公務員職務職級并行的困境及解釋框架

唐 曼

（中國海洋大學國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100）

[關鍵字]職務職級；并行制度；現實困境；解釋框架

一、職務職級并行制度的內容與運行現狀

（一）職級晉升的具體內容

職務職級并行制度即在公務員原有的職務晉升的基礎上增加了職級晉升的通道，將職級與公務員待遇掛鉤，使得公務員擁有職務晉升和職級晉升雙通道。根據2015年中共中央辦公廳頒布的《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，可以將職級晉升具體劃分為四方面內容，分別是職級設置、晉升條件、晉升辦法以及晉升后的待遇及管理問題。

首先是職級設置方面。職級晉升一共設置了五個職級，分別是科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，職級設置的名稱和領導職務的名稱是一樣的，即今后所謂的“科級”干部、“處級”干部不再僅僅是指那些有“官位”的領導，也指那些沒有“官位”的普通公務員。

其次是晉升的條件。職級晉升主要有兩個限制因素，分別是任職年限和級別。具體條件如圖1所示，比如，現任科員職務的公務員，其職級晉升至副科級的條件是要在現職已經任滿12年且級別在23級以上，依次往上類推。但是要注意的是，任職期間每有一次年度考核為優秀等次，年限條件可以縮短半年，如果有一次年度考核是基本稱職，那么任職年限要延長1年。

再次是職級晉升的辦法。職級晉升作為一種新的晉升途徑，同樣應該按照嚴格的程序要求進行。公務員晉升職級，需要經過初核、民主測評和考核、公示、報批等環節。對達到規定任職級年限和級別條件的公務員，還要考察其德才表現和工作實績，由所在單位或相關部門進行民主測評，對考核合格的再晉升職級。

最后是晉升后的待遇及管理問題。公務員晉升職級后，享受相應職務層次非領導職務的工資待遇。晉升職級后的公務員“工作崗位不變，仍從事原單位工作”，并且明文規定“晉升領導職務和非領導職務，按現行規定執行”。這也就意味著公務員和參照公務員管理人員不能按職級晉升領導職務或非領導職務，即使遇到職務晉升的機會，也必須從原來的職務層次算起。

圖1.職級晉升的條件

（二）職務職級并行制度的運行狀況

職務職級并行制度自2014年開始進行試點，2015年在全國縣以下單位全面實施，該項制度將原先職務與職級對應的單軌制，分離為職務與職級兩條并行的上升通道，弱化職務影響，使職級成為一條獨立的職業發展階。通過建設晉升“雙軌制”，使基層公務員即使得不到職務上的提升，也能通過職級的晉升來提高自己的待遇，調動了廣大基層公務員的工作積極性。

職務職級并行制度由最初僅在縣級以下行政機關試用，演變到如今開始在全國范圍內的省市級以及部分國家機關進行試點，足以見得該項制度的實施，對廣大基層公務員的正向激勵起到了積極的作用。許多長期在本職崗位上勤勤懇懇工作的基層公務員，由于受機構規格和職位數量的限制難有晉升機會，通過職務與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度，他們可以選擇走職級晉升的道路，從而使自己的工資待遇有適當提高，能夠更好地立足本職。

二、職務職級并行制度的現實困境

建立公務員職務職級并行制度，形成職務晉升和職級晉升兩條通道，是對干部人事制度的重要調整和改革，也是對公務員制度的改革和完善。職務職級并行制度的實施固然對基層公務員起到了一定的激勵作用，但是該項制度在一些地區的推廣和實施過程中也遭遇到了一些困境，從而導致制度效果大打折扣。

（一）職級存在“隱形”上限，無法徹底打破晉升“天花板”

雖然在職級晉升通道下，每一位基層公務員都有機會從一名辦事員晉升到正處級，但是，由于職級晉升所需的年限太長，導致形成一種“隱形”的晉升上限。目前正在實施的基層公務員職務與職級并行制度中職級晉升的年限跨度分別為8年、12年、15年、15年、15年，粗略估計，如果一名本科生畢業之后進入公務員隊伍，一入職是從科員做起，職級正常晉升到正科級需要27年，但是也只能晉升至此，無法繼續下去，因為若想繼續晉升至副處級則還需要15年，根據公務員退休制度，年齡已經不符合規定。

雖然按照規定，只要任職年限中有一次年度考核列為優秀等次便可以縮短半年，但是在年度考核中能夠獲得優秀等次的基層公務員人數只能占到20%左右，更多的人是無法通過縮短年限來使自己更快獲得職級晉升的。基于此，職務職級并行制度的制度設計初衷是為了打破基層公務員晉升的“天花板”現象，由于晉升年限過長，實質上存在著一種“隱形”上限，因此在這一層面上，打破晉升“天花板”現象實際只能是一種“假象”，基層公務員的發展空間依然有限。

