黨建引領(lǐng)社區(qū)治理：三種類型的分析及其優(yōu)化
——基于上海市的調(diào)查

陳 毅，闞淑錦

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

1 文獻(xiàn)研究與問題的提出

1.1 問題聚焦

新中國(guó)成立以來，基層黨建經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位制黨建、1978至1997年推行的街居黨建、1997年至2007年的社區(qū)黨建、2007年至今的“區(qū)域化大黨建”四個(gè)階段。由于轉(zhuǎn)型社會(huì)的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性以及社會(huì)分層和社會(huì)流動(dòng)，“人們的觀念和能力都尚未做好充分準(zhǔn)備……出現(xiàn)社區(qū)治理主體之間的零和博弈或治理主體缺位的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會(huì)治理危機(jī)”[1]，社區(qū)自治陷入功利化、原子化、碎片化和空心化困境。現(xiàn)實(shí)需要一種主導(dǎo)性力量來激發(fā)和整合社區(qū)資源，走出社區(qū)治理困境。本文圍繞上海正在探索的區(qū)域化大黨建，探究如何把政黨自身建設(shè)融入政黨對(duì)社區(qū)的治理之中。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是通過構(gòu)建調(diào)適型、學(xué)習(xí)型和使命型政黨，矯正政黨行政化和虛化的弊病，真正落實(shí)以人民為中心、以問題為導(dǎo)向優(yōu)化社區(qū)的整體性治理，把政黨政治性引領(lǐng)和社會(huì)性服務(wù)功能高度融合起來。

1.2 文獻(xiàn)梳理

李春峰把中西方關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的研究分為三大流派[2]56，第一派黨建研究主要基于黨的歷史和革新來宣傳黨的活力，建構(gòu)話語(yǔ)權(quán)、倡導(dǎo)黨的先進(jìn)性；第二派西方學(xué)者的研究主要探究中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能存活，并嘗試給予解釋；第三派中國(guó)學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)研究主要基于事實(shí)的客觀描述來做開放式的學(xué)術(shù)探究，使研究更科學(xué)。這些研究有利于我們從宏觀上認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)與發(fā)展。從黨建的微觀維度或者具體實(shí)踐維度來看，基層黨建的經(jīng)驗(yàn)研究在總結(jié)特色、澄清誤區(qū)、指出困境等方面呈現(xiàn)繁榮景象。

第一，把黨建融入到社區(qū)治理中來。有學(xué)者提倡開發(fā)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作的“三社聯(lián)動(dòng)”。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理不是“就黨建說黨建，就治理說治理，脫離實(shí)際問題發(fā)展黨建，而是將對(duì)社區(qū)的治理納入社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下”[3]，避免社區(qū)黨建形式化和社區(qū)治理內(nèi)卷化。

第二，社區(qū)黨建與社區(qū)治理融合的路徑研究。社區(qū)治理遵循“政黨嵌入”和“體制吸納”的雙向互動(dòng)路徑：“一方面，通過充分挖掘體制內(nèi)的政治資源，將傳統(tǒng)政治資源嵌入到基層社會(huì)中去代表民意，理性促進(jìn)黨和政府引領(lǐng)社會(huì)；另一方面，創(chuàng)新機(jī)制協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，引導(dǎo)基層群眾有序自治，把居民的參與訴求納入到現(xiàn)行體制內(nèi)有序釋放，努力增加社區(qū)和諧因素?！盵4]

第三，基層黨建的工作理念從線性思維到網(wǎng)絡(luò)思維、“大黨建思維”轉(zhuǎn)變。把服務(wù)群眾與“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建深入融合起來，從地域空間到互聯(lián)網(wǎng)空間，實(shí)現(xiàn)從“唱戲”到“搭臺(tái)”的轉(zhuǎn)變，“搭建社區(qū)公共治理平臺(tái)、動(dòng)員社區(qū)各種資源，以網(wǎng)絡(luò)治理來替代過去自上而下的單向治理”[5]168。也“應(yīng)梳理大黨建思維，形成黨建合力；形成大黨建格局，統(tǒng)籌黨建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)；以服務(wù)引領(lǐng)基層黨建、革新領(lǐng)導(dǎo)力資源、重塑組織權(quán)威”[6]。

第四，根據(jù)地區(qū)差異和社區(qū)差別總結(jié)出黨建引領(lǐng)的不同實(shí)踐模式?！拔洳Ｊ绞腔鶎由鐓^(qū)共治共享共同體建構(gòu)實(shí)踐，清河模式是基層黨建網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)兩網(wǎng)融合互動(dòng)實(shí)踐，北侖模式是服務(wù)型黨組織整合基層社會(huì)治理服務(wù)資源實(shí)踐。”[7]浙江省金華市“基層黨建+社會(huì)治理”創(chuàng)新工作中的“紅色網(wǎng)格”實(shí)踐[8]和河北省石家莊市橋西區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑[9]等。

