對現行《內河交通安全管理條例》存在問題的探究

田重霄

摘 要：《內河交通安全管理條例》的修改一波三折，本文針對其存在的法律位階較低，規定較為模糊，某些制度不夠合理等問題，提出下列建議，包括，提高內河交通安全管理法律制度的位階，明確規制范圍和海事管理機構職權分配問題等。

關鍵詞：內河交通安全管理條例 海事機構 水上交通安全

1.現行《內河交通安全管理條例》存在規定較為模糊的問題

《內河交通安全管理條例》（以下簡稱《內河條例》）在保障我國內河交通安全方面具有舉足輕重的地位。而如今《內河條例》也存在諸多立法問題需要完善。關于法律責任方面的規定，《內河條例》過于粗糙，如對各種船舶違規的責任處罰，一概規定“處10000以上10萬以下罰款”或規定“處5000以上5萬以下罰款”卻沒考慮到船舶的實際噸位和違規情況，賦予海事機構過大的自由裁量權，違反了法規應有的嚴肅性和規范性。《內河條例》第六十四條規定“違反本條例的規定，船舶、浮動設施未持有合格的檢驗證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或者作業的，由海事管理機構責令停止航行或者作業；拒不停止的，暫扣船舶、浮動設施；情節嚴重的，予以沒收?！逼渲?，“暫扣船舶，予以沒收”等規定在實際中難以執行，該條款的規定過于嚴苛，缺少變通方式。在船員管理方面，《內河條例》對船舶配員不足的責任問題做出了規定：“違反本條例的規定，船舶未按照國務院交通主管部門的規定配備船員擅自航行，或者浮動設施未按照國務院交通主管部門的規定配備掌握水上交通安全技能的船員擅自作業的，由海事管理機構責令限期改正，對船舶、浮動設施所有人或者經營人處1萬元以上10萬元以下的罰款；逾期不改正的，責令停航或者停止作業?！痹摋l規定的配員不足責任與船舶缺少檢驗證書的責任相比又未免較輕。規定原文為“限期改正”，卻沒有在改正期間內對“停航”做出規定。那么船舶配員不足，亦可以開航。這明顯是不合理的，也是違反安全標準的。

2.德國內河交通安全法律體系模式初探

縱觀世界各國，各個國家都為保障本國的水上交通安全做了大量的工作，如德國政府建立了完善的法律法規體系，在聯邦德國基本法的基礎上，分別制定了《聯邦海上運輸法》、《聯邦水路法》和《聯邦內河運輸法》以及各種法規規章，在這些規章的支持下，德國的水上交通安全管理得以做到職權法定。這些規章將航運管理部門的職權劃分為兩大類，即航道的建設和維護的職權以及航運管理職權。其中，航道的建設維護職權是主要職權，而航運管理職權居于輔助地位。德國的水上交通安全立法頗具特色的是，它將具體的水上事務的執行權賦予了該國的聯邦警察。這一方面彌補了海事部門執法力度不足的問題，另一方面也節約了海事部門的人力物力，把更多的精力投入對航道的維護和保障上去。這對我國的水上交通安全法律體系的構建是具有極高的參考借鑒價值的。

3.對《內河條例》修改的建議

3.1海事機構上下級職權分配問題

《內安條例》第四條第二款規定“國務院交通主管部門在中央管理水域設立的海事管理機構和省、自治區、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設立的海事管理機構依據各自的職責權限，對所轄內河通航水域實施水上交通安全監督管理”，這條規定只劃分了國務院設立的海事管理機構和省級政府設立的海事管理機構的職責權限，現實情況是大部分省份現行的海事管理體制為層級管理，市一級海事管理機構由市政府設立，縣一級海事管理機構由縣政府設立，省級海事管理機構只負責業務指導。市、縣級海事機構現從事的內河交通安全監督管理實際上是沒有法律支撐的。

