我國養老保險制度的發展歷程及養老金計發辦法回顧

陳建新 郭佩文

摘 要 中國共產黨第十九次全國代表大會報告強調要加強社會保障體系建設。而社會養老保險制度作為社會保障體系的重要制度之一，從1951年建立至今已經歷了六十多年的改革和發展。而養老金的計發辦法作為社會養老保險制度的重要內容也關乎著廣大參保人員的切身利益，其隨著社會養老保險制度的改革發展又經歷哪些調整？對這一問題的回顧和梳理是完善和發展我國社會養老保險制度的研究基礎。其中，基本養老保險制度作為國家統一政策規定強制實施的，覆蓋城鎮所有企業及其職工、自由職業人員和城鎮個體工商戶廣大離退休人民基本生活需要的一種社會保障制度，其養老金計發辦法是本文關注的重點。因此，在回顧國內社會養老保險制度的改革歷程和基本養老保險制度的發展現況基礎上，本文將進一步梳理國內養老金的計發辦法，為作進一步的國內外比較研究作鋪墊，以推進我國養老保障制度的發展及社會保障體系的建設。

關鍵詞 養老金 基本養老保險 社會養老保險制度 養老金計發辦法

基金項目：本文系“澳門社會保障制度給付恒常調整機制專題研究”的階段成果。

作者簡介：陳建新，香港大學哲學博士，澳門大學社會科學院政府與行政學系助理教授，澳門社會保障學會理事長，研究方向：社會福利制度；郭佩文，中山大學碩士，中山大學新華學院講師，研究方向：人力資源管理。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.127

中國共產黨作為執政黨，在黨的第十九次全國代表大會會議報告提出：“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。養老金不僅是我國應對人口老齡化的重要舉措，也關乎廣大參保人老年生活的保障和幸福。因此，為進一步完善我國養老金的調整機制及社會養老保險制度，推動我國社會保障體系的發展，本文首先通過梳理國內社會養老保險制度的改革歷程及基本養老保險制度的發展現狀，回顧國內養老金的計發辦法，以深究養老金給付機制。改革開放以來，中國社會養老保險制度整體發展線索是伴隨著經濟體制轉型而快速演變的過程。

一、打破身份區隔：我國養老保險制度的發展歷程

養老金是人們退出勞動力市場后日常開支的現金流，主要指老人的照料成本，養老金關乎關老年人的幸福指數，也是應對人口老齡化的重要舉措。中國養老金源自 1951 年政務院（現國務院的前身）所頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中的“養老補助費”，1958年以后，退休金制度延伸到機關和事業單位。改革開放以來，中國養老金制度整體發展線索是伴隨著經濟體制轉型而快速演變的過程，經歷了從僅以城市居民為對象的“單位制”退休金制度向覆蓋全體國民為對象的多層次、多支柱的新型養老保險體系的轉變。這一轉變可從如下三個層面理解：

第一，從退休金到社會養老保險。養老金早期在國內被喚作退休金，是計劃經濟時期城市勞動者的“專利”，是其“單位保障”的重要組成部分。勞動者本人不需要繳費，退休金全部來源于單位，從而可以被視為“工資的延期支付”和勞動關系終身制的表現。這是由國家完全兜底的養老模式，當時只有具備國家或政府背景的單位或企業職工才享有（國家與市場、單位與企業基本一體）。伴隨著市場經濟體制的建立與完善，勞動市場的雇傭關系和“商品化”屬性增強，國家完全兜底的模式開始解體，出現了有別于國家單位的企業與組織，為應對市場經濟雇傭關系下勞動者的退休保障問題，在這樣的背景下，普及國家單位之外的更為廣泛的社會化運行的養老保險制度應運而生。1986 年國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，要求勞動合同制工人退休費用實行社會統籌，由企業和工人共同繳納；1993年11月14日，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次把“統賬結合”寫進決定。2015 年國務院發布新規定，《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，要求所有員工基本養老保險費由單位和個人共同負擔，進一步完善了這個新型養老保險體系。