第五，對(duì)政黨的功能與使命的研究。王海榮等指出：“面對(duì)城市社區(qū)生活結(jié)構(gòu)和整合方式的轉(zhuǎn)型和變革，黨必須在社區(qū)權(quán)力秩序建構(gòu)中維持自身的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。”[10]鄭長(zhǎng)忠認(rèn)為：“中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)政者，具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)和權(quán)威，在城市社區(qū)治理實(shí)踐中扮演著秩序建構(gòu)和提供群眾基礎(chǔ)的雙重角色?！盵1]黨建引領(lǐng)在落實(shí)社區(qū)黨委“同心圓”的政治引領(lǐng)功能和“連心橋”的服務(wù)群眾功能基礎(chǔ)上，筑造了“一核多元”和“一核多能”的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的全新架構(gòu)[11]。建設(shè)服務(wù)型政黨“要求在向廣大群眾提供服務(wù)的過程中，通過建立完善的服務(wù)體系，整合各種社會(huì)資源，為群眾提供一系列利民、便民活動(dòng)，在服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[12]。

第六，對(duì)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的約束條件及其困境的研究。主要有以下幾點(diǎn)：(1)“單要素說”。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的成效關(guān)鍵在于黨組織內(nèi)部體制問題，因?yàn)椤皸l塊分割的體制使社區(qū)內(nèi)單位黨組織與街道黨組織難以在社區(qū)黨建中形成合力；社區(qū)特別是社區(qū)新生社會(huì)組織中黨組織不健全，空白點(diǎn)多；社區(qū)黨組織干部隊(duì)伍力量弱，組織活動(dòng)不正常；流動(dòng)黨員管理難；社區(qū)黨建缺乏經(jīng)費(fèi)保障；社區(qū)黨建工作方式方法滯后”[13]。(2)“雙要素說”。將組織能力和物質(zhì)能力作為分析基層黨組織結(jié)構(gòu)約束條件的兩個(gè)因素[14]。(3)“多要素說”。諸如將居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)管理委員會(huì)三者的矛盾認(rèn)為是影響治理績(jī)效的主要因素。由于城市社區(qū)這三種不同的治理主體都有不同的利益和不同的治理原則與路徑，這些矛盾和沖突不可避免地會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理效能的低下[15]。也有人認(rèn)為，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理效能受社區(qū)居民的參與意愿和參與能力、社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r和組織能力、社區(qū)治理的資金保障和制度支持等諸要素影響。

筆者結(jié)合上述文獻(xiàn)研究，通過對(duì)上海黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)證分析，回應(yīng)“區(qū)域化大黨建”時(shí)期如何更好地發(fā)揮政黨下沉社區(qū)的“抓手”作用和引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)社區(qū)類型差異性，黨建引領(lǐng)應(yīng)“因勢(shì)利導(dǎo)”探尋不同的引領(lǐng)方式，通過分析制約因素及其優(yōu)化，探討如何真正實(shí)現(xiàn)政黨的政治整合功能和社會(huì)服務(wù)功能的高度融合。

2 研究對(duì)象的界定和解釋框架的建構(gòu)

2.1 研究對(duì)象的界定

筆者自2018年4月到2019年4月走訪了上海市不同區(qū)不同街道的多個(gè)社區(qū)，常見的社區(qū)可分為三大類：(1)棚戶區(qū)、舊城改造社區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)；(2)現(xiàn)代商品房社區(qū)、繁榮商圈的樓宇社區(qū)；(3)新型高檔社區(qū)、熟人社區(qū)(諸如成片的“工人新村”這類單位社區(qū)，經(jīng)過房改后賣給居民，他們多是單位的同事)。這三種類型的劃分受到“當(dāng)前社區(qū)治理模式開始由‘行政型社區(qū)’向‘合作型社區(qū)’和‘自治型社區(qū)’發(fā)展”[16]這一觀點(diǎn)的啟發(fā)，由于不同社區(qū)面臨的主要問題不同，政黨選擇的主要引領(lǐng)方式也存在差異。

2.2 解釋框架的建構(gòu)

圖1 政黨介入、居民參與兩個(gè)維度下黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方式

為了更好地實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政黨政治引領(lǐng)和社會(huì)服務(wù)功能，需要充分發(fā)揮政黨和社會(huì)兩方面的自主性。圍繞政黨和居民如何合作互動(dòng)達(dá)到實(shí)現(xiàn)美好社區(qū)治理的目標(biāo)，筆者試圖從“政黨介入度”和“居民參與度”兩個(gè)維度作為區(qū)分黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方式的解釋框架(見圖1)。

在這種解釋框架下，“失敗式”引領(lǐng)在上海很少出現(xiàn)，本文不加分析。因?yàn)楫?dāng)居民沒有自治意愿或者能力時(shí)，居民參與度很弱，黨和國(guó)家必然會(huì)基于社會(huì)穩(wěn)定和社區(qū)發(fā)展而主動(dòng)嵌入行政性力量來避免出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)。針對(duì)棚戶區(qū)、舊城改造社區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)，居民參與能力弱而導(dǎo)致參與度不高。為避免社區(qū)亂象的發(fā)生，政黨介入度強(qiáng)，政黨主要發(fā)揮著“主導(dǎo)式”引領(lǐng)作用。在居民自治意愿較高、社區(qū)精英帶頭解決社區(qū)公共問題的現(xiàn)代商品房社區(qū)和繁榮商圈的樓宇社區(qū)，多元主體利益訴求和價(jià)值偏好不同、多元主體參與治理的水平和能力逐漸提升，居民參與度比較高，政黨力量介入也相對(duì)較強(qiáng)，政黨主要發(fā)揮著“協(xié)商式”引領(lǐng)作用。在同質(zhì)化程度高的新型高檔社區(qū)以及熟人社區(qū)，居民面臨的主要需求在于多元培訓(xùn)、文化價(jià)值以及社區(qū)服務(wù)層面。高檔社區(qū)精英為了實(shí)現(xiàn)更有品質(zhì)的社區(qū)生活，或者熟人社區(qū)的居民為了獲取更便捷的服務(wù)，參與自治度比較高，政黨的介入程度較弱，政黨主要發(fā)揮著“自治式”引領(lǐng)作用。這三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的方式基本上反映了當(dāng)前上海社區(qū)黨建引領(lǐng)的形態(tài)。

