淺析鄉村振興背景下我國農民教育培訓之法律保障制度的完善

曹一夫 賀國榮

摘 要 大量的掌握一定農業生產、經營和管理技能的農民，對鄉村振興戰略目標的實現，至關重要。而具有促進作用的農民教育培訓的高效實施，離不開完備有效的法律保障制度。本文梳理了我國有關農民教育培訓的法規政策，參酌日、美兩國的立法規范，指出我國現行相關立法的問題所在，如欠缺系統性、專門性等。結合我國國情，為農民教育培訓法律保障制度的建設提出針對性的建議。

關鍵詞 農民教育培訓 法律保障制度 比較法

基金項目：1.四川農業大學校級課題：公共治理視角下地方政府農民培訓管理模式的研究——以雅安市為例，項目編號（2016Z D01）；2.2018年國家級大學生創新訓練計劃：雅安市農民培訓管理模式的探究，201810626043。

作者簡介：曹一夫，四川農業大學法學院本科生，研究方向：行政法、法理論；賀國榮，四川農業大學人文學院人力資源系講師。

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.129

習近平同志在黨的十九大報告中明確指出，三農問題是關系國計民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重，強調實施發展鄉村振興戰略。發展農民教育培訓以形成足量的農業人力資本，從而促進我國農業的升級轉型，實現農業產業化，解決農民就業，已然成為刻不容緩的時代命題。農民教育法律保障制度的建立，則不僅是實現農民教育培訓普及化、有效化的重要保障，更是實現農業健康可持續發展、農村剩余勞動力有序轉移、傳統農業成功過渡轉型的關鍵。

一、我國農民教育培訓法律保障制度的現狀

目前為止，我國在農民教育培訓立法層面已經取得初步成就，農民教育培訓正在向法制化、體系化的方向靠攏發展。在現行法律中，《憲法》《農業法》《教育法》《職業教育法》等多部不同級別的法律規范，在不同方面、不同程度上涉及到了農業科技文化及職業教育培訓，為我國的農民教育事業建設提供了一定程度上的法律制度保障。

（一）相關法律規范的具體規定

關于發展農民職業教育，我國憲法（2018修正）中就有所規定。如現行憲法將接受教育同時規定為公民的基本權利和基本義務，系公民接受教育不僅是公民個體充分發展的基礎，同時還是國家物質、精神文明建設的前提條件。在我國當前農村人口總量依然不低前提下，其作為公民一份子，更理應享有接受各類教育培訓的權利，以提升其生存發展技能。農民職業教育作為公民受教育的范圍之一，被明確在規定在最高位階的憲法之中，說明了農民職業教育的重要性。

《中華人民共和國教育法（2015修正）》也有類似于原則性的規定。例如第20條：“國家實施職業教育制度和繼續教育制度”。但作為教育領域的基本法，該法對農民這一特殊群體未作更為具體細致規定，故僅靠教育法不能應對農民教育培訓中出現的各種問題。

《中華人民共和國農業法（2012修正）》中，多處涉及發展農民教育培訓，第6、37、38、41、48、49、53、55條均對農民培訓教育作出了相關規定。其中第6條規定：“國家堅持科教興農和農業可持續發展的方針”，該條作為對我國發展農民職業教育的原則性規定，奠定了農民教育培訓在我國農業發展中的重要地位。第37、38、41條指出要建立和完善農業支持保護體系，為我國農民教育工作開展所需的廣泛的資金投入提供必要的法律保障。第48、49、53條則落實了責任主體，確定農民教育培訓工作由各級政府進行主導開展。而第55條則是第一次在正式的法律規范中，清晰提出要發展農民職業教育，并強調了農民職業教育工作開展的重點，還確定了職業資格證書制度?？v觀整部法律，多處條文均涉及農民教育培訓，相比其他相關法律規范已經較為詳盡。但由于缺乏對農民教育培訓中培訓教育主體（此處指政府）的必要的法律規定，如具體的獎懲制度等，在實踐貫徹中已無法適應實際需要。

1996年的頒布的《中華人民共和國職業教育法》第一次將職業教育納入法律體系，確定了職業教育在社會發展中的重大意義。該法對職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障條件等多個方面作出了規定，如第18條、31條就規定了農民職業教育中政府應承擔的職責。但由于職業教育法不是針對農民教育的專門法，故對我國龐大的農民群體來說，為數不多的相關規定顯得較為籠統，缺乏必要、具體，具有針對性的規定。

《中華人民共和國勞動法》的部分法條也涉及到了農民職業培訓。如第3條規定：“勞動者享有接受職業培訓的權利”。第5條規定：“國家采取各種措施，促進勞動就業，發展職業教育”。

