民事行政審判違法行為監(jiān)督實證研究*

● 滕艷軍 /文

民事行政審判違法行為監(jiān)督制度自設(shè)立以來雖取得了一定的成績，但仍存在諸多問題和短板，其監(jiān)督作用尚未得到充分發(fā)揮。本文以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為依托，以問題為導(dǎo)向，對制度發(fā)展提出了相關(guān)意見和建議。

一、現(xiàn)狀分析：檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督基本情況

（一）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件受理情況分析

本文圖表中的相關(guān)數(shù)據(jù)均系根據(jù)最高人民檢察院工作報告、專項報告、新聞發(fā)布會及有關(guān)文章綜合整理得出，僅反映民事行政審判違法行為監(jiān)督相關(guān)事項的發(fā)展趨勢。

2017年-2018年，全國檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共計受理案件36040件，其中2017年受理16100件，2018年受理19940件，總體呈上升趨勢。從民事類案件與行政類案件受理對比情況來看，以2018年的數(shù)據(jù)為例，兩者比例約為15∶1，相差懸殊。從案件來源情況看，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、當事人申請監(jiān)督、案外人舉報控告三項來源占比分別為80%、19%、1%左右，其中依職權(quán)發(fā)現(xiàn)比例畸高。

（二）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件審查結(jié)案情況分析

2017年-2018年，全國檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共計結(jié)案35060件，其中2017年結(jié)案15380件，2018年結(jié)案19680件，總體呈上升趨勢。從民事類案件與行政類案件結(jié)案對比情況來看，以2018年數(shù)據(jù)為例，兩者比例約為16∶1，總體上相差懸殊。從案件結(jié)案方式來看，檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督三種結(jié)案方式占比分別為90%、5%、4%左右，即絕大多數(shù)案件以檢察建議的方式結(jié)案。另外，通過交辦、轉(zhuǎn)辦、移送等其他方式結(jié)案的案件比例約為1%。

（三）民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議情況及采納率分析

檢察建議是民事行政審判違法行為監(jiān)督最主要的監(jiān)督方式。2014年-2018年，全國檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督共發(fā)出檢察建議82250件，年均發(fā)出檢察建議16450件，其中以2016年為節(jié)點，總體上呈“V”字型發(fā)展趨勢。從民事類檢察建議與行政類檢察建議對比情況來看，五年中兩者比例約為16∶1，總體上相差懸殊。從法院采納情況來看，五年來民事類檢察建議與行政類檢察建議的采納率均超過89%，相較于民事行政裁判結(jié)果監(jiān)督而言，法院采納比例相對較高。其中，民事類檢察建議的采納率年均維持在93%左右，且變動不大。行政類檢察建議的采納率呈逐年升高趨勢，變動較為明顯。需要指出的是，在2016年民事類與行政類檢察建議數(shù)量為五年中最低的情況下，兩者的采納率卻為五年中最高，分別為93.46%、94.29%。

（四）四級檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比重分析

從民事行政審判違法行為監(jiān)督案件的層級分布來看，絕大部分案件集中于縣、區(qū)院。2016年-2018年，縣區(qū)院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例超過97%，市院、省級院與最高人民檢察院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例合計亦低于3%。三年來，在省級院和最高人民檢察院層面，提出民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議的數(shù)量僅為6件，說明“高層次”違法行為監(jiān)督工作存在嚴重不足。值得一提的是，2018年底最高人民檢察院就人民法院在民事公告送達中存在的不規(guī)范問題向最高人民法院發(fā)出類案檢察建議，指出當前人民法院在民事公告送達中存在的主要問題并提出建議，取得了良好的法律效果和社會效果。

（五）民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序情況分析

從民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序的情況來看，絕大部分案件集中于一審程序，包括一審普通程序與簡易程序。2017年-2018年，涉一審程序的民事審判違法行為監(jiān)督案件比例合計超過64%，涉二審程序、審判監(jiān)督程序、特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序等案件的比例合計約為36%。行政審判違法行為監(jiān)督案件涉各類審判程序的情況雖不明確，但亦主要集中于一審程序。