3 三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方式的實(shí)踐及特征

3.1 “主導(dǎo)式”引領(lǐng)：政黨介入強(qiáng)，居民參與弱

“主導(dǎo)式”引領(lǐng)區(qū)別于傳統(tǒng)“單位黨建”的“行政化管控”。因?yàn)樵凇吧鐣?huì)國(guó)家化”時(shí)期，“城市基層黨組織活動(dòng)方式的‘行政化’占據(jù)了主導(dǎo)……將人們納入到單位制的‘蜂巢狀’結(jié)構(gòu)之中”[17]。盡管在當(dāng)時(shí)的環(huán)境之下有其必要性和可行性，但這種“行政化”體制不利于激發(fā)社會(huì)活力，同時(shí)也容易使黨的自身建設(shè)陷入科層制的僵局中。而“主導(dǎo)式”引領(lǐng)并不是指政黨對(duì)社區(qū)治理相關(guān)事務(wù)的控制，而是指在黨建引領(lǐng)的宏觀政策指引下，面對(duì)基層社會(huì)發(fā)育不健全、公共精神尚不充分、社區(qū)主體參與度低的現(xiàn)狀，在居民沒有意愿處理的公共問題上，借助政黨的力量，通過專業(yè)的項(xiàng)目制來主導(dǎo)社區(qū)治理，把黨建融入到社區(qū)治理中去。

以上海市松江區(qū)永豐街道YS社區(qū)為例，該社區(qū)屬于老城改造社區(qū)，道路損壞嚴(yán)重，其他基礎(chǔ)設(shè)施破舊，亟待翻修。修路的進(jìn)展比較順利，但在翻修老舊水管問題上，因?yàn)樯婕白衾U納維修資金問題，很多居民以自家的水管依舊能用為借口沒有意愿改善社區(qū)整體水管系統(tǒng)的質(zhì)量，一定程度上阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施的翻修進(jìn)程。黨組織從提升社區(qū)全體居民的生活質(zhì)量這一大局出發(fā)，通過政黨力量來提供公共物品，引入專業(yè)隊(duì)伍和高品質(zhì)項(xiàng)目，將資金用在“刀刃”上，最終解決了該問題，確保了社區(qū)內(nèi)水源的整體供應(yīng)，體現(xiàn)了黨建的全局規(guī)劃觀念和服務(wù)意識(shí)(1)根據(jù)筆者于2019年4月3日訪談松江區(qū)永豐街道YS社區(qū)黨支部書記的錄音信息整理而成。。

這一引領(lǐng)在筆者對(duì)松江區(qū)岳陽(yáng)街道黨建工作者的訪談中也得到佐證。該街道轄區(qū)也是老城區(qū)，除了社區(qū)私搭違建、消防設(shè)施老化、道路破損嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問題外，該街道又屬于外來人口比較集中的商業(yè)地段。存在人口流動(dòng)性大、群租現(xiàn)象突出、門店道路“亂停車、停車難”等問題，嚴(yán)重影響了市容和居民生活質(zhì)量。由于涉及眾多利益相關(guān)主體，改善上述問題的重任最終落在了政黨身上。街道黨支部挖掘之前流失的門店黨員，在門店聚集的路段，設(shè)立“路段黨支部”和“路段黨建聯(lián)系點(diǎn)”。對(duì)于那些路段上沒有黨員的小微企業(yè)，街道通過在居民區(qū)黨總支下設(shè)立“非公企業(yè)聯(lián)合支部”，以派駐黨建顧問的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)路段門店的全覆蓋。由此形成了“1個(gè)街道黨建服務(wù)中心+5個(gè)社區(qū)黨組織+26個(gè)居民區(qū)黨組織+X個(gè)路段黨支部”的縱向黨建共同體，促使門店黨員發(fā)揮帶頭作用。

這種自上而下政黨主導(dǎo)的推進(jìn)方式對(duì)于全力解決區(qū)域內(nèi)各種“疑難雜癥”效果明顯(2)根據(jù)筆者于2018年11月30日松江區(qū)岳陽(yáng)街道黨建服務(wù)中心訪談信息整理而成。。對(duì)于那些為了一己私利，在黨組織和社會(huì)組織等多次勸導(dǎo)后仍不配合工作的居民，社區(qū)黨支部會(huì)從全局利益出發(fā)，發(fā)揮主導(dǎo)力量，強(qiáng)力推進(jìn)。諸如筆者訪談的普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道LC社區(qū)。該社區(qū)是一個(gè)由老舊公房社區(qū)和棚戶區(qū)組成的混合型社區(qū)，在“拆違”過程中就面臨上述問題。居委會(huì)J書記就提到：“在拆違工作中，家里有黨員的，我們首先做工作。黨員就要起帶頭作用，也有黨員參與度低，我們就要加強(qiáng)教育，使其配合工作。針對(duì)沒有黨員的拆遷戶，我們跟他們反復(fù)溝通，也動(dòng)用了社區(qū)內(nèi)熱心的退休老黨員力量去幫忙勸導(dǎo)。但是總有不配合工作的，那我們肯定依法依規(guī)進(jìn)行強(qiáng)拆，當(dāng)然這種‘強(qiáng)制性’行動(dòng)有政策依據(jù)，確保我們工作得以合理合法地開展?！?3)根據(jù)筆者于2019年4月7日普陀區(qū)長(zhǎng)壽路街道LC社區(qū)訪談錄音整理而成。

