式。從自主性角度分析，地方監(jiān)管部門(mén)可選擇監(jiān)管與不監(jiān)管，企業(yè)可選擇污染與不污染。政府原本目標(biāo)為社會(huì)福利最大化，但在分級(jí)行政體制和績(jī)效、晉升等壓力下迫使其借助監(jiān)管體制漏洞，選擇以環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]。在常規(guī)的監(jiān)管執(zhí)法下，政府與企業(yè)主動(dòng)性較低，“醞釀”出政企合謀現(xiàn)象。

總體看來(lái)，政府與企業(yè)相較于其他組織是發(fā)展較成熟的組織，已不可分割，但地方政府財(cái)政過(guò)度依賴(lài)于龍頭企業(yè)稅收，導(dǎo)致污染與治理的悖論，形成二者間的非對(duì)稱(chēng)性共生關(guān)系。

3.3.3 政府與社會(huì)組織間關(guān)系

社會(huì)組織作為新興主體對(duì)推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)起著重要作用，在共生系統(tǒng)中，政府與社會(huì)組織作為共生單元，由于社會(huì)組織的發(fā)展不成熟，政社二者還處于非對(duì)稱(chēng)性共生模式。從資源依賴(lài)性角度看，海洋環(huán)境治理中政府與社會(huì)組織存在高度的資源相互依賴(lài)關(guān)系。其一，表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的依賴(lài)。從組織自主性視角來(lái)看，政社間地位不平等，資源流動(dòng)未實(shí)現(xiàn)雙向交流。社會(huì)組織自主性強(qiáng)弱不均，總體成自主性弱化態(tài)勢(shì)。被政府視為一種政策工具，通過(guò)“權(quán)力控制”和“資源引導(dǎo)”牢牢控制其發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。

4 海洋環(huán)境治理優(yōu)化路徑

4.1 優(yōu)化共生單元

首先，推動(dòng)政府與企業(yè)共生共治。優(yōu)化當(dāng)前的共生模式需要調(diào)和二者間的矛盾，可使第三方組織介入，以改變?cè)袃晒采鷨卧膶?duì)立局面，促使政企關(guān)系朝向互惠共生發(fā)展。其次，促進(jìn)政府與社會(huì)組織間共生。基于政府與社會(huì)組織各自的自主性和較高程度的相互依賴(lài)，要實(shí)現(xiàn)政社間互惠共生，需厘清政府與社會(huì)組織各自的疆域，使政府發(fā)揮宏觀的制度供給作用，減少微觀干預(yù)，社會(huì)組織注重自身組織建設(shè)，增強(qiáng)自主性和獨(dú)立性。政府和社會(huì)組織的共生關(guān)系優(yōu)化要實(shí)現(xiàn)權(quán)力和功能雙重轉(zhuǎn)變與回歸，將政府集中的權(quán)力通過(guò)政社分開(kāi)使其回歸社會(huì)組織手中。最后，達(dá)成政府間共生，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理。中央政府加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，加快海洋督察制度長(zhǎng)效化建設(shè)，激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制的改良工作應(yīng)加快進(jìn)程。

4.2 提高要素共生度

實(shí)現(xiàn)對(duì)稱(chēng)性互惠共生，需要增強(qiáng)各治理主體間的共生度，以增加共生能量，提升治理效果。通過(guò)跨界合作提高要素的共生度，運(yùn)用制度和機(jī)制改善要素間關(guān)系，減少互動(dòng)阻礙。做到上下級(jí)政府間的“縱向協(xié)同”，即條塊執(zhí)法機(jī)制、中央監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用；同級(jí)政府及職能部門(mén)間“橫向協(xié)調(diào)”；政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的“內(nèi)外協(xié)同”。壓縮治理層級(jí)，減少信息失真、資源損耗，加快理順海洋環(huán)境治理央地政府間關(guān)系及制度建設(shè)。

4.3 減少共生損耗

完善供給的運(yùn)行機(jī)制，減少各主體間協(xié)作治理中的障礙和阻力，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制和法制建設(shè)，以制度保障治理實(shí)施，培育有利于多元主體共生的環(huán)境。同時(shí)，還需要建立起高效的績(jī)效評(píng)估體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)組織和公眾的有效參與。由此才能有效推動(dòng)共生模式由非對(duì)稱(chēng)性向?qū)ΨQ(chēng)性互惠共生模式轉(zhuǎn)變。