社區韌性： 賦權賦能的“平戰結合”

樊佩佩

疫情使全社會面臨重大考驗，在從“平時”狀態緊急切入“戰時”狀態的過程中，直面基層一線的社會治理體系也高度承壓。一方面，能夠快速進行動員、保持高強度運轉，表現出強大的動能和韌性，彰顯了我國社會治理體系及其背后的制度優勢;另一方面，在經受“實戰”考驗的同時，社會治理體系在多元主體協同參與、專業力量儲備和支撐、治理和服務的科學化、精準化、精細化等方面也暴露出不少問題和短板。

“賦能”與“賦權”

基層社區是疫情防控的基本陣地、關鍵節點和最后防線，社區韌性是指社區在面對災疫等突發事件沖擊時所體現出的穩定能力、恢復能力、適應能力等一系列能力的集合，從而保障社區能夠最大程度積極應對沖擊并盡快恢復常態功能。基層社區抗擊新冠肺炎疫情的經歷啟示我們，在風險治理的實踐中適應新常態，在社區層面建構好政社合作的基本面，塑造具有韌性的社區共同體十分必要。

總體而言，社會治理體系建設要從縱向層面以目標責任為先、橫向層面以部門職能為界的傳統科層制，向以信息統籌為中心、強化政社互動的多元協作方式轉變。聚焦制度建設和能力建設，通過“賦能”與“賦權”提升基層社區“平戰結合”的治理韌性，構建轉化性強、性價比高的治理體系。

在組織架構體系方面，應建立上下聯動、權責匹配、具有制度合力的基層社會治理架構;在技術支撐體系方面，將數字技術融入公共應急管理體系，實現人員流動和公共健康大數據對接，建立國家協調、省際互認、異地互通的信息服務平臺;在人才支持體系方面，提高基層社會防控意識和專業化能力建設，鼓勵公共衛生、應急管理、數字技術的交叉學科人才隊伍培養;在資源調度體系方面，規劃設計與空間建設要適應極端條件下以社區為基本單元，從而實現醫療物資、應急物資和生活物資供應的儲備、調度與運轉體系;在溝通協同機制方面，構建基層醫療衛生機構與疾控機構、基層組織的信息溝通機制、協同性機制和聯防聯控機制，保障信息上下傳遞的有效性和及時性;在政社合作網絡方面，建立政府與多元社會主體的橫向合作網絡，加強社會組織與政府、企業和媒體的合作網絡構建，強化多元合作和社會參與。

增強基層應急彈性

基層社區作為外防輸入、內防擴散的第一道防線，本次疫情采取的封閉管理措施使得極端條件下社區尺度的應急和生活服務得以凸顯。

首先要強化社區尺度的資源配置，推動住區向社區生活圈轉變。一是要縮短決策鏈，增強社區基層應急管理的彈性，加強基層醫療設施保障、人員配備和城市空間的可控性。建立社區基本單元自治管理，建立互相支持、互相救助的分級機制，提升片區應對突發事件的靈活性和城市整體的安全性。二是協調應急管理、公共服務的空間布局，科學規劃建設基層的綜合防災空間、避難場所、疏散通道等體系，構建一個有效預防和應對突發事件的空間體系。三是加強薄弱點覆蓋，尤其是將“無物業、無安保、無封閉”的“三無小區”作為防疫的重要布控點，將老弱病殘等脆弱群體列為重點關照對象，避免極端情形下的孤島效應。四是鼓勵發展社區商業等生活配套，大力加強基層醫療服務能力建設，強化社區防范，按居住人口建設“15分鐘社區生活圈”的標準安排生活配套。按分層分級治理的原則將應急管理、衛生防疫、社會事業服務納入其中，補齊民生短板，提高城市綜合防災和應急管理的韌性。

其次，要加強社區自組織能力建設，構建政社合作的協同機制。此次疫情警示我們，地方防疫工作不能僅停留于常態化的設計與政府要素的投入， 坐等上令下達往往錯失時間窗口。決勝防疫的關鍵在于社區的組織能力和治理水平。社區系統的自組織響應需要掌握信息、具備合法性和決策能力的社區力量來激發，其最可能的組織載體是業主委員會。多元主體治理更有利于緩沖公共危機初期的不確定性沖擊——小區居民的相互聯接越多，公共性水平越高，社區的自組織能力就越強;自組織功能越是良好，則信息共享、互聯互助等防控措施效果越佳，穩定協同的組織結構可以最大程度地保障防控方案落實。由此，常態下社區居委會、業委會以及物業服務企業之間的互信和協同對于非常態下的社區自組織能力和自救能力具有重要意義。

第三，應推進人口流動的大數據平臺建設，構建數字化社會基礎設施，疏通信息交流的行政壁壘。基層數字化基礎設施的建設是提升社區智慧治理能力的重要支撐。數字技術能在疫情防控的不同環節助力信息匯集、風險防控、復工復產和民生保障的治理決策。應借重大疫情防控的契機，進一步打破部門壁壘，實現社區和公安、以及其他管理部門的合作和對接，推動社區常住人口大數據的共享，促進數據流轉。利用大數據、云計算等技術手段，對基層模糊的人口數據進行校準和更新，實現多重人口數據和信息的匹配，使得數字化技術手段不僅為基層社區人員核查信息、掌握人群流動情況“賦能”，實現特殊人員排查和預警，而且實現對基層群眾的各類需求進行智能化、精準化篩查，進一步提升基層的治理能力。

充實基層治理力量

自從疫情爆發到目前防控形勢持續向好，基層工作者一直在重壓下承擔著維持社會秩序的任務。今后將較長時期處于常態化疫情防控與經濟社會發展并重的階段，疫后社會秩序恢復的壓力只增不減。

一方面要多種途徑加強治理資源下沉，充實基層治理力量。首先要確保干部力量下沉到基層，工作督導到位，各項柔性管控措施落實到位。二要增加基層社會管理和公共服務的就業崗位。應當在充分考慮基層地區的常住人口數量、年齡結構、人口流動規律的基礎上匹配相應的社會管理和公共服務力量。三是關心愛護基層干部職工，切實保障和改善其工作生活條件和身心健康，防止不必要的壓力“過載”，使基層一線工作能夠留住人、吸引人、鍛煉人。

另一方面要引入社會資源完善公共服務供給，為基層運轉賦能。鼓勵基層自治組織和社會力量合理對接治理需求是提高基層治理能力的重要手段。引入社會服務和社會救助類的社會資源可以實現公共服務產品的多樣化和差異化供給，逐步實現政府保基本、購買促提高的公共服務供給模式。推動更多社會資源、管理權限和民生服務下沉到基層，降低社會組織的設立門檻，并從嚴格管制轉向有效服務，在不斷滿足群眾社會參與愿望的同時，釋放出社會領域的巨大就業空間。

（本文系國家社科基金青年項目“流動性背景下的城市社區公共性重建與治理績效研究”（15CSH073）的階段性成果，以及江蘇省社會科學院自組學科“城市社區研究”項目，區域現代化研究院智庫重點課題“提升基層社會常態治理與應急管理‘平戰結合能力研究”的階段性成果。）