這種強(qiáng)力“主導(dǎo)”與當(dāng)前呼吁在社區(qū)治理中強(qiáng)調(diào)協(xié)商和自治的話語(yǔ)并不矛盾，依法對(duì)政黨賦權(quán)增能，更多突出政黨的政治性而非行政性。在資源有限條件下，黨組織能運(yùn)用各種技能、政策工具，開展相關(guān)的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等活動(dòng)；以項(xiàng)目來聚焦難題，通過挖掘黨內(nèi)骨干力量和吸納黨外的組織力量形成黨建共同體，完成比較棘手的社區(qū)事務(wù)。

3.2 “協(xié)商式”引領(lǐng)：政黨介入和居民參與都強(qiáng)

社區(qū)黨建工作者把推進(jìn)社區(qū)協(xié)商作為實(shí)現(xiàn)基層治理的重要方式，“通過社區(qū)利益相關(guān)者共同商議并取得一致意見的過程，化解社會(huì)矛盾、解決群眾訴求、推動(dòng)社區(qū)自治”[18]。“協(xié)商”的真正含義在于參與協(xié)商的主體能夠不受限制地自由交流，并通過對(duì)觀點(diǎn)的討論和推理，潛移默化地改變自身偏好，使協(xié)商結(jié)果趨向公共性。隨著基層社會(huì)治理的發(fā)展，協(xié)商主體從國(guó)家擴(kuò)展到社會(huì)，也從“政治協(xié)商”到兼顧基層的“社會(huì)協(xié)商”。“協(xié)商式”黨建引領(lǐng)遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，圍繞利益相關(guān)者的利益展開協(xié)商，突出政黨引領(lǐng)下的多元參與。

這種協(xié)商的有效實(shí)現(xiàn)多發(fā)生在社會(huì)發(fā)育程度較高的現(xiàn)代商品房社區(qū)和繁榮商圈的樓宇社區(qū)，針對(duì)社區(qū)公共事務(wù)展開討論、觀點(diǎn)互換、專業(yè)共享，突出各社區(qū)治理主體的平等參與地位，最終找到各方滿意的解決問題方式。以普陀區(qū)宜川路街道ZH商品房社區(qū)為例，針對(duì)居民反映強(qiáng)烈的停車位不足問題，參與協(xié)商的主體縱向上由街道黨建辦(黨工委)、社區(qū)黨建中心(黨支部)、樓宇黨小組、居民黨員組成，開展黨內(nèi)政治協(xié)商；在橫向上由行政指導(dǎo)性組織、社會(huì)性組織和自治性組織構(gòu)成，進(jìn)行社會(huì)協(xié)商(見圖2)。在多次協(xié)商之后達(dá)成共識(shí)的解決方案：把社區(qū)內(nèi)一些綠地剝離出來改造成停車位，隨著施工的完成，社區(qū)內(nèi)停車位不足的難題得到很大程度的緩解。

但共識(shí)性的解決方案達(dá)成之后，又有一些居民反映社區(qū)內(nèi)綠地不足、社區(qū)環(huán)境不夠美觀的問題，社區(qū)黨組織再次召開黨建聯(lián)席會(huì)議，建立了“六方聯(lián)動(dòng)、多位一體”治理機(jī)制。即由居委會(huì)、居民議事會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、民警、駐區(qū)單位代表“六方聯(lián)動(dòng)”，建立聯(lián)席會(huì)議制度，每季度定期召開六方會(huì)議，并根據(jù)情況不定期邀請(qǐng)專家召開臨時(shí)會(huì)議，居民議事會(huì)多次聽取居民意見，在多次協(xié)商之后，決定將社區(qū)但凡能改造整理的角落都建設(shè)成綠地，使社區(qū)公共用地得到開發(fā)，從而美化了社區(qū)環(huán)境(4)根據(jù)筆者2019年4月3日在普陀區(qū)宜川路街道ZH社區(qū)訪談的錄音整理而成。?！吧鐓^(qū)協(xié)商是體制內(nèi)組織與體制外組織互補(bǔ)，正式組織與非正式組織乃至社群網(wǎng)絡(luò)結(jié)合的多元主體合作共治局面。它有利于尋找到大家都認(rèn)可和接受的‘最大公約數(shù)’，并在此基礎(chǔ)上共同行動(dòng)落實(shí)協(xié)商成果，社區(qū)協(xié)商更符合社區(qū)共同體的本性?！盵19]

