國家生態文明建設示范縣創建的思考與探索
——以湖北省保康縣為例

黃 聰，陳駿杰，江致君，孫 晗，聶衍韜，吳 夢

(1.中南安全環境技術研究院股份有限公司，湖北 武漢 430071；2.湖北君邦環境技術有限責任公司，湖北 武漢 430022)

1 引言

“十八大”以來，黨中央、國務院高度重視生態文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署，提出要“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”[1]。“十九大”提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。為順應時代要求，湖北省在第十次黨代會和省委十屆四次全會上確立了生態立省戰略，做出構建“生態湖北”的重大決策，并將建設生態省作為大力推進生態文明建設的有效載體和具體行動。本文主要通過保康縣創建國家生態文明建設示范縣規劃研究，為湖北省生態文明建設工作進行示范和積累經驗。

2 研究區域概況

保康縣地處鄂西北，位于湖北省襄陽市西南部，地跨東經110°45′～111°31′，北緯31°21′～32°06′，東臨南漳，北接谷城，西與房縣、神農架交界，南與遠安、夷陵、興山毗鄰，總面積3221 km2。氣候屬北亞熱帶大陸性季風氣候區，四季分明，降水集中；水利資源豐富，境內有大小河流248條，分屬南河、沮河、蠻河三大流域。全縣有省級自然保護區1處、省級地質公園1處、風景名勝區1處、原生境保護點1處、森林公園2處、自然保護小區5處，森林覆蓋率72.01%。

3 生態建設戰略SWOT分析

3.1 優勢(S)分析

3.1.1 區域條件優越

保康縣不僅是襄陽大荊山旅游區的核心區，而且正處于湖北“一江兩山”旅游圈的幾何中心，距離三峽、神農架、武當山、古隆中四大景區都在3 h車程以內，旅游區位得天獨“中”，構成貫通“兩江三山”旅游圈的完善公路網，使保康成為聯結“兩江三山”的中心樞紐，賦予了保康在湖北旅游尤其是鄂西北旅游發展大格局中不可替代的特殊使命。

3.1.2 生態經濟發展基礎良好

保康縣生態環境優良，具有著林業特產優勢、水能資源優勢、生物資源優勢和礦產資源優勢，這為構建生態型經濟，特別是龍頭產業生態旅游業提供了前提條件和有利基礎。境內有以九路寨、溫泉、南河、五道峽等為代表的山水資源；以野生臘梅、原生牡丹、古樁紫薇、云錦杜鵑為代表的珍稀野生花卉資源[2]。同時，保康是楚文化的重要發源地，有3000多年的文化底蘊，如楚人卞和得寶獻玉、“荊山薅草鑼鼓”民歌體系以及“首部漢民族史詩”《黑暗傳》、關公歇馬的民間歷史傳說等。

3.1.3 生態建設卓有成效

保康縣在過去幾年里嚴格對照省級生態縣考核標準，六個基本條件全部具備，22項指標全部達標，2016年保康縣被授予“湖北省生態縣”稱號。截至2016年11月，全縣已擁有1個國家級生態鎮，4個省級生態鎮，3個市級生態鎮，22個省級生態村，生態創建工作走在全省前列，為創建國家級生態文明建設示范縣奠定了堅實基礎。

3.2 劣勢(W)分析

3.2.1 經濟發展亟需提升

保康縣是一個農業大縣，長期以來第一產業所占比重偏高。第一產業雖然初步形成了以煙葉、茶葉、食用菌、反季節蔬菜和核桃為主的特色產業，但核桃尚未見收，煙葉、茶葉、食用菌規模尚小。保康的第二產業，尤其是在工業內部，磷化工業比重占80%以上，形成磷化獨大的局面，農副產品加工業雖然發展迅速，但尚未形成規模；小水電和機械輕工建材工業不僅占比不高，而且發展空間有限。第三產業由于山高路差、交通閉塞，人流、物流尚不活躍，最有發展潛力的旅游業還處在起步發展期，目前仍以低水平的商貿、運輸、服務為主。

3.2.2 環境風險壓力大

一是污染減排壓力大。工業結構單一，層次不高，磷化工產業的比重高，資源能源消耗大，為完成污染減排目標帶來巨大壓力。在水污染、大氣污染的防治工作中還存在許多薄弱環節，農業面源和畜禽養殖污染的問題還比較突出。

二是基礎設施欠賬多。城區已建成的污水處理廠管網配套不夠，雨污不分流，達標運行率偏低。城市機動車尾氣、油煙、噪聲、揚塵、垃圾處理等污染問題不斷凸現，工業危險廢物存在安全隱患。各鄉鎮均沒有污水處理廠和無害化垃圾填埋場，農村基礎設施建設尤其薄弱。