（二）激勵效用弱化，職級晉升結果的平均主義

正如斯圖亞特·繆勒所認為的，“公共官僚部門是以外部對效率的控制無力和內部對激勵無效為特征的”，公共部門中的激勵機制極易失效。職務職級并行制度設計的初衷便是為了激勵基層公務員的工作熱情，使他們保持對政策的高期望值從而激發工作活力。雖然職務職級并行制度在制度設計之初已經考慮到要避免單純地“熬資歷”的情況發生，設置了各種考核機制，也規定了晉升標準要“依據其德才表現和工作實績”，但是由于這一晉升標準沒有公布具體的實施細節，考核過程也是有很多主觀性比較強可以操作的環節，例如，民主測評階段是在一定的人員范圍內對晉升公務員進行測評，主觀性比較強，容易受到人情關系的影響，考核過程中領導的評價作用也起到非常重要的影響，這就使得基層公務員從心理上傾向于認為職級晉升條件考核只是一個走程序的過程。而一旦走向形式化，便會進一步強化公務員的“中庸之道”，互相評價時都是“官官相護”。

正是由于這種民主測評和年度考核未能真正與職級晉升掛鉤，從實踐上來看不可否認的是，基層公務員普遍認為職級晉升還是一個“熬資歷”的過程，因為只要滿了任職時間，除了極特殊的情況之外，考核基本上都會通過的。這就使得公務員容易陷進“干好干壞一個樣”的思維怪圈，并且極易助長基層公務員隊伍中的“懶惰之風”。這種“熬資歷”的心態便會大大弱化職級晉升的激勵效用。此外，只要基本符合任職年限與級別的公務員都能得到職級晉升，會導致一種集體漲薪、毫無差別的結果平均主義，從而降低了基層公務員的工作積極性。

（三）縣鄉關系盛行：“跑官”變“跑級”

在職務職級并行制度中，職級晉升如同職務晉升一樣，其過程也可能出現領導決定、暗箱操作等現象，這尤其容易出現在民主測評和考核階段。盡管現在還沒有出臺具體的實施細節，但一般各地區都會按照原來職務晉升的老路子去走。也就是說，民主測評的范圍依然局限在領導干部之中。不管是一定范圍內的民主測評，還是由主要領導決定的考核考察，都是帶有一種主觀思想偏見的，這中間就存在了許多可以“尋租”的空間，這又將導致官場關系活動盛行，如同職務晉升過程中的“跑官”“要官”一樣，現在就會演變為“跑級”“要級”，一般是通過請客、送禮等手段委托別人或者自己直接違反組織程序向在職級晉升中握有決策權的領導或者組織人事部門人員提出要求，謀求職級晉升、待遇提高。而且這種“跑級”現象在縣鄉一級的基層公務員中會更加嚴重，因為在中國的政治生態中，層級越往下，關系越復雜，關系網織的最大并且最密的便是縣鄉一級，在層層的關系網之中，“拉關系”“跑關系”便成為了一種常見的權力“尋租”現象。

那么這種“跑級”是如何運作的呢？有兩種情況，一種情況是滿足職級晉升條件的基層公務員，在職級晉升的過程中，他們可能會為了更順利地通過民主測評和考核階段而去拉關系、跑關系；另一種情況是不滿足晉升條件的公務員，會為了使自己獲得職級晉升的條件從而漲級、漲薪而去拼關系。一個不當行為的反復、大量出現,一定是規范這種行為的制度存在漏洞和隨意行使的空間，而“跑級”現象的發生亦是如此，如果始終沒有采取科學嚴厲的制度措施來制止這種“尋租”行為，在以后的職務職級并行制度運行的過程中，這種現象會越來越嚴重，進而敗壞公務員隊伍的風氣，損害國家公職人員的形象。

（四）職級過度依附于職務，難以自成體系

根據《中華人民共和國公務員法》的規定，廳局級以下的公務員領導職務包括縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職，在日常工作中一般直接將其稱為正處級、副處級、正科級以及副科級。而目前正在實施的職務職級并行制度中，采取的便是對應職務的等級來設置職級的等級，雖然此舉可以使職級的定位明晰化，但是也存在一些問題。