（六）民事行政審判違法行為監(jiān)督案件涉各類監(jiān)督事由情況分析

民事行政審判違法行為監(jiān)督案件涉及的監(jiān)督事由主要包括送達違法、違反法定審理期限、應(yīng)當立案而不立案、審理案件適用審判程序錯誤、保全或先于執(zhí)行違法、裁判確有錯誤但不適用再審程序糾正、調(diào)解違反自愿原則或協(xié)議內(nèi)容違法等。其中，涉及送達違法和違反法定審理期限的案件相對較多，以2018年檢察建議案件相關(guān)數(shù)據(jù)為例，涉及該兩項監(jiān)督事由的案件比例合計約為32.4%。

（七）民事審判違法行為監(jiān)督案件涉各類民事案由情況分析

民事審判違法行為監(jiān)督案件涉及的案由主要包括合同糾紛、婚姻家庭糾紛、侵權(quán)責任糾紛、勞動人事爭議糾紛、物權(quán)保護糾紛、人格權(quán)糾紛等。其中，涉及合同糾紛、婚姻家庭糾紛和侵權(quán)責任糾紛的案件相對較多，以2016年檢察建議案件相關(guān)數(shù)據(jù)為例，涉及該三項案由的檢察建議案件比例分別為52%、17.6%、12%，合計為81.6%。

二、問題檢視：民事行政審判違法行為監(jiān)督存在的主要問題

（一）民事行政審判違法行為監(jiān)督案源匱乏，案件線索有效發(fā)現(xiàn)機制有待建立

2013年-2017年，各級法院審結(jié)一審民事案件3139.7萬件、一審商事案件1643.8萬件、一審行政案件91.3萬件，各級檢察機關(guān)對審判程序中的違法情形提出檢察建議8.3萬件。換言之，2013年-2017年，檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議案件數(shù)僅為同期法院一審民事行政結(jié)案數(shù)的1.7%，這凸顯了檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督案源匱乏的問題。以2017年-2018年的案件受理數(shù)據(jù)為例，其中“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”比例高達80%，而各級院所謂“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)”的方式，多數(shù)為從法院集中調(diào)卷審查，這種方式明顯違反了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第41條關(guān)于依職權(quán)進行監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。同時，“當事人申請”和“案外人舉報控告”兩項的比例僅為20%。這說明：一方面說明當事人或案外人對檢察機關(guān)民事行政審判違法行為監(jiān)督制度的知悉度不夠，而即使在知悉的情況下，當事人亦往往采取隱忍的態(tài)度以期法官能夠保證和實現(xiàn)其實體權(quán)利；另一方面說明檢察機關(guān)的案件線索發(fā)現(xiàn)渠道不暢通，尚未建立有效的線索發(fā)現(xiàn)和管理機制。

（二）民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足，監(jiān)督實效有待提升

在監(jiān)督實踐中，民事行政審判違法行為監(jiān)督糾正表面問題和工作瑕疵多，發(fā)現(xiàn)和糾正深層次違法問題不夠。比如對遲延開庭、合議庭成員審判過程中外出打電話、未按法定期限送達起訴狀副本或開庭傳票、訴訟程序已結(jié)束的案件超審限等違法情形提出書面監(jiān)督意見，監(jiān)督“性價比”并不高。民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是對人監(jiān)督力度不夠。在2018年結(jié)案的19680件民事行政審判違法行為監(jiān)督案件中，涉及犯罪線索移送的案件僅60余件，數(shù)量和比例較小。二是對虛假訴訟監(jiān)督力度不夠。在2018年結(jié)案的民事行政審判違法行為監(jiān)督案件中，涉及虛假訴訟的案件不足300件，數(shù)量和比例亦相對較小。另外，與“深層次”違法行為監(jiān)督不足相伴隨的是檢察建議采納率虛高的問題。從圖表6可知，近年來民事行政審判違法行為監(jiān)督檢察建議的采納率均超過90%，但如果監(jiān)督的問題多為表面問題，則該采納率并不能正確反映出監(jiān)督的實際效果。