3.2.3 發展要素集聚不足

保康縣對資本、科技、人才的集聚能力較弱，還未形成龐大的支柱產業體系，產業配套環境還在改善之中。同時，政府可用財力相對不足，在相當時期內難以滿足對產業發展的支持。

3.3 生態建設的機遇(O)分析

3.3.1 國家政策機遇

當前，我國經濟發展進入新常態，國家一系列穩增長、調結構、促轉型的產業政策措施密集出臺、定向發力，尤其是實施“中國制造2025”戰略、加快現代農業發展、擴大內需促進消費，有利于保康縣新型磷化工業、現代農業和以旅游業為主的現代服務業快速發展。

3.3.2 精準扶貧政策機遇

黨中央、國務院高度重視扶貧開發工作，作出了精準扶貧的重大戰略決策，出臺了一系列加快貧困地區脫貧與發展的政策措施，保康作為秦巴山區扶貧攻堅重點縣，必將在精準扶貧上得到更多政策支持。

3.3.3 全面深化改革機遇

隨著改革的不斷深入，束縛保康縣發展的體制機制障礙將進一步打破，制約發展的土地、資金、人才等瓶頸問題將得到有效解決，特別是隨著“三個一”改革的全面推動，進一步落實簡政放權政策，經濟社會發展活力將進一步激發，市場活力將得到充分釋放。

3.3.4 新型城鎮化發展機遇

新型城鎮化是李克強總理執政以來提出的一個重要國家戰略。任務是深入推進新型城市化，塑造城鄉區域的新格局。推進農業轉移人口市民化、投融資體制創新、城鄉一體化。這既對新型城鎮化提出了新要求，也給生態文明建設工作帶來了前所未有的發展機遇。

3.3.5 高速高鐵航空時代機遇

隨著過境保康縣的4條高速公路(谷竹高速、麻竹高速、保宜高速及保神高速)建成通車，鄭萬高鐵陸續開工建設以及保康通用機場各項工作的開展，保康將全面進入高速時代、高鐵、航空時代，交通和區位將發生戰略性、革命性的變革，由過去一個十分封閉、位居大山深處的山區小縣，一躍成為開放開發、極具發展活力的前沿陣地。

3.4 生態建設的挑戰(T)分析

3.4.1 應對宏觀經濟下行面臨嚴峻挑戰

我國仍處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段，新舊產業和發展動能轉換正處在接續關鍵期，傳統因素消退與新興力量成長并行，經濟下行壓力仍然較大。特別是受化工產業產能過剩的影響，保康縣磷礦石銷售和磷化工業發展受到巨大沖擊，對縣域經濟發展產生很大影響，這種局面短期內難以改觀。

3.4.2 實施扶貧解困面臨嚴峻挑戰

按照新一輪建檔立卡的標準，全縣仍有54個貧困村，5.22萬人的貧困人口。全縣還有40%自然村不通公路，14.2萬人需要解決安全飲水，67個村處于石灰巖地區，近3.14萬人居住高寒偏遠地區，農村生產生活條件差，農村就醫難、上學難、行路難、住房難、用電難、如廁難等問題仍然突出。全面建成小康社會面臨嚴峻挑戰。

3.4.3 發展壯大實體經濟面臨嚴峻挑戰

實現加快發展必須要求實體經濟發展壯大。目前保康縣實體經濟總量不大、結構不優、速度不快，各級各部門需要營造良好的政策環境，促進實體經濟擴大總量、優化結構、加快發展，做實一批規模企業，為全縣財源建設作出新貢獻。

3.4.4 鄉村生態建設任重道遠

城鄉生態建設一體化，城區主要是面臨產業發展帶來的壓力，農村地區難點主要是基礎設施建設滯后和人民群眾環保意識薄弱[3]。在農村固定資產投資嚴重不足的前提下，相應的環保設施建設也必然相對落后。環境整治項目建設和環境衛生治理工程存在一系列的難題，一是發動群眾與環境的治理難；二是治理資金的籌集難；三是垃圾處理分類難；四是長期堅持難(建立長效機制難)。

4 保康縣生態文明建設現狀與差距分析

參照環境保護部2016年發布的《國家生態文明建設示范縣、市指標(試行)》標準，國家生態文明建設示范縣涉及6大領域，10個方面38項評審指標。截至2017年末，全縣38項創建指標中有17項指標已達標，21項指標未達標，見表1。

其中，未達標的指標中易達標指標為現狀值與目標值差距較小或采取少量措施即可達標的指標，數量為9個，占總數量的23.7%；其他未達標的12個指標需重點突破，即現狀值與目標值差距較大或需要實施大量工程才能達標，占總數量的31.6%。