除了各種法律規定，在行政法規和部門規章層級上，國務院還出臺了各種涉及到農民教育培訓的相關規定和辦法，如《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》和《“綠色證書”制度管理辦法》等。關于相關的地方性法規，則包括了《甘肅省農民教育培訓條例》《天津市農民教育培訓條例》等諸如此類的規范性文件。

（二）近年來我國關于農民教育培訓的相關政策

開展農民職業教育培訓工作，建立農業法律政策支持體系是加大農業供給側的根本要求。較籠統的法律保障制度而言，更為細致的政策扶持制度、多渠道、深層次地實現了培訓來源主體的拓寬，培訓資金的大量投入等，使農民教育培訓工作得以進行深入開展。

自2012 年中央一號文件首次提出 “大力培育新型職業農民”以來，各級政府以及農業部、教育部、財政部多個部委陸續出臺了大量的相關政策文件。例如農業部2012年發布了《新型職業農民培育試點工作方案》以及2017年發布的《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村新動能的若干意見》等，都旨在于為培育新型職業農民和農村實用人才創造良好的的政策和法律環境，此處不作詳細列舉。

已發布政策文件的精準性和有效性逐年提升，從側面反映了各級政府對農民教育培訓工作的愈發重視的態度。在這些優惠政策的扶持下，新型職業農民的培育規模不斷擴大、經費財政的來源更加穩固、政府提供公共服務的性價比和供給效率得到了有效提升。雖然如此，當前的政策仍然存在一定的不足之處，比如未曾建立起長效的投資機制，缺少強有力的監管制度，以及政策本身的精確度先天不足等。

這類政策文件作為成文法律之外的補充，從某種意義上來說代替了具體的法律規范，對我國近年的農民教育發展起到了重要的指導作用，在不同程度上推動了我國農民教育培訓的法制建設，為我國農民教育培訓立法奠定了堅實的政策基礎。

二、發達國家關于農民教育培訓法律保障制度建設的借鑒意義

（一）發達國家關于農民職業教育培訓立法沿革的概述

1.日本。日本作為一個國土面積十分狹窄的國家，從先天環境來看，發展農業并無突出優勢，然而其農業發展程度卻處于世界頂尖水平，利用精細農業技術在狹小的可耕地上實現了單位土地產量世界第一。原因主要在于自明治維新以來，歷屆政府對農業高度重視的態度，以及對農業采取高度保護的政策的實施。在優越的法律和政策環境下，日本的農業得到了長期穩定的發展，其農業科技推廣，農民發展教育目前都達到了較高水準。

早在1948年，日本政府就已頒布實施了《農業改良促進法》。該法明文規定各都道府縣地方政府必須設立從事農業技術培訓與普及的專門機構（地區農業改良普及中心），并配備專業技術人員（專門技術員和改良普及員），而國家通過直接資助各都道府縣地方政府的方式，承擔該項目所需經費的二分之一。該法的實施令日本的農業技術普及和培訓有了一套任務明確、職責清晰的法律保障體系，而法律的強制性使政府發布的農業技術普及政策得到貫徹實施，保障了日本長期以來穩定的農業技術培訓機制。除此之外，1949年出臺的《社會教育法》突出強調了政府應利用圖書館、公民館等公共設施對農村成人進行專業的職業技能教育和培訓。1953年實施的《青年振興法》明確規定由政府資助青年學生，在各個鄉鎮對農民進行培訓，使日本農民職業教育逐漸邁向正規化、制度化。1961年發布的《農業基本法》規定了：“為使農業從事者及其家庭成員都得到適當、匹配的職業， 以保障其生活的穩定性， 應當采取積極措施，如開展職業訓練、職業教育和職業介紹等， 以此振興農村工業， 提高社會保障等”。

隨著農業經濟和農業經營環境的發展變化，日本的農業法律法規及政策由原來的普遍保護發展為重點幫扶，農民培訓的對象由普通農民轉移為具有一定生產規模的團體。而在每次有關農民職業教育體系的改革前，都有與之對應法律應運而生，為日本農村勞動力的轉移提供了有力的物質和制度保障。

2.美國。美國作為法制十分健全的國家，在擁有先進立法技術的基礎下，尤為注重法律的實效性，在立法和執法兩個方面實現了并肩發展。美國同時以發達的農業聞名世界，故農民的職業教育自然也是其法治環境建設的主要對象。自六十年代起，一系列相關法案的陸續頒布，奠定了美國農業教育發展的法制基礎，建立完善了美國的科學教育體系。