一是容易混淆職級與職務，影響組織的日常運作。由于職級和職務的名稱是一樣的，在日常的工作中，可能就會出現混淆、分不清的狀況，使得組織的正常運作受到困擾。二是職級容易受限于職務，難以發揮自身真正的優勢。前已述及，由于年限因素的限制，在職級晉升這條通道中，大多數人可能只能晉升到正科級，雖然大多數人認為這是非常不合理的設置，但是如果在縣一級的退休公務員都是處級干部的話，似乎也是不合理的，因為一個縣政府各個部門的最高職務才僅僅是正科級，如果僅僅依靠職級便升到副處級或者正處級的話，那么那些通過職務晉升通道晉升的基層公務員心理便會有強烈的不公平感，歸根到底，這其實是職級過度依賴于職務造成的問題。

（五）職級晉升與財政負擔之間的張力

對公務員的激勵既要有目標形態、價值形態，又要有物質形態。因此，如果想要最大限度發揮職級晉升對基層公務員的激勵作用，就必須給那些得到職級晉升的公務員以薪酬待遇的改善，把晉升之后的工資真正落到實處。如果無法承受這種職級晉升帶來的財政壓力，就會導致工資待遇上漲變成一張空頭支票，這會嚴重消磨基層公務員的工作熱情，使他們對這個政策效果的期望值降低，從而打擊了他們為獲得職級晉升而努力付出的積極性。

但是職級晉升之后的經費來源對于縣級財政來說卻是一筆不小的支出。中國基層公務員的工資均是由地方財政來負責，職級晉升之后上漲的那部分工資同樣由地方財政負擔。此前有專家預測，實行職級晉升之后，基層公務員的工資將上漲30%左右，假如一名基層公務員的工資是三千元，如果他通過職級通道獲得了晉升，一個月工資可以上漲九百元，假設這一個縣一年有五十名基層公務員獲得了職級晉升，這個縣一年的工資支出就會增加五十四萬，如果是對于一個貧困縣或者財政比較吃緊的縣來說，實行職務職級并行制度之后，這筆額外增加的支出確實會是一個不小的負擔。

三、結構—角色—行動：制度困境的解釋框架

職務職級并行制度在運行過程中衍生出了諸多困境，為了更好地消解這些困境，進一步完善職務職級并行制度，激活基層公務員隊伍的工作積極性，需要探究這些困境背后的生成機理，從而為后續的制度改進提出更有針對性的建議。

阿伯巴克和羅克曼認為，“比較行政中存在三個分析單元：結構、角色和行動”。由此引申，本文認為職務職級并行制度現實困境的生成機理包括如下三個方面：（1）結構：職務職級并行制度所“嵌入”的制度性環境；（2）角色：職務職級并行制度中的內圍行動者和外圍行動者；（3）行動：職務職級并行制度設計之初的路徑依賴和制度供給的缺失性

（一）結構：職務職級并行制度嵌入的制度性環境

制度約束的復雜組合將帶來各種不同的正式與非正式約束的結合體。而這些正式與非正式約束的不同組合，又會影響衡量與實施的成本。因此，政府系統內部的行為與組織在理念、規則、方式和方法上均受到整個行政體制甚至更廣泛的社會系統的影響和約束。而正是由于制度的外部環境會對制度產生關鍵性的作用，因此，在進行制度分析時一定不能把該制度同其他的制度或者一些背景性要素割裂開來。

公務員制度有非常多的種類，比如分類制度、保障制度、激勵制度、退休制度等，這么多的制度之間其實是存在著一個嵌套關系的，而正是這種嵌套關系使得一些制度會被其他制度深深影響。而職務職級并行制度正是由于嵌入在這樣的制度環境中，才致使其在運行過程中遭到掣肘，從而不能完全發揮制度的效力。

1.公務員分類制度對職務職級并行制度的“塑形”。

公務員的分類制度包括職位分類與品味分類兩種，其中職位分類具體規定了公務員的職務序列，而在職務職級并行制度中職級依靠職務而設，即職務職級并行制度是嵌套在公務員分類制度中的，在設置職級晉升通道時依舊無法跳出職位分類的范圍。這是一個職級無法真正獲得獨立性的問題，正是因為職務職級并行制度嵌套在分類制度之下，所以職級晉升沒有辦法真正地成為另一條與職務并行的獨立的晉升通道，因此基層公務員的職級晉升空間依舊狹窄。

2.公務員退休制度對職務職級并行制度實施效果的削弱。

按照職務職級并行制度的規定，基層公務員理想的職級晉升狀態是從一名辦事員晉升至正處級，但是由于晉升條件中年限這一因素的限制，致使基層公務員在尚未晉升至副處級時便已經到達退休年齡，從而弱化了制度激勵的效用。由此可知，公務員退休制度對職級晉升的激勵效果起到了一定的削弱作用，如果公務員退休年齡可以適當延長，那么職級晉升的吸引力和激勵作用將會有所增強，職務職級并行制度的實施也會更加順利。