（三）民事行政審判違法行為監(jiān)督發(fā)展不平衡問題嚴重，協(xié)調(diào)平衡發(fā)展問題有待解決

一是民事類與行政類審判違法行為監(jiān)督案件比例失調(diào)。雖然該受理比例客觀上受制于法院民事案件與行政案件數(shù)量的差異，但在一定程度上反映了行政審判違法行為監(jiān)督工作相對不足的問題。二是民事行政審判違法行為監(jiān)督案件層級比例失調(diào)。基層院民事行政審判違法行為監(jiān)督案件比例畸高，分市院、省級院與最高人民檢察院同類案件比例畸低。雖然該層級比例客觀上亦受制于基層法院民事案件數(shù)量上的優(yōu)勢，但在一定程度上反映了“高層次”民事行政審判違法行為監(jiān)督工作相對不足的問題。三是民事審判違法行為監(jiān)督案件涉案程序比例失調(diào)。從圖表5可知，涉一審程序民事審判違法行為監(jiān)督案件比例較高，涉二審程序、審判監(jiān)督程序、破產(chǎn)程序等案件的比例較低。例如2017年-2018年涉破產(chǎn)程序民事審判違法行為監(jiān)督案件僅為50余件，凸顯了在重點案件、重點程序中審判違法行為監(jiān)督不足的問題。

（四）民事行政審判違法行為監(jiān)督方法存在不足，監(jiān)督剛性有待增強

一是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重調(diào)查核實。在監(jiān)督實踐中，民事行政審判違法行為監(jiān)督以書面審查為主，對相關(guān)違法行為采取調(diào)查核實措施的相對較少。即使進行調(diào)查核實，亦主要采取調(diào)卷、詢問當事人等與審判人員“非沖突式”措施，采取詢問審判人員、咨詢專業(yè)人員等措施較少。二是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重類案監(jiān)督。分市院、省級院與最高人民檢察院對監(jiān)督實踐中普遍存在的法院應(yīng)當立案而不立案、合議庭組成人員違法、審理超期、未按規(guī)定送達法律文書、違法解除訴訟財產(chǎn)保全等違法行為監(jiān)督缺乏體系性的總結(jié)和歸納，發(fā)出的個案檢察建議多，類案檢察建議少。部分地區(qū)考評導(dǎo)向使得一些地區(qū)存在拆案、湊案現(xiàn)象，即以拆案、湊案的方式來應(yīng)對考核任務(wù)，難以取得良好的監(jiān)督效果。三是在民事行政審判違法行為監(jiān)督中不注重跟蹤監(jiān)督和跟進監(jiān)督。對法院長時間未回復(fù)的檢察建議未能及時跟蹤監(jiān)督，對法院未采納的檢察建議以及向相關(guān)部門移送的違法犯罪線索未能及時跟進監(jiān)督，在一定程度上導(dǎo)致檢察建議剛性不足。

（五）民事行政審判違法行為監(jiān)督能力不足，監(jiān)督規(guī)范化水平有待提升

目前民事行政審判違法行為監(jiān)督案件的辦理，仍然存在著不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題，這兩個問題均與監(jiān)督能力不足密切相關(guān)。另外，一些地區(qū)存在熟人心理和畏難情緒，存在不愿監(jiān)督的問題。特別是在基層院，法檢機關(guān)聯(lián)系更為緊密，熟人熟面的人情氛圍更為濃厚，導(dǎo)致監(jiān)督的積極性不高。有的地方甚至以互相支持為由，以民行部門少挑毛病來換取法院對刑事案件不判無罪等。與監(jiān)督能力不足相伴隨的是監(jiān)督不規(guī)范的問題，部分檢察機關(guān)自身辦案程序不規(guī)范，導(dǎo)致案件質(zhì)量不高、效果不好。

三、對策建議：民事行政審判違法行為監(jiān)督提質(zhì)增效的路徑

（一）理念更新與實踐強化相結(jié)合，以新理念引領(lǐng)民事行政審判違法行為監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展