因此，市，縣級海事機構執法難問題十分突出。法律并沒有賦予這兩級海事管理機構對內河交通安全的管理權限。而省級海事機構對其下屬只起到業務指導的作用，涉及到具體案件時，如何進行職權分配，如何有效的開展工作都是需要立法予以明確的。針對該問題，本文建議首先將市，縣這兩個層級的海事機構的職權予以法律上的明確。同時規定好省級海事管理機構與市，縣級海事管理機構的關系。規定二者關系不僅僅為業務指導，也包括上下級間業務上的協調配合。以及下級海事機構處理不了的海事行政糾紛案件移交上級海事機構處理的制度。

同時，國家海事管理機構與地方海事管理機構管理范圍重合問題目前也比較嚴重，很多地區規定不明確，這就導致了一系列職能重合現象。各地方都有自己的解決方法。其中，以浙江省為例，《浙江省水上交通安全管理條例（草案）》的第四條至第十一條對國家和地方海事管理部門職權做了如下劃分：該省的甬江，椒江，甌江水系歸國家海事管理部門管理，其他水域由縣級以上地方海事管理機構與同級港行管理機構合并管理（兩塊牌子，一套班子）。這種管理方式在我國各地方中較具有代表性。

3.2海事機構本身責任與職權的界定與統一的問題

要想解決責任混亂的問題，最重要的一個環節就是界定好海事機構本身的責任范圍，在此基礎上，保障海事管理機構所擁有的職權與其所要承擔的責任相統一，同時提高海事機構本身的承擔責任的能力。此即為職權由法定，有權即有責，違法受追究，侵權需賠償。

以《內河交通安全管理條例》第64條規定為例，該條例規定，“違反本條例的規定…暫扣船舶、浮動設施；情節嚴重的，予以沒收。”該條例賦予了海事管理機構暫扣船舶的權限。其中，“暫扣船舶”屬于行政強制法規定的對我國公民，法人或其他組織的財產利益實行的一種強制方法。這條規定明確賦予了海事管理機構暫扣船舶的權限，但實際情況中，由于各種方面的制約，海事管理機構可能并不具備實際執行該措施的能力。這其中包含了諸多原因。具體如下：

首先，海事管理機構不具有暫扣船舶的能力?！缎姓娭品ā分幸幎ā耙虿榉狻⒖垩喊l生的保管費用由行政機關承擔”。而與之相矛盾的是，海事管理機構并沒有保管暫扣船舶的預算費用。并且也沒有相應的制度對其予以規定。

其次，由于法律規定不完善的問題，當船舶由于未持有合格檢驗證書而被扣押時，而檢驗證書是船舶所有權的憑證。檢驗證書的不合格會導致當事人的認定都存在困難。正因為當事人都難以認定，那么對船舶的強制措施的執行更是難上加難。相關法律文件應當就該種情況下船舶所有人的確認做出規定，如規定可以通過船舶買賣合同來確認當事人身份等。

最后，由于《內河交通安全管理條例》僅僅授予了海事管理機構扣押船舶的權限，而未對扣押船舶的管理做出具體規定，因此，海事管理機構存在著對扣押船舶處理措施不明確的問題。這可能會導致船舶所有人對執法部門的不信任，致使船舶所有者為保護自己的私有財產而抗拒執法。對海事執法工作進行干涉。為了解決這個問題，《內河交通安全管理條例》應當對扣押船舶的管理措施做出明確而細致的規定，包括規定管理主體，管理方式，管理費用的承擔等方面。

因此，明確海事管理機構的職權，將職權與承擔責任的范圍相統一是內河交通安全方面法律文件應當解決的問題。在這個基礎上，才能進一步增強海事管理機構承擔責任的能力，加強其責任意識，同時搞好執法機構與當事人之間的關系，提高執法機構的公信力。具體制度方面，將《內河條例》第三條修改為“內河交通安全工作遵循安全第一、預防為主、綜合治理、加強事中事后監督管理、依法管理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，保障內河交通安全、有序、暢通?！?/p>

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