1962年《莫雷爾法》橫空出世，規定聯邦政府按需分配給各州不同數量的國有土地，即所謂的土地獎勵。各州用該土地的所得收入建立起“農工學院”或者“贈地學院”，以此發展農藝及機械工藝技術教育等。《莫雷爾法》的出臺實施肯定了聯邦政府通過資金資助來發展職業教育的方式，對美國之后的職業教育立法起到了十分重要的奠基作用，對美國的職業教育體系產生了深遠的影響。同年《人力發展與訓練法》頒布實施，指出針對勞動力不足的問題可通過提供訓練計劃的方法來解決。而1887《哈奇法》的頒布，規定了由聯邦政府每年向各州撥款共計 150萬美元，用以資助各州建立農業試驗站，加強贈地學院的研究功能，據此農業教育、科研、推廣三位一體的教育體系正式形成，并成為了美國農業未來發展的重心。美國國會還于1994年出臺了《史密斯—利弗法案》，規定由聯邦政府提供資助，農業部和贈地學院進行合作，在各州的農工學院建立農業推廣站 （中心），負責組織、管理和開展基層的農業技術推廣工作。而1998年《勞動投資法》的頒布實施，則規定了政府免費對有職業轉型需求的農民進行技能能培訓，令美國農民職業培訓進入了一個新的階段。

一系列法案及政策順應了美國經濟結構的不斷變化，依次頒布實施，使美國的農業發展始終處于世界領先水平，并有效促進了美國近幾十年來農村勞動力的大規模轉移。

（二）相關法制建設中可取之處的共性分析

1.國家高度重視農民職業教育的法制建設。發達國家農業的高速發展反映了其歷史實踐的正確性，即在國家層面對發展農業教育高度重視，通過健全的法律保障制度，在立法層面來確保農民教育培訓所需的財力、物力支撐等。例如日本就曾在《糧食基本法》中事無巨細、全面具體地規定了農民培訓開展各個方面的法律支持，最大程度上為發展農民教育提供了財政基礎，切實維護了農民的利益，為日本建立起專門的、獨立的的農業技術教育培訓體系提供了制度保障。日本每一次農業教育體系的優化改革都幾乎以立法為前提，國家的重視程度可見一斑。

2.強調政府在農民教育培訓中的主導地位。政府兼任法律執行者、政策的制定者，在農民教育培訓的國際實踐中往往處于主導者的地位，其不僅有平衡各方參與者的利益，出臺相應激勵措施的職責，還應當注意時刻明確自身在工作開展中的責任和義務。以美國為例的發達國家，在發揮政府宏觀調控作用的同時，通常還會突出強調現行法律對于政府的實效性和執行力。

自20世紀60年代起，美國關于農民教育的法律逐年頒布，其數量達到十幾部之多，旨在逐步加強農村勞動力的素質教育及職業技能，充分提高其就業能力。而出臺的每一部法案無不重點載明了政府具體的責任義務，以此保障政府對農民的宏觀調控作用以及充足財政投入，使得美國多年來農民職業教育得到持續穩定的發展。在農村勞動力過剩的時期，美國通過適時立法促進農民教育及整個農業的發展，并充分發揮了國家政府的的主導作用，實現了農村勞動力素質的整體提高和農村剩余勞動力的有序轉移。

三、我國農民教育培訓法律保障制度存在的問題和解決方案

（一）我國農民教育培訓法律保障制度建設中的缺陷

1.立法缺乏系統性和統一性。我國目前尚未制定一部專門針對農民教育培訓的法律。雖然現行的多部法律均在不同程度上涉及到農民教育培訓，但由于這些規定分散地出現在各部法律中，且多為原則性的指導條文，過于籠統，缺乏對農民培訓教育適用范圍、權利義務、管理體制方面等的具體規定，在實踐中已經不能很好地滿足發展農民職業教育的需要，無法切實保障我國龐大農民群體的合法權益。

顯然，在我國農業繼續發展的進程中，建立起完善的農民教育培訓法律保護制度是不可或缺的，在現有政策法律的基礎上，積極開展立法工作，盡快制定出臺一部具有針對性的專門法是我國農業繼續發展的必然要求。

2.農民教育培訓主體責任落實困難。在《農業法》中，雖然有部分條文對政府在農民教育培訓中所承擔的職能范圍作出了大概規定，但其僅為原則性的內容，并沒有據此規定具體的責任主體及各方主體應該履行的責任義務。責任主體在立法中過于模糊，普遍僅精確到各級政府。

據調查研究顯示，實踐中的農民教育培訓通常由各縣級政府的下級部門直接負責開展，而其中最為突出的問題即一些地方政府部門，普遍存在無人管理或多頭管理，浪費資源或互相推諉等現象，在法律條文中則表現為責任主體的不明確。該規定的缺陷同時還導致了各監督部門無法正常地履行監督職能。另一方面，雖然法律明文規定農民培訓教育由國務院和省級政府來進行整體規劃，并下發指標性的任務給各地方政府，但由于農民教育培訓不屬于地方政府專門部門的主要職責，因而其工作開展僅僅與績效獎金掛鉤，缺乏實質性的懲罰措施。