上述制度因素對職務職級并行制度產生了一定的制約：職級掛靠在職務上，導致職級獨立性不夠，難以成為一條真正與職務晉升平行的通道；而職級晉升受到年限和公務員退休制度規定的共同制約，使得基層公務員的職級晉升無法到達理想狀態，職務職級并行制度的實施效用遭到了削減。

（二）角色：職務職級并行制度中的內圍行動者和外圍行動者

一項政策或制度的實施會深深受到行動者的影響，職務職級并行制度亦是如此。影響到職務職級并行制度實施的行動者包括兩類，一類是內圍行動者，即職務職級并行制度的作用對象——基層公務員；另一類是外圍行動者，即基層公務員隊伍之外的民眾。

1.內圍行動者：基層公務員隊伍的中庸主義思想與個人能力不足。

在傳統的“和為貴”思想的影響下，有不少地方政府和相關部門在年度考核中存在著“你好、我好、大家好”的平均主義現象，因為考核參與者不愿負擔責任，不愿在機關內部“得罪人”，對考核只偏重程序而不要求實際效果，更有甚者，把考核當作是一種負擔、一種浪費時間的流程性“任務”。對于優秀等次的確定，實行“輪流坐莊”，即一個考核范圍內的機關公務員都愿意從某一名同事開始輪流被確定為優秀等級，而不考慮其真實的工作效率和工作表現。

此外，基層公務員工作能力不足也制約著職務職級并行制度激勵效用的有效發揮。作為一名基層公務員，應該具備各方面的綜合能力，但是在縣鄉級公務員隊伍中，有部分公務員存在工作效率低、學習能力差或是欠缺與人溝通協調能力的問題，不能很好的解決工作中遇到的各種問題，導致其無法取得相應的成績，從而在職級晉升中無法得到提拔，這同樣與基層公務員隊伍缺乏科學合理的培訓有關。

2.外圍行動者：民眾對公務員漲工資的“污名化”。

污名化，即將某一群體的偏向負面的特征進行刻板印象化，并由此掩蓋了該群體的其他特征。

公務員漲工資這一現象已經被貼上了一種負面的標簽，遭到了民眾不公正的對待。基于這樣的社會輿論氛圍，國家在制定涉及到公務員漲薪的制度時，會比較拘謹，甚至說更偏保守一些。這也就導致職務職級并行制度對基層公務員的激勵效用遭到了弱化，基層公務員的工作積極性無法得到有效提高。

基層公務員隊伍的自身因素與外界對公務員漲工資的輿論的雙重影響，一方面制約著職務職級并行制度激勵作用的發揮，另一方面也使得制度制定之時為了顧慮到社會大多數民眾的輿論傾向，漲薪幅度和力度比較保守，削減了職級晉升對基層公務員的吸引力。

（三）行動：制度設計的路徑依賴與制度供給的缺失

職務職級并行制度運行過程中衍生的現實困境，一方面源于制度設計之初的路徑依賴，這種路徑依賴導致制度變遷過程中無法實現真正的革新；另一方面源于職務職級并行制度的配套制度的缺失，制度供給不足，致使運行過程遭遇困境。

1.制度設計中的路徑依賴。

路徑依賴是指人類社會中的技術演進或制度變遷均具有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。而設計職務職級并行制度時，依舊沿襲了傳統的公務員工資制度的設計路徑，將職級掛靠在職務上，沒有真正實現職級的獨立性。究其原因，制度變遷的過程中之所以會存在路徑依賴現象，是因為一項制度在創設之初是要耗費巨大的成本的，即公務員工資制度的設計之初投入了諸多各類成本。而正是因為在一開始的時候投入了諸多成本，才導致在后續的制度變遷或者制度改革的過程中，設計者會一直沿著最初的路徑，只是在原來的制度基礎上進行一些小修小補之類的工作，無法真正地脫離最初的原始制度而進行真正意義上的一種制度改革和創新。

2.制度供給不足，配套機制缺位。

一項制度的實施往往伴隨著諸多的配套制度，因為它需要其他制度對其進行輔助作用，以幫助制度順利實施。而職務職級并行制度的順利實施同樣也需要相關配套制度的保障，比如考核機制、監督機制、競爭機制和淘汰機制。其中，前兩項制度可以用來保障整個職務職級并行制度運行的程序規范性和公正性，而競爭機制、淘汰機制則可以激發基層公務員的積極性，調動他們的工作熱情，從而強化職務職級并行制度的激勵效果。但是現實情況是，目前仍然存在著監督、競爭、淘汰機制缺位現象，而考核機制前已述及，由于該項機制的主觀性非常強，存在很多可以人為操作的空間，基本上形同虛設。正是由于這些相關的配套制度供給不足，致使職務職級并行制度難以真正地發揮其應有的效力。