圖2 協(xié)商式黨建引領(lǐng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)圖

3.3 “自治式”引領(lǐng)：居民參與強(qiáng)，政黨介入弱

這種“自治式”引領(lǐng)社區(qū)具備在屬地化解決“問題”的體系和能力。這類“問題”一是積極意義上的“社區(qū)需求”，另一個(gè)是消極意義上的“社區(qū)糾紛”[20]，更多依靠社區(qū)本身的治理體系、資源和能力在當(dāng)?shù)鼐湍艿玫浇鉀Q。根據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在這類社區(qū)中，政黨的功能主要體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)自治的監(jiān)督和服務(wù)上?！包h對(duì)于介入社區(qū)的社會(huì)組織給予必要的指導(dǎo)和監(jiān)督使其政治正確，同時(shí)提供社會(huì)組織開展公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)力，確保自治空間的拓展?！盵21]

發(fā)揮黨組織對(duì)社區(qū)“共識(shí)凝聚”的價(jià)值引領(lǐng)作用，依托發(fā)育程度比較高的基層社會(huì)，搭建議事平臺(tái)、暢通表達(dá)渠道、吸納社會(huì)資源、發(fā)揮社區(qū)精英的作用幫助居民開展自治和健全相關(guān)制度等，引導(dǎo)居民依法在體制內(nèi)平等溝通、有序參與社區(qū)事務(wù)，也放手讓社會(huì)組織參與諸如職業(yè)培訓(xùn)、花藝培訓(xùn)和居家養(yǎng)老服務(wù)等活動(dòng)。在筆者走訪的新型高檔社區(qū)即石泉街道PZ社區(qū)是一座時(shí)下最流行的地鐵上蓋綜合體，居住環(huán)境優(yōu)越，周邊星級(jí)酒店、商務(wù)樓、購(gòu)物中心、健身中心、幼兒園等配套設(shè)施齊全，交通便利。社區(qū)居民中早出晚歸的上班族、彈性工作的SOHO族、難得露面的“漂漂族”占近60%。

對(duì)于這類同質(zhì)化程度比較高的社區(qū)，社區(qū)自治能力強(qiáng)，社區(qū)治理借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)從“線下”走向“線上”。因?yàn)檫@“三族”年輕人始終處在不露“真面”的后臺(tái)，傳統(tǒng)“線下參與”的社區(qū)治理很難展開。居委會(huì)社區(qū)黨建中心創(chuàng)新工作方法，從原來的靠“舌尖”“腳尖”工作拓展到“指尖”，為居民“線上參與”提供全天候服務(wù)，將固定電話捆綁在值班人員手機(jī)上。也為了讓居民及時(shí)掌握各類信息，搭建平臺(tái)諸如社區(qū)網(wǎng)上論壇、QQ群、微信群以及微信公眾號(hào)，居民可以直接在群里提意見、談建議、作決策。比如居民自發(fā)在“健康運(yùn)動(dòng)微信群”中招募志愿者參與“嘉年華”“端午·小小粽子一片情”和“古韻中秋”等形式多樣、健康有益的文化活動(dòng)。目前黨支部為了進(jìn)一步細(xì)分人群，有針對(duì)性地進(jìn)行協(xié)助，相繼建立了“辣媽微信群”“莘莘學(xué)子微信群”，發(fā)揮了新媒體這一“工作載體”在社區(qū)治理中的作用。社區(qū)黨委也在換屆選舉之際，通過組織居委會(huì)工作人員進(jìn)行上門宣傳，展現(xiàn)良好精神面貌，順利建立樓宇自治群。

由此，原來一直處在后臺(tái)不露“真面”的居民能夠借助各類群所搭建的微信平臺(tái)加強(qiáng)相互間了解，實(shí)現(xiàn)了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”(5)根據(jù)筆者于2018年8月8日在石泉街道PZ社區(qū)的訪談和獲取材料整理。，社區(qū)自治也通過黨建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)順利開展，取得了良好的治理績(jī)效。從表面上來看，由于該社區(qū)居民工作方式和生活節(jié)奏現(xiàn)代化，社區(qū)居民很難聚在一起商討社區(qū)公共事務(wù)，因而實(shí)現(xiàn)不了傳統(tǒng)意義上的自治，但實(shí)際上，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展加上這種社區(qū)中的居民具有較高的知識(shí)水平和自治能力為這種人口結(jié)構(gòu)社區(qū)實(shí)施民主管理、民主監(jiān)督、民主決策提供了可能。即案例中居委會(huì)創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，使原來的“舌尖”“腳尖”工作拓展到“指尖”。