一是樹立精準監(jiān)督的理念，通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督，監(jiān)督一案促進解決一個領(lǐng)域、一個地方、一個時期司法理念、政策、導(dǎo)向的問題。二是樹立雙贏多贏共贏的理念，注重與法院形成良性、互動、積極的工作關(guān)系，使法律監(jiān)督在出發(fā)點和落腳點上、在主觀和客觀方面都發(fā)揮促進法院更全面依法規(guī)范司法的作用，共同維護司法公正，提高司法公信力。三是樹立以辦案為中心的理念，把對法院民事行政審判權(quán)行使活動的監(jiān)督寓于辦案，落實在具體的案件辦理過程中，即在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案。四是樹立以人民為中心的理念，以當事人、社會公眾實實在在的獲得感為目標，充分運用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，辦好不同類型的民事檢察監(jiān)督案件。

（二）傳統(tǒng)手段與科技借助相結(jié)合，完善民事行政審判違法行為案件線索發(fā)現(xiàn)機制

破解案件線索發(fā)現(xiàn)難題，有賴于傳統(tǒng)手段與新型科技手段相結(jié)合。在傳統(tǒng)手段方面，要從“坐堂問案”向“主動出擊”轉(zhuǎn)變，主動到政法委、信訪部門、人大、政協(xié)、律師事務(wù)所等單位部門走訪，了解群眾反映強烈的法院工作環(huán)節(jié)和重點人員。在接待當事人來訪過程中有意識地了解承辦法官是否存在違法違紀情況，追蹤關(guān)注新聞媒體報道尋找線索，加強虛假訴訟、程序違法等案件中法官違法違紀的線索收集歸納。在科技借助方面，要加強網(wǎng)絡(luò)舉報平臺建設(shè)，不斷改進12309檢察服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)舉報平臺功能，暢通和豐富人民群眾向檢察機關(guān)反映違法案件線索的信息網(wǎng)絡(luò)渠道，積極研發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱點信息自動抓取軟件和案件線索研判、智能分析和自動篩選軟件，推進案件線索收集和處理信息化。

（三）對事監(jiān)督與對人監(jiān)督相結(jié)合，破解民事行政審判“深層次”違法行為監(jiān)督不足難題

民事行政違法行為監(jiān)督在本質(zhì)上是對法院行使公權(quán)力的監(jiān)督，但從監(jiān)督對象來看，涉及對事的監(jiān)督和對人的監(jiān)督兩方面。“對人的監(jiān)督才是最有威懾力的監(jiān)督”［1］，也是具有較好監(jiān)督效果的“深層次”違法行為監(jiān)督。檢察機關(guān)要積極探索與司法責任制相銜接的審判人員違法行為監(jiān)督機制，與法院共同防范和制裁審判人員職務(wù)違法行為。一是對經(jīng)過閱卷、聽取意見、調(diào)查核實等形式，確認存在違法行為的，可以根據(jù)不同情況，向相關(guān)審判人員所在法院通報情況，提出糾正違法、更換承辦人、改進工作或給予相應(yīng)處分的檢察建議。二是對同一審判人員承辦的案件，一定時期內(nèi)多次出現(xiàn)錯案或者重大瑕疵，影響司法公正的，可以約請相關(guān)審判人員說明情況，視情況決定向其所在法院發(fā)出檢察建議，或者向相應(yīng)的法官懲戒委員會提出懲戒建議。三是加強對隱藏在錯誤生效裁判和審判程序違法背后的審判人員違法行為調(diào)查、監(jiān)督、追責，主動與相關(guān)單位或部門對接，及時移送職務(wù)犯罪案件線索。對此，最高人民檢察院已作出部署，“民事檢察將加大監(jiān)督力度，促進監(jiān)督事項從審判程序錯誤等輕微違法情形向?qū)徟腥藛T違紀違法等更深層次的違法行為延伸”。

（四）明確重點與平衡發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)民事行政審判違法行為監(jiān)督協(xié)調(diào)平衡發(fā)展