由于制度設計者在職務職級并行制度設計之時沒有擺脫傳統的公務員工資制度的設計路徑，依舊保持了職級與職務之間的緊密聯系，導致制度難以實現真正的革新。此外，由于職務職級并行制度的相關配套機制尚未建立或完善，無法保證職務職級并行制度順利運行，致使制度難以發揮其應有的效力，對基層公務員的激勵效用也無法有效實現。

本文通過建構“結構—角色—行動”這一解釋框架，將職務職級并行制度在運行過程中遭遇的現實困境進行了深層機理挖掘，發現職務職級并行制度實際上是嵌套在公務員分類制度下的一種公務員晉升制度，其之所以難以擺脫現實困境，是因為制度設計中存在著路徑依賴、制度供給不足問題，基層公務員隊伍中庸主義以及能力不足導致激勵效用難以發揮，同時，公務員漲工資這一現象遭到了“污名化”對待，因而公務員漲薪力度和幅度較為保守，難以真正激發基層公務員工作積極性。

四、思考與結論

基層公務員是我們國家最接近群眾的公權力行使者，他們深刻影響著基層治理的現狀和未來，而基層公務員的晉升和待遇問題也一直是被廣泛關注的議題。職務職級并行制度雖然為廣大的基層公務員提供了另一條晉升通道，但是其在現實運行過程中也衍生出了一些困境，盡管這些困境具有不可避免性，但是通過進一步深入思考以推進局部性的改進方式，對于有效推進職務職級并行制度的實施、使該制度能夠更好地發揮其效力仍存在裨益。可以從以下幾方面著手：

一是規范考核程序，透明化管理。包括加強平時的定期考核，增加其所占比重。對于公務員的考核，不應該只有年度考核，更應該注重平時的定期考核，同時一定要細化考核內容，量化考核標準，爭取在最大程度上降低考核過程的主觀性。此外，要對公務員的職級晉升過程進行透明化管理，包括晉升職級的公務員的考核過程、薪資漲幅等內容，這樣不僅是對公務員隊伍中其他公務員的負責之舉，也是對作為納稅人的人民群眾的負責任的體現。

二是建立職級晉升競爭機制。可以通過設置一定比例的職級晉升而建立這種競爭機制。基層公務員的職級晉升不能“一鍋端”，因為職務職級并行制度的設立是為了有效激勵廣大的縣鄉級公務員，如果達不到有效激勵的目的，那就相當于職務職級并行制度在執行上發生了偏差。所以需要設立一種競爭機制，來激起基層公務員的工作積極性，同時保證制度的有效執行。

三是建立職級晉升淘汰機制，具體包含三方面內容：第一，是嚴格執行現有的明文規定的職務退出制度，因為前文已經闡述過職級的設計在一定程度上是依賴于職務的。而剛已述及職級晉升的過程需要具有一定的競爭性，保持適當的晉升比例，這就意味著“適者生存”，那些不合適在一定職級上的人自然就需要退出。而既然“職級從屬于職務”，如果職務也不存在了，職級自然也就退出了。第二，要建立職級晉升問責制，這種問責既包括對那些“用人不當”的部門負責人的問責，也包括對晉升職級之后違反了職責規定的基層公務員的問責。第三，要及時調整不稱職的公務員，對那些不能勝任崗位職責的人，要采取措施及時調整，將其調離崗位或者降低職務。

四是設立協調管理機構，這一協調機構主要是要負責協調好職級與職務的關系，因為實行職務職級并行制度之后，在一個單位中可能會出現晉升后公務員的職級會比領導的職務要高，也就是說，作為單位領導的公務員，其職務還不如非領導下屬的職級高，拿的工資也不如該下屬高，這違反了管理學科中最基本的科學管理原則，在單位內部也會激發工作矛盾和公務員心理上的反差，因此需要有機構能夠科學地安排與調配職級晉升后公務員的工作崗位，使各個機關單位能夠符合一貫的科層管理結構，不會有損于機構的整體工作效率。

本文在梳理職務職級并行制度的運行現狀的基礎上，對該制度在實施過程中遭遇的現實困境進行了深入挖掘，并通過建立一個解釋框架來探究制度困境背后的深層原因，力圖為后續的研究提供一定基礎，而如何進一步改進和完善公務員職務職級并行制度，真正破解其運行過程中的困境，仍舊需要學者們做進一步深入研究和思考。●