5 主要任務

5.1 遵循國土開發格局

保康縣禁止開發區域包括全縣11個縣級以上集中式飲用水水源地、5個備用飲用水水源地、1個農業野生植物資源原生境保護區、5個自然保護區、5個自然保護小區、1個風景名勝區、2個森林公園、1個地質公園及3個重要水庫。限制開發區域主要包括蠟梅谷、溫泉小鎮、五道峽、九路寨、堯治河等重點旅游區，國營橫沖藥材場、大畈水庫等生態公益林和水源涵養區。重點開發區域主要包括官山林場以外的城關鎮，林川、堰埡、堯治河以外的馬橋鎮以及其余各鄉鎮的城鎮區域

表1 國家生態文明建設示范縣建設指標及保康縣達標情況一覽

。

5.2 明確生態功能區劃

保康縣生態功能區劃包括生態功能區14個。其中生態調節功能區9個，分別為南河流域水源涵養土壤保持功能區、蠻河流域水源涵養土壤保持功能區、沮河流域水源涵養土壤保持功能區、清溪河流域水土保持功能區、過渡灣鎮生物多樣性保護功能區、馬橋鎮生物多樣性保護功能區、后坪鎮生物多樣性保護功能區、龍坪鎮生物多樣性保護功能區及歇馬鎮生物多樣性保護功能區；產品提供功能區3個，分別為東南部山地農產品提供功能區、南部低山農產品提供功能區及西南部低山林產品提供功能區。人居保障功能區2個，分別為城關鎮人居保障功能區及馬橋鎮工業園功能區。

5.3 確立生態安全格局

嚴格遵守生態保護紅線，大力推動湖北省生態保護紅線落地，將資源環境生態紅線管控要求納入經濟社會發展規劃及相關專項規劃，鼓勵出臺嚴于國家要求的紅線管控辦法。建立資源環境生態紅線管控落實情況日常巡查、現場核查等制度，強化紅線管控落實情況的執法監督。大力引進大數據、無人機等技術手段，建立生態保護紅線監測網絡體系，覆蓋管控五道峽自然保護區、野生牡丹原生境保護點、野花谷風景名勝區等重點區域。

嚴格遵守耕地紅線。認真貫徹落實“十分珍惜，合理利用土地，切實保護耕地”基本國策，確保到2020年全縣耕地保有量不少于58.05萬畝，基本農田不少于47.965萬畝，面積不減少，質量不降低，耕地“紅線”不被逾越。同時，爭取省級投資3億元，實施國土整治項目10個，規模10萬畝，凈增耕地達到3500畝以上，進一步儲備耕地指標，確保建設項目占用耕地的“占一補一”和“先補后占”，實現全縣耕地總量動態平衡。

5.4 優化產業發展布局

城關鎮產業發展方向為：優化城區建設，推進工業企業向經濟開發區、工業園區集聚發展，重點發展生態旅游業與有機農業。

過渡灣鎮產業發展方向為：有效整合區內蠟梅谷旅游資源與生態農業資源，建設過渡灣蠟梅谷風情旅游小鎮，重點發展生態旅游業，大力發展藍莓、有機茶等特色農業。

寺坪鎮產業發展方向為：依托天子湖庫區水域風情，打造寺坪天子湖風情旅游小鎮，重點發展水電、生態旅游業和農副產品加工業。

黃堡鎮產業發展方向為：依托本土民風民俗，打造以發展特色農業、綠色食品種植與加工、農業觀光為主的黃堡農莊風情旅游小鎮，重點發展核桃、中藥材、果蔬等特色農業與觀光農業。