一是實現(xiàn)民事與行政審判違法行為監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展。張軍檢察長指出，在整個檢察工作中，行政檢察是“弱項中的弱項”“短板中的短板”。這一點不僅體現(xiàn)在行政訴訟結(jié)果監(jiān)督案件中，也體現(xiàn)在行政審判違法行為監(jiān)督案件中。檢察機關(guān)應(yīng)當以民事檢察部門和行政檢察部門分設(shè)為契機，不斷加強行政檢察各項工作，實現(xiàn)民事檢察與行政檢察工作協(xié)調(diào)發(fā)展。二是在監(jiān)督層級方面實現(xiàn)四級院協(xié)調(diào)發(fā)展。按照民事訴訟監(jiān)督規(guī)律，不同層級檢察院民事檢察監(jiān)督側(cè)重點應(yīng)有所不同，最高人民檢察院要引導(dǎo)省級和市級檢察院以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點、基層檢察院以審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督為重點，構(gòu)建各級檢察院各有側(cè)重、密切配合、全面履職的多元化民事檢察監(jiān)督格局。但應(yīng)當指出，各級院明確發(fā)展重點并不等于省級院、最高人民檢察院可以放松對同級法院審判違法行為的監(jiān)督，近期輿論炒作的最高人民法院“丟卷”事件即就凸顯了提升審判違法行為監(jiān)督層次的重要性。三是審判違法行為監(jiān)督落后地區(qū)要采取措施加大監(jiān)督力度。實踐中有的省份重實體監(jiān)督而輕程序監(jiān)督、重結(jié)果監(jiān)督而輕過程監(jiān)督，導(dǎo)致審判違法行為監(jiān)督發(fā)展嚴重滯后。為破解這一問題，湖北省人民檢察院試行的“一案三查”辦案模式可資借鑒，即在審查抗訴案件中同時審查是否存在審判程序、執(zhí)行活動違法。辦理審判人員違法行為監(jiān)督或執(zhí)行活動監(jiān)督案件中，同步審查是否存在裁判錯誤、是否存在司法人員違法犯罪。

（五）常規(guī)方式與新型方式相結(jié)合，確保民事行政違法行為監(jiān)督剛性和實效

一是做到個案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮類案檢察建議的示范指導(dǎo)作用。既要加強對疑難、復(fù)雜、有影響力個案的監(jiān)督，并充分運用好典型案例，加強對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促解決人民群眾反映強烈的司法不公問題，又要注重對類案中審判違法情形梳理分析研判，依法提出類型化監(jiān)督建議，推動解決審判實踐中的普遍性問題。二是做到常規(guī)監(jiān)督與跟蹤問效相結(jié)合，不斷增強民事行政審判違法監(jiān)督的剛性保障。監(jiān)督意見提出后，應(yīng)當跟蹤督促相關(guān)法院按照規(guī)定及時處理，并書面回復(fù)意見。要建立未被采納檢察建議評議制度，及時評估法院不采納的原因、理由、依據(jù)，定期進行質(zhì)量分析，經(jīng)評議認為確屬自身監(jiān)督質(zhì)量問題的，應(yīng)當認真進行整改糾正。對該采納不采納的，可通過上級院跟進監(jiān)督、接力監(jiān)督，保障監(jiān)督意見取得實效。三是做到書面審查與調(diào)查核實相結(jié)合，進而彌補民事行政違法行為監(jiān)督親歷性不足問題。受傳統(tǒng)辦案思維和方式所限，調(diào)查核實在民事行政訴訟監(jiān)督中并未受到足夠重視。對此，一方面應(yīng)加大調(diào)查核實在民事行政訴訟監(jiān)督中的適用力度和適用范圍，增強監(jiān)督實效。另一方面應(yīng)對調(diào)查核實的適用進行規(guī)范，做到合法合理適用。

注釋：

［1］張雪樵：《把握新時代新要求 開創(chuàng)民事行政檢察新局面》，載《人民檢察》2018年第4期。