財政分權、地方競爭與土地財政

胡娟 陳挺

關鍵詞：土地財政;地方競爭;財政分權;晉升

摘要：在效用最大化目標下，通過構建消費者、房地產商和政府官員的一般均衡理論模型，證明了政府官員效用的大小取決于地方競爭的程度，而地方競爭的程度對土地財政有著正向推動作用。采用全國31個地區2000-2016年數據，實證分析發現在控制地方經濟發展程度的情況下，地方競爭和財政分權對土地財政有著顯著的正向推動作用，建議降低地方政府對土地收入的依賴性。

中圖分類號：F810

文獻標志碼：A

文章編號：10012435（2019）03008407

Abstract：This paper gives the conclusion that the utility of government officers is decided by the local competitive power according to the general equilibrium model on the premise that the utility maximum aim of consumer， realtors and government officers is achieved. The local competitive power has positive effect on the land finance. The conclusion that the local competitive power and fiscal decentralization has positive effect on the land finance in the situation of that the aim of economic growth is controlled by local government is proved by the panel data of 31 provinces area from 2000 to 2016. This paper has given a suggestion to reduce local government's dependence on land revenue at the end.

一、土地財政的緣起、現狀及原因

（一）土地財政的起點

所謂土地財政，是通俗的叫法，學術界尚無嚴格定義。通常土地財政收入包括相關稅收收入和產權轉讓收入，實際上土地財政是指地方財政高度依賴土地相關收入的一種財政模式。當前地方政府積極進行國有土地使用權流轉，從而獲得財政收入，且依賴性較強。土地財政甚至像90年代的預算外收入一樣，逐步成為地方政府的第二大收入來源。[1-2]

土地財政中收入主體是土地出讓金，自1987年深圳進行第一次土地的“招拍掛”以來，尤其九十年代以后，中國的土地出讓金進入到了一個飛速增長的時期。國發（1989）38號文規定，土地出讓金40%的比例集成到中央財政層級。財政部1989年以后陸續發布相關文件和管理辦法，上繳中央財政的比例逐步降低。1994年分稅制改革，土地出讓金主要作為地方固定的財政收入。國辦發（2006）100號規定從2007年起，被納入預算內進行管理。

（二）土地財政現狀及影響

根據范圍與內涵的不同，“土地財政”可從兩個維度理解[3]，狹義的內涵認為土地財政就是地方財政對土地出讓金的依賴，廣義的定義認為土地財政不僅僅依賴土地出讓金收入，還包括與土地相關的其他相關的稅和費。本文認為與房地產相關的稅收與其他行業稅收影響基本相同，因此狹義的土地財政概念更為合理，本文采用狹義土地財政內涵。

如圖1數據來源：《2001-2017年中國統計年鑒》、《2001-2017年國土資源年鑒》等。土地出讓總價款包括四類土地出讓方式獲得的總額，單位：億元，%。近些年來土地出讓收入增長較為迅速，在地方財政收入中地位上升明顯。2016年，土地出讓收入占比40%以上，如果將四大基本預算體系全部納入到財政收入中，占比約達20%，土地出讓收入在財政總收入中的地位愈來愈高，依賴性也越強。

地方政府對土地出讓收入的高度依賴[4]，會誘發財政風險、對履政職能、房地產調控等造成不利影響。一是容易引發債務風險，地方政府利用土地資源進行債務融資，并以此建立了各類城投公司，一旦土地出讓金收入大幅度減少，還貸風險將劇增，土地財政容易引發財政金融等系統性風險。二是土地財政扭曲了部分政府的行政職能，政府低價收購土地，高價出讓獲得土地財政收入，推高了房價，扭曲了政府提供公共服務和公共福利的職能。2007年盡管政策要求將土地財政全部納入財政預算管理，但執行情況不盡如意，土地財政“體外循環”容易導致政府尋租行為的產生。三是土地財政誘發了高房價，間接降低了消費者的消費能力，降低消費者效用。四是土地財政容易造成社會不平等問題，主要體現在代內不均等和代際不均等兩個方面。其中代內不均等主要體現在土地供應雙軌制下集體土地所有者與政府之間分配不均等，如政府從農民手中低價獲取土地資源然后高價轉讓。代際不公平主要體現在不同屆政府利用轉讓國有土地使用權獲得收入上存在不均等，土地資源的有限造成政府通過土地轉讓獲得收入的空間逐漸被壓縮，導致了政府代際間的不均等。

（三）土地財政與地方競爭

地方競爭誘發土地財政。圍繞土地財政與地方競爭的關系，我國學者進行了大量研究。本文界定地方競爭指的是橫向地方政府主體之間的競爭，Oates認為地方政府可以通過各類措施如環境改善等吸引投資，從而有利于本轄區經濟增長。[5]地方競爭中地方政府可以通過各種途徑進行地方政府之間的競爭，如通過改善基礎設施，利用稅收優惠招商引資，加大財政補貼扶持產業發展等促進本地區經濟增長，政府官員出色完成任務考核從而獲得晉升。而無一例外的是，提高地方競爭能力的措施和手段都會導致財政收入減少、財政支出增加，進而擴大財政缺口。[6]地方競爭帶來的支出壓力，迫使地方政府主要通過出讓土地與舉債籌資。舉債獲得財政收入的成本和環節較多，自主空間較小，還需要還本付息;相比較而言，土地財政作為國有資源是地方政府的更好選擇。