除了簡(jiǎn)單的公益性活動(dòng)之外，居民自治也能處理一些較為復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)。這尤其在熟人社區(qū)中比較常見：長(zhǎng)征鎮(zhèn)NJ社區(qū)主要以老鄰居為主，因?yàn)榉课萁ㄔ炷甏眠h(yuǎn)，缺少電梯給居民生活帶來諸多不便，居民要求加裝電梯的呼聲越來越高，但因?yàn)榫用駥?duì)資金如何分?jǐn)偟姆制绾艽螅偌由仙婕暗牟块T很多，導(dǎo)致實(shí)施起來阻力重重。NJ社區(qū)居委會(huì)黨委對(duì)此給予支持并表示“這第一個(gè)公章，由我們居委會(huì)來蓋”。同時(shí)在居委會(huì)黨委指導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)業(yè)委會(huì)積極性，由業(yè)委會(huì)主持關(guān)于安裝電梯涉及的社區(qū)土地使用權(quán)二次征詢會(huì)，為安裝電梯提供服務(wù)和后續(xù)的監(jiān)督。項(xiàng)目的順利推進(jìn)也得益于各類社區(qū)組織和居民的積極參與，諸如朱阿姨就是個(gè)熱心人，為加裝電梯召開的樓組會(huì)議一年就有三十多次，幾乎每場(chǎng)會(huì)議都有朱阿姨忙前忙后。居民陸某和李某也積極參與，為了找到房屋的原始圖紙，他們?nèi)チ水?dāng)年籌建該社區(qū)的區(qū)房管局；為了獲得相關(guān)部門的多種審批，他們?nèi)チ耸蟹慨a(chǎn)局、規(guī)劃局、建交委、氣象局、地震局、消防局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等多家單位，前后共蓋了46個(gè)章。最終在居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)居民的共同努力下，除了政府補(bǔ)貼的部分，均由居民自掏腰包，這也成了上海首個(gè)居民自籌資金、加裝電梯的事例(6)根據(jù)筆者于2019年4月7日于普陀區(qū)長(zhǎng)征鎮(zhèn)NJ社區(qū)的訪談信息整理而成。。

與這種社區(qū)自治有相似之處的是長(zhǎng)風(fēng)新村街道LD熟人社區(qū)，該居民自發(fā)設(shè)立工作室，供居民審議決策。2013年該社區(qū)業(yè)委會(huì)成立“老董工作室”，得到黨組織的大力支持。該工作室由9人組成，除牽頭人是78歲的熱心居民董阿姨外，其余8名成員分別是業(yè)委會(huì)和居委會(huì)的工作人員，他們專門收集居民的各種意見，在社區(qū)各項(xiàng)建設(shè)中充當(dāng)居民與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)及物業(yè)之間的橋梁紐帶，在融洽鄰里關(guān)系和協(xié)調(diào)資源等方面起到了不小作用。至今已先后受理群眾訴求的案例70多起，整改率達(dá)80%左右(7)根據(jù)筆者于2018年7月15日在普陀區(qū)長(zhǎng)風(fēng)新村街道LD社區(qū)的訪談?wù)矶伞?。?duì)這類容易開展居民自治的社區(qū)，政黨給予充分支持，也把黨建精神、黨員帶頭作用等理念融入到社區(qū)自治的各項(xiàng)行動(dòng)中，同時(shí)針對(duì)社區(qū)自治的不當(dāng)之處發(fā)揮政黨的力量去監(jiān)督和矯正。

4 三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理類型的約束條件及其困境比較

在橫向比較了上海三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的類型之后，筆者也針對(duì)在實(shí)踐中面臨的困境展開縱深探究，以便更好地優(yōu)化黨建引領(lǐng)。結(jié)合實(shí)地調(diào)查，筆者認(rèn)為，基層黨組織的治理理念轉(zhuǎn)變、治理能力、關(guān)系塑造和可以利用的治理資源構(gòu)成了制約黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的主要因素(見表1)。

表1 三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理類型的約束條件分析圖

(續(xù)表1)

4.1 黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的好壞根源于政黨治理理念的轉(zhuǎn)變?nèi)绾?/h3>

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)從被治理的對(duì)象成為治理的主體之一，社會(huì)自主性生長(zhǎng)起來，黨和國(guó)家對(duì)社區(qū)治理的改革呈現(xiàn)出政黨與各相關(guān)治理主體共建共治共享的網(wǎng)格化、服務(wù)型治理趨勢(shì)。但很多社區(qū)黨組織工作人員在思想意識(shí)方面“對(duì)社區(qū)黨組織的地位和黨組織與社會(huì)組織的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法自治關(guān)系也存在一些模糊認(rèn)識(shí)”[22]。

在“主導(dǎo)式”黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中，不僅要政黨“下馬觀花”、采集民意，幫助居民解圍脫困，還要政黨從全局出發(fā)做好社區(qū)整體性科學(xué)規(guī)劃，做到前瞻性引領(lǐng)。“協(xié)商式”引領(lǐng)在觀念上受制于政黨在多大程度上愿意下放權(quán)力，在多大程度上接納社會(huì)主體要求參與的訴求，以便實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體之間有效協(xié)商，尋求社區(qū)決策的全過程實(shí)質(zhì)性協(xié)商得以貫徹落實(shí)?！白灾问健币I(lǐng)受制于政黨在觀念上對(duì)社會(huì)主體多大程度的尊重，從直接干預(yù)的行政管控轉(zhuǎn)為間接引領(lǐng)的服務(wù)和監(jiān)管，為社區(qū)自治搭建平臺(tái)、提供服務(wù)、糾偏矯正，追求“無(wú)為而治”的“藝術(shù)”，這也有助于回歸社區(qū)自治的本義。

4.2 政黨的治理能力決定黨建引領(lǐng)的美好理念落地生根

黨組織的治理能力主要包含統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與科學(xué)決策的能力、政治引領(lǐng)與輿論把控的能力、開拓創(chuàng)新與高效服務(wù)的能力、依法行政與民主決策的能力、整合社會(huì)與構(gòu)建和諧的能力[23]五個(gè)方面，可以以此為標(biāo)準(zhǔn)來檢視，筆者調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)黨員素質(zhì)參差不齊，基層黨建工作者的人數(shù)明顯偏少、人手不足，缺乏業(yè)務(wù)能力和政治意識(shí)都很強(qiáng)的精英黨員。