第二，農村居民養老金權利從無到有。在計劃經濟時期，受制于生產方式與生產關系與城鎮不同，農村居民并沒有所謂養老金概念。而隨著市場經濟模式的不斷深入推進，使得農村生產方式也發生了重大變化。大量農村勞動力從土地解放出來，應城市建設需要的大規模農民工群體出現、土地的流失、城市化進程的需要等與傳統農村家庭結構產生強烈沖突與改變，原有的小農家庭土地保障能力弱化，農村老齡人口老無所養老無所依問題激化。隨著《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（2009）出臺并提出“建立個人繳費、集體補助、政府補助相結合的新農保制度……2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋” ，標志著農村社會養老保險制度出現。

第三，從城鄉分割到城鄉統籌。《中華人民共和國社會保險法》于2011年7月1日正式實施，其第二章基本養老保險第十條、第二十條、第二十一條、第二十二條，以法律的形式分別對城鎮與農村養老保險制度的施行作出基本的規定，并建議“城鄉”進行合并統籌。2014年，國務院通過頒布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》統籌了城鄉分割的居民社會養老保險制度，由此，基于國民身份的養老保險制度作為一種基本權利加以體現，后也被稱為城鄉居民社會養老保險。2014年12月，《關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告》對化解“雙軌制”矛盾提出了相關的改革思路和措施，進一步完善了城鄉居民社會養老保險制度。

二、走向社會統籌：基本養老保險制度改革現況

基本養老保險制度是覆蓋城鎮企業職工、自由職業人員和城鎮個體工商戶廣大離退休人民基本生活需要的一種社會保障制度，由國家統一政策實施。當前我國基本養老保險體系由職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和機關事業單位基本養老保險共同構成，目前主要采取 “統賬結合”的管理模式，要求參保單位和個人分別繳納工資總額的20%和8%比例分別納入社會統籌賬戶和個人賬戶中。這種基本養老保險制度是我國首創的一種新型基本養老保險制度，在基本養老保險改革方面，社會統籌仍是基本特征，主要體現為：

（一）實行“統賬結合”的籌集方式

1993年11月14日，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確了社會統籌和個人賬戶相結合的“統賬結合”的管理方式。從1997年起，開始全國統一推廣企業職工基本養老保險制度，“視同繳費”[實行養老保險制度前的工齡制，視同繳費的計算有專門的公式，將影響養老金的計算：過渡養老金≈全省上年平均工資*（1+養老金指數）？祝？6年以前工齡）？.3%]的轉制成本難以及時補足，社會統籌賬戶曾一度出現因資金因不足“挪用”個人賬戶的基金。針對“混賬管理”的問題，《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（2000）規定社會統籌基金與個人賬戶基金分開管理。2005年12月，國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，該決定進一步落實關于個人賬戶的管理，并提出自2006年1月1日起，個人帳戶全部由個人繳費形成，從本人繳費工資的11%調整為8%，單位繳費不再劃入個人賬戶。然而，由于統籌賬戶繳費積累不足以發放當期養老金的問題也引發了我國基本養老保險全國統籌需要重構我國多支柱養老保險體系的思考，以逐步解決制度改革過度時期個人賬戶的“空賬”問題。

（二）養老金并軌改革

我國機關事業單位職工一直享受著“非繳費型”退休金保障待遇，其給付水平也遠高于其他企業職工基本養老保險，存在的“身份差異的分配不合理”現象（即所謂的“養老金雙軌制”），影響了社會的基本公平正義而飽受質疑。2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，提出了公務員隊伍及國家企事業單位職工退休待遇不再特殊化，與普通企業職工一同稱作“職工基本養老保險制度”，標志“養老金并軌”改革開始，是制度展現公平正義的邁步。經過 “養老金并軌”形成了城鎮職工和城鄉居民兩大基本養老保險體系，標志我國基本養老保險體系實現了真正意義上的全覆蓋和統籌管理。雖然養老金并軌打破了原有的身份區隔，但從目前改革現狀看，機關視野單位人員個人賬戶繳費在某種程度上仍舊來自財政工資，且其實際繳費基數也高于企業職工，機關事業單位養老金發放待遇遠高于企業職工，所有制身份的待遇差異依然較大，一定程度上體現了“雙軌制”改革過程中的“路徑依賴”。