（二）農民培訓教育法律保障制度建設建議

通過對一些發達國家的農業發展進行共性分析，顯示這些國家經過長時間的實踐探索，往往殊途同歸，形成了以成文法律為制度保障的，由政府主導的以開展農業院校為主，吸引培訓結構為輔的，農業教育、科研、推廣相結合的農民教育體系。這些國家的農業日益強大無疑驗證了其法制實踐的正確性，為發展中國家農業發展提供了示范性樣例，對我國農民教育培訓法律保障體系的建立與完善具有深刻的借鑒意義。據此筆者提出如下建議：

1.加快制定出臺專門法律。受到長期的歷史影響與社會熏陶，我國政府及社會大眾對農民仍然存在一定的偏見，對其的印象還停留在階級層面，并未把農民當作一種職業看待，身份農民沒有從真正意義上轉變為“新型職業農民”。在農村剩余勞動力轉移的過程中，進城務工的農民被長期當作廉價勞動力，得不到應得的公平待遇。制定出臺專門的法律，能表明國家對農民職業教育的重視態度，在法律層面上提高農民的社會地位，扭轉社會大眾對農民普遍存在的固有觀念，具有重大的社會意義。

與此同時，作為一個農業大國，發展農業教育自古以來都是我國一項重要的事業。針對現代農業，發達國家的經驗證明了農業發展取得較大成效的前提是建立健全的農民教育法律保障體系。在現有的法律法律法規及政策已為我國農民教育培訓奠定了良好基礎的情況下，結合我國農業發展的現狀和對立法難度的考量，較為妥帖的法制建設建議首先應當是：以《職業教育法》作為上位法，制定出臺一部類似于《農民職業教育法》的法律。該法的立法過程中，應當吸收當前法制建設中的缺陷，在追究法律細致化的同時強調法律的實際效性。例如在法律條文中關于發展農民職業教育的重要性，新型職業農民主體的范圍，認定考核制度，實施主體，經費的來源、使用等方方面面都應當載明 。

在農民教育培訓體系沒有達到成熟之前，只有通過制定法律才能響應鄉村振興政策的號召，真正完善我國農民教育培訓體系，切實維護我國普通農民受教育的權力。

2.在法律規定中強調政府的主導地位。針對目前農民教育培訓中出現的，最普遍的責任主體不明的問題，應當在所制定關于農民教育培訓的專門法律中，特別強調人民政府的在農民教育培訓過程中的主導地位及其具體職責，明確各方責任主體，并依法確認司法救助、責任追究等，從而使政府更好地發揮宏觀調控作用。得益于此，因政府對農民培訓工作沒有明確的分工所導致的，開展工作流于形式，消極懈怠等的問題才會有了法律層面的根本對策。

在此基礎上，除了各省市級人大需要根據當地實際情況制定相關的地方性法規外、政府還需要根據上位法制定更加細化，更加具操作性的行政規章，明確規定培訓各方主體的具體責任義務以及違反法律應當承受的后果。各地方政府應當依法設立專門開展農民教育培訓工作的基層政府部門，并建立起與之對應的的監督反饋機制，使監管部門可以更好地履行監督職能，并保障受教育培訓農民依法監督、反饋、投訴的權利，從而促進農民教育培訓的健康可持續發展。

與此同時，政府應當繼續出臺配套政策，并不斷提高其精準性和可實施性，不斷改善我國關于農業方面的政策環境。在加大對農民職業教育培訓的扶持力度的同時，通過各種激勵機制和財政扶植充分調動培訓機構、職業學校、企業以及受培訓教育農民本身的積極性。此外，通過這些政策對農民教育培訓進行推廣普及時，還應當兼顧農民教育培訓工作的質量，例如深入優化農民教育培訓的評價考核制度，對取得新型職業農民資格的農民給予一定獎勵，對于培訓不達標的培訓機構予施以懲罰，從而做到真正的獎懲有度。

四、結語

與一些發達國家已有的，包括法律保障制度在內的完整的農民教育培訓體系不同，我國在立法層面針對新型職業農民培訓的法律法規相對有限，且缺乏針對性與可操作性，在實踐貫徹中已經不能很好地適應社會需要。這一系列的法律雖然存在明顯缺陷，不盡完善，但結合目前的政策環境，仍為我國出臺農民教育專門法律提供了豐富的法律淵源和堅實的立法基礎。發達國家的長期實踐經驗為我國的農業繼續發展引導了方向：只有盡快制定一部完善的法律才能適應未來農民教育的普及化，實現農村勞動力的有序轉移，從而加速我國傳統農業的蛻變轉型。

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