在“主導(dǎo)式”引領(lǐng)的社區(qū)治理實(shí)踐中，黨組織的治理能力主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的能力?！爸鲗?dǎo)式引領(lǐng)”有可能回流到“行政化管控”的傳統(tǒng)黨建模式中，導(dǎo)致政黨的治理能力難以提升。而在“協(xié)商式”引領(lǐng)的實(shí)踐中，社區(qū)治理的成效受制于基層黨組織能否確立起與區(qū)域內(nèi)社區(qū)社會(huì)組織、自治組織、駐區(qū)單位等主體在參與治理上的平等關(guān)系，同時(shí)又能保留其在協(xié)商過程中必要的整合與協(xié)調(diào)的能力。在“自治式”引領(lǐng)的實(shí)踐中，盡管自治活動(dòng)多發(fā)生在熟人社區(qū)或者居民公共精神強(qiáng)、同質(zhì)化高的社區(qū)，但并不是所有的自治活動(dòng)都能得到有效開展，各自治主體之間產(chǎn)生糾紛也很常見。因?yàn)椤氨M管保持自主性和空間是基層社會(huì)的活力所在，但是這些空間不能過度拓展，如果不加以適當(dāng)引領(lǐng)，很容易在基層社會(huì)治理中出現(xiàn)諸如各行其是、偏離失控等脫嵌問題，這些問題進(jìn)而會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的鞏固乃至黨的執(zhí)政根基產(chǎn)生威脅”[24]。

4.3 主體間良好關(guān)系的構(gòu)建程度影響黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的優(yōu)化

良好的政黨治理能力除了受制于政黨自身的建設(shè)，也取決于政黨與社區(qū)主體之間良性關(guān)系的構(gòu)建?！爸卫砟芰Φ拇笮〔粌H在于組織自身是否擁有基本的社會(huì)資本存量，也在于是否存在一個(gè)或若干個(gè)比另一些人更有能力、各方面都出類拔萃，從而享有較高社會(huì)地位的民間領(lǐng)袖或精英。”[25]目前由于社區(qū)精英缺乏，居民“弱組織化參與”的特征還比較明顯，政黨與社區(qū)主體之間的互構(gòu)關(guān)系還有待加強(qiáng)。

在“主導(dǎo)式”引領(lǐng)中，如果黨組織“主導(dǎo)”得好，則會(huì)直接深化社區(qū)對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)同，提升基層黨組織的威望，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。這就需要政黨通過宣傳、動(dòng)員、策劃、組織等工作，主動(dòng)吸納參與性不強(qiáng)但仍能配合響應(yīng)的居民，然后再影響外圍觀望和不常參與的居民，改善社區(qū)低度參與的現(xiàn)狀，緩解基層黨組織的治理壓力。在“協(xié)商式”和“自治式”引領(lǐng)實(shí)踐中，制約社區(qū)治理成效的不再是居民參與的有無(wú)問題而是參與的效度問題。

由于城市社區(qū)這三種不同的治理主體都有著自己不同的利益和不同的治理原則與路徑，這些矛盾和沖突不可避免地會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理效能的低下，因此，構(gòu)建“利益兼容的社區(qū)共同體”是社區(qū)黨建的核心著力點(diǎn)。根據(jù)筆者走訪發(fā)現(xiàn)，在“協(xié)商式”和“自治式”引領(lǐng)中，社會(huì)組織的參與往往也會(huì)過分追求自身利益，導(dǎo)致協(xié)商和自治開展難、進(jìn)度慢、阻力大。在基層黨組織與社會(huì)組織的互動(dòng)中容易出現(xiàn)“雙重邏輯”：一方面需要培育、扶持和吸納社會(huì)組織并對(duì)其“放手”來幫助解決政府公共服務(wù)供給效率低下的問題；另一方面也需要保留對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督和規(guī)范，克服其能力不足的局限，在張力中構(gòu)建政黨與社會(huì)組織的良好關(guān)系。

4.4 可供利用的資源是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要保障

在“主導(dǎo)式”黨建引領(lǐng)中，治理資源的多少取決于行政體制內(nèi)的劃撥如何。然而據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這些舊城改造社區(qū)和棚戶區(qū)，社區(qū)黨建用房有限、環(huán)境差，很多沒有專門的黨建活動(dòng)場(chǎng)所，配備的黨員和黨建的經(jīng)費(fèi)也非常有限。除了日常的黨建工作運(yùn)轉(zhuǎn)之外，很難保障開展諸如文化教育、技能培訓(xùn)之類提升居民素養(yǎng)的活動(dòng)，這在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的被動(dòng)型社區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。在吸納社會(huì)資源方面，社區(qū)黨組織吸納的居民黨員普遍年齡大、分布散、參與意識(shí)不強(qiáng)，也需要黨組織積極開發(fā)社會(huì)資源。而在“協(xié)商式”和“自治式”的實(shí)踐活動(dòng)中，各協(xié)商主體間或者自治主體也往往因?yàn)橹黧w之間資源未能充分整合而難以形成合力，社區(qū)居民的參與度不高，社會(huì)組織也比較有限，社會(huì)組織的組織能力也有待提升，使協(xié)商或自治難以深入和持久。這就需要探討如何更好地把政黨引領(lǐng)帶入到社區(qū)中，從而使協(xié)商或自治得以有效推進(jìn)并走向制度化、常態(tài)化。