后坪鎮產業發展方向為：依托五道峽風景區和關山、望佛山等荊山主脈人文與自然資源，建設后坪荊山楚源風情小鎮，重點發展生態旅游。

龍坪鎮產業發展方向為：以龍坪高山古山寨為依托，建設龍坪古山寨風情旅游小鎮，重點發展有機蔬菜等特色農業和旅游服務業。

馬橋鎮產業發展方向為：重點發展磷化加工業，推進區內第一、第二、第三產業融合發展。

歇馬鎮產業發展方向為：依托區內九路寨風景區，以沮水流域源頭民俗文化為特色，打造歇馬沮水風情旅游小鎮，加快農產品加工園區建設，重點發展特色農業與生態旅游業。

馬良鎮產業發展方向為：重點建設沮水流域高效生態有機茶示范區，發展有機茶、食用菌、馬鈴薯等特色農業；依托新發現的磷礦資源，重點發展采礦選礦經濟。

兩峪鄉產業發展方向為：依托朝元山以道教為主的宗教文化，打造兩峪鄉朝元風情旅游小鎮，重點發展核桃、食用菌等特色農業和文化旅游業。

店埡鎮產業發展方向為：以“現代農業、茶園農莊”為特色，建設店埡茶鄉風情旅游小鎮，加快建設有機茶產業基地，重點發展特色農業與觀光休閑農業(圖1)。

5.5 構建全防全治的環境安全體系

狠抓污染物總量減排。制定保康縣主要污染物減排年度實施計劃，并將減排指標分解落實到有關鄉鎮及重點排污單位，與重點排污企業簽訂污染物減排目標責任書。加快調整工業結構，大力發展生態旅游業及生態農業。深入推進楚烽、中坪、堯治河等磷化工企業工業廢水、廢氣治理，加快城鎮污染治理設施建設。嚴格把關環境評價審批，加快推進淘汰落后產能工作，大力推行循環經濟和清潔生產。

圖1 保康縣鄉鎮產業發展定位

狠抓工業污染防治。合理確定工業發展布局、結構和規模。充分考慮水資源、水環境承載能力，磷化工業、農產品加工業一律進入園區，禁止在不符合產業布局規劃的區域內新、改、擴建磷化工業，制造業和農產品加工項目。全面推行排污許可，強化許可證管理。

強化城鎮生活污染治理。加快城鎮污水處理設施建設與改造。對已建成的縣生活污水處理廠進行提檔升級改造。全面加強配套管網建設，加快實施城區及城鄉結合部雨污分流改造，采取截流、調蓄和治理等措施確保污水處理達標排放。到2020年，縣城區污水基本實現全收集、全處理。

深化農業農村污染防治。大力防治畜禽養殖污染，限養區，禁養區內禁止新建、改建和擴建畜禽養殖場，現有畜禽養殖場逐步關停、轉產或拆除。現有規模化畜禽養殖場要根據污染防治需要，限期配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，實現糞污達標排放，不能達標排放的限期整改，整改不到位的予以關停[4]；逐步推行散養密集區畜禽糞便污水分戶收集、集中處理利用。

加強沮河、南河、蠻河等主要流域治理。實施分區控制，建立跨境河流聯防聯控的協調機制，加大綜合防治力度，形成全防全控的污染防控體系，到2020年，力爭沮河、南河、蠻河等流域水環境質量明顯改善，其中蠻河達到Ⅱ級標準，沮河、南河流域、粉清河、清溪河段水質達到Ⅲ級標準。

著力推進大氣污染聯防聯控。以藍天工程為重點，全面推進大氣污染防治工作，形成治污合力。大力加強顆粒物污染及移動源污染控制，提高秸稈、雜草禁燒和綜合利用。

深化土壤環境污染綜合防治。全面、系統、準確掌握全縣土壤環境質量總體狀況，編制土壤污染調查報告[5]；提高信息化管理水平，建設土壤環境質量監測網絡，到2020年實現監測點位全覆蓋。

5.6 踐行生態生活，弘揚生態文化

加快推進新型城鎮化建設。加快推進保康“一核雙極、三區五軸”空間結構建設，構建保康縣新型城鎮化和城鄉一體化聯動模式。結合精準扶貧要求，實施城鄉規劃一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化，促進城鄉一體化發展。

推進建設最美鄉村。每年啟動一批美麗鄉村試點，通過推進鄉村人居環境、綠化美化、衛生保潔、公共服務平臺建設，力爭到2020年全縣50%以上的村達到美麗鄉村標準，努力建設一批村容整潔環境美、科學規劃布局美、創業增收生活美、鄉風文明身心美的宜居、宜業、宜游的美麗鄉村。

全面推行綠色生活建設。加快舊城生態改造步伐，堅持把縣城建設與生態文化旅游有機結合起來；大力發展綠色建筑，以舊城改造為契機，嚴格按照《綠色建筑行動方案》要求，出臺相應的綠色建筑規劃或工作計劃，強制性要求政府投資的國家機關、學校、醫院、博物館、科技館、體育館、保障性住房等建筑全面執行綠色建筑標準；構建綠色交通體系，力爭到2019年底，保康縣公眾綠色出行率達50%以上。

加強傳統文化發掘與保護。支持深度挖掘整理早期楚文化資源，加大對古村落、名人故居、歷史遺跡和非物質文化遺產保護力度。

加快培育生態文明意識。完善生態文明教育體系，廣泛開展生態文明宣傳活動，積極推進生態文明建設示范村鎮創建，深入推進公眾參與，加快綠色企業文化建設。