三、國內養老金計發辦法的政策文本及已有研究梳理

養老金計發辦法主要取決于該國或地區的養老金的籌資模式，即養老金制度。而本文所關注的養老金計發具體是指養老保險制度中由政府管理和提供的那一部分養老金，即社會統籌的那部分養老保險。國內基本養老保險金的計發辦法的變革主要體現在三個政策文本中，自1997年國務院頒布《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱“舊辦法”）至今20多年來的退休人員養老保險制度的政策變革之中，基本養老金的計發辦法出現過兩次所謂的“老人”“中人”和“新人”的劃分，也就產生了兩類有根本性區別。其中，一次是由于2005年出臺的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（以下簡稱“新辦法”），另一次是2015年頒布的《機關事業單位工作人員養老保險制度改革基本養老金計發辦法》。

（一）基本養老保險金計發辦法的政策文本回顧

2005年12月3日，國務院下發的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（2005）中，相應地調整了“舊辦法”（1997）關于基本養老金計發辦法并做出了新規定。新辦法（2005）與舊辦法（1997）最大的區別在于：一是養老金領取與參保年限及工資待遇掛鉤。新辦法中的“新人”退休時領取的基礎養老金與參保人參繳保險費的年限及工資待遇水平掛鉤。二是職工退休時領取養老金的月數計法不同。新辦法規定職工退休時領取養老金不受此前的10年領完的限制，而是根據職工退休時的年齡、人口平均壽命等因素來具體。國內當前基本養老保險金計發辦法主要依據《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（2015）相關規定，采取“新人新制度、老人老辦法、中人 （新規定實施后退休的參保人員）逐步過渡”的方式。2015《決定》的第四點對四類人員（即決定實施后參加工作、個人繳費年限滿15年的人員；決定實施前參加工作、實施后退休且繳費年限滿15年的人員；決定實施后達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員；決定實施前已經退休的人員）分別做了養老金計發的具體規定，具體的計發月數辦法可參見該決定的附件：個人賬戶養老金計發月數表。

（二）關于養老保險金計發辦法的其他相關研究

目前國內養老保險制度改革的步伐至今還在邁進，因養老保險制度的變遷較為密集，因此多數研究還在圍繞制度設計本身以及制度實踐的結果在展開。為了解當前國內圍繞養老保險制度所開展的研究趨勢，筆者在CNKI數據庫以“養老保險”和“養老金”為關鍵詞搜索近五年的文獻共2158篇，并運用Citespace數據可視化工具統計了被引用做多的前15個關鍵詞，發現：對養老金的研究是2017-2019年的研究熱點與重點，主要以基本養老保險金的研究為主，而關于養老金計發辦法的研究相對滯后，但也在不少學者的研究中見諸一二。魯全（2018）認為，由于國內各省區的實際情況差異較大，因此使得養老金計發標準等原本應當全國統一的政策，多淪落為了地方性制度安排，不僅影響了職工養老保險制度本身的可持續發展，也破壞了區域之間公平的競爭環境；袁林民（2012）指出，養老金計發政策實際上就是伴隨著養老保險制度的發展而改變的，但反之，計發政策的多樣化發展也促進了養老保險制度設計的完善；徐方根（2015）強調，“改革后的基礎養老金計發基數相當于對平均繳費工資指數做了一次類似于 Y=（1+X）/2 的線性變換。但從全國來看，基本養老金計發辦法并不完全統一”；白萬才，白文勝（2012）則從陜西地方角度出發，指出現行企業職工基本養老保險制度仍存在計發辦法不合理現象，養老金計發結果出現與工齡、繳費年齡等不成正比的現象；何暉，殷寶明（2012）從新農保基礎養老金待遇計發辦法和籌資機制出發，回答如何改進以實現參保者穩定的收入替代水平等問題；王琳（2016）從養老保險并軌后改革前后原待遇和新辦法待遇的差額角度，以及“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的“老、中、新”方針對養老金計發的影響。

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