5 結(jié)論與討論

5.1 對(duì)三種黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的歸納總結(jié)

結(jié)合上海的具體案例展示，依據(jù)社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況和需要治理事務(wù)類型的差異性，筆者從黨組織基本角色、治理方向、黨內(nèi)活動(dòng)導(dǎo)向、黨外活動(dòng)導(dǎo)向、常見事務(wù)類型五個(gè)方面對(duì)主要三種類型的黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的進(jìn)行歸納(見表2)。

表2 不同引領(lǐng)方式解決的常見事務(wù)類型及黨組織活動(dòng)導(dǎo)向歸納

5.2 功能實(shí)現(xiàn)：尋求政黨對(duì)社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)功能與社會(huì)服務(wù)功能的高度融合

如上所述，不同引領(lǐng)方式都存在各自的長(zhǎng)處與不足。當(dāng)然，一個(gè)社區(qū)只適用一種黨建引領(lǐng)方式也不多見。諸如在“主導(dǎo)式”引領(lǐng)社區(qū)治理中也可能由于社區(qū)公共問題的復(fù)雜性等原因單靠黨組織主導(dǎo)難以解決，也需借助社會(huì)組織或者專家外腦的力量進(jìn)行協(xié)同治理。協(xié)商式引領(lǐng)可能因?yàn)橹黧w難以平等而使協(xié)商流于形式，自治式引領(lǐng)可能出現(xiàn)因自治引起糾紛、自治失靈。自治式引領(lǐng)和協(xié)商式引領(lǐng)在某些情況下也常出現(xiàn)交織。因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理對(duì)于很多社區(qū)而言，常常是打“組合拳”，綜合發(fā)揮以上三種引領(lǐng)走向“區(qū)域化大黨建”。這不同于僅僅聚焦于黨組織自身建設(shè)的“小黨建”，而是在一定的空間范圍內(nèi)，以基層黨組織為引領(lǐng)，做好街道黨工委、社區(qū)黨建工作站和居民黨員縱向黨組織建設(shè)，推進(jìn)黨建引領(lǐng)“網(wǎng)格化管理”日?；?、常態(tài)化的制度建設(shè)，融合各類要素、整合人、財(cái)、物和信息等資源并整體推進(jìn)的“大黨建”。

從總的趨勢(shì)來說，為了實(shí)現(xiàn)有效的高水平的社區(qū)治理，黨建引領(lǐng)的具體運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的、以問題為導(dǎo)向來調(diào)整引領(lǐng)方式，以堅(jiān)定的政治立場(chǎng)為思想指導(dǎo)，開展靈活機(jī)動(dòng)豐富多彩的黨建活動(dòng)。因而在共建共治共享之間的邏輯關(guān)系上，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的倡導(dǎo)、整合與協(xié)調(diào)作用是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的實(shí)現(xiàn)路徑[26]，在發(fā)揮政黨對(duì)社區(qū)公共事務(wù)主導(dǎo)的同時(shí)，也尋求社會(huì)組織和居民等主體來彌補(bǔ)各領(lǐng)域內(nèi)的黨組織覆蓋的空白點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)政黨和社會(huì)兩方面的自主性，把政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)功能和社會(huì)服務(wù)功能高度融合起來。

5.3 進(jìn)一步討論：黨建引領(lǐng)重在營(yíng)造社區(qū)共同體，尋求協(xié)同性整體治理

社區(qū)黨建除了把服務(wù)落到細(xì)微處，還需要營(yíng)造出社區(qū)共同感的感覺，極力打造多維社區(qū)共同體。其一，理順社區(qū)各主體合理的利益訴求。尤其在城市化快速推進(jìn)期，伴隨著社區(qū)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，各類矛盾可能集聚迸發(fā)，要求強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，搭建多元協(xié)商平臺(tái)，打造利益兼容的經(jīng)濟(jì)共同體社區(qū)。其二，營(yíng)造干群融洽的情感共同體社區(qū)。把黨建工作與民心工程聯(lián)系起來，以真誠(chéng)的情感投入換取社區(qū)居民的心理認(rèn)同。其三，培育以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)的價(jià)值共同體社區(qū)。把個(gè)人層面的價(jià)值與社會(huì)層面和國(guó)家層面的價(jià)值對(duì)接起來，培養(yǎng)社區(qū)居民的大局觀念和責(zé)任意識(shí)，超越狹隘的個(gè)人利益和局部利益。其四，構(gòu)建相互依存的命運(yùn)共同體社區(qū)。把個(gè)人的生活和成長(zhǎng)完全與社區(qū)的治理和發(fā)展融為一體，倘若能真正培養(yǎng)起人們與社區(qū)同呼吸共命運(yùn)的內(nèi)在認(rèn)知，內(nèi)生型社區(qū)治理就有了動(dòng)力源泉，使命型黨建也真正得到貫徹實(shí)施，榮辱與共的社區(qū)共同體更能提供社區(qū)人身心回歸的溫情港灣，這是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的根本要義之所在。