建筑領域農民工討薪難問題的法律思考

摘 要 從2003年溫家寶總理為重慶農婦熊德明討回包工頭欠其丈夫的工錢，到2017年李克強總理在政府工作報告中提出“鍥而不舍解決好農民工工資拖欠問題，決不允許他們的辛勤付出得不到應有回報”，農民工討薪難已然成了社會的熱點、難點問題。本文作者通過對自己參與處理的一起農民工討薪案件進行分析，從完善立法、加強執法角度提出解決建筑領域農民工討薪難對策。

關鍵詞 建筑領域 農民工 討薪難

作者簡介：王欽一，遼寧大學。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.139

一、問題的提出

李某等123名農民工自2014年初至2017年5月，在某建筑項目工地斷斷續續工作近4年時間，均沒有簽訂勞動合同，口頭約定日工資標準，工資支付方式為平時預支生活費，項目竣工后統一結算工資。工程施工的近四年時間里李某等123名農民工總計被拖欠500余萬元工資。討要無果后，李某等到勞動監察大隊投訴，因證據不足被告知到勞動仲裁委員會仲裁，勞動仲裁委員會開庭時建筑公司出具了與包工頭個人簽訂的《建筑工程承包合同》，最后勞動仲裁委員會認定李某等人與建筑公司不存在勞動關系，案件不屬于勞動仲裁委員會受案范圍，李某等人的仲裁請求被駁回。李某等人又先后到市政府信訪部門求助，也到過公安機關報案，都因證據不足未能解決問題。李某等人不得不向法院提起訴訟，一審法院判決李某等人勝訴，目前案件在二審法院審理中，距離拿到生效的勝訴判決書進入執行程序尚需時日，而現在距離2017年5月項目竣工已經近兩年時間過去，李某等人最終能否討回“血汗錢”以及何時能討回“血汗錢”仍是未知數，他們仍奔波在維權的路上。

二、農民工討薪難的原因分析

（一）建筑市場管理秩序混亂

首先，農民工欠薪多發生在建筑領域，建筑市場上借用資質掛靠承包、違法發包、層層轉包，甚至沒有資質的包工頭個人承包屢見不鮮，使得建設單位、施工單位與農民工之間出現了多個環節、多個利益主體，任何環節資金結算出現問題，都將導致處于這個利益鏈最末端的農民工權利被侵害。其次，由于農民工流動性大且多是短期用工的特點，一方面他們同時在幾個建筑工地打工，另一方面還要兼顧家里的農活，農忙季節要返鄉，所以建筑工地上的農民工簽訂勞動合同不符合客觀實際，既有企業擔心簽訂勞動合同需要履行繳納社會保險的義務，也有農民工擔心因為合同約束而沒有自由。如果是包工頭用工，其根本就不具備《勞動法》規定的用工主體資格，綜上種種因素，導致建筑工地上的用工多數是通過口頭形式，工資標準是日工資，工資支付方式為平時預借生活費，年終或者項目結束統一結算。一旦發生工資拖欠，農民工要證明與包工頭或建筑公司之間存在勞務（勞動）關系非常困難，要證明欠薪金額就更困難。

（二）欠薪者違法成本低

首先，勞動保障監察機關接到農民工的投訴，開展調查、檢查工作時，對拒不配合的被調查者，甚至采用隱瞞事實真相、偽證或者隱匿、毀滅證據者，勞動保障監察人員只能依據《勞動保障監察條例》第三十條的規定，對被調查者最高處以2萬元以下的行政罰款。這對于動輒欠薪數百萬元的企業來說，無疑起不到震懾或懲罰作用，這也是大多數欠薪案件在勞動保障監察機關因為證據不足而得不到有效處理的重要原因。其次，《勞動合同法》第八十五條雖然規定了對未及時足額支付勞動報酬的，可以責令用人單位按應付金額百分之五十以上百分之一百以下的標準，向勞動者加付賠償金，但該條規定的適用前提必須是在“經過勞動行政機關責令支付而不支付的”情況下才能適用，很多案件勞動行政機關因為證據問題無法認定欠薪事實及欠薪數額，也就無法作出“責令用人單位支付工資”的行政行為，所以該條規定就形同虛設；另外對于農民工與包工頭之間形成勞務關系的案件，根本不適用《勞動合同法》的調整。再次，在群體性討薪等惡性討薪事件頻發的現實緊迫情況下，2011年5月11日全國人大常委會在《刑法修正案（八）》中將惡意欠薪入刑，這是對惡意欠薪者最為嚴厲的制裁，但欠薪入刑實施幾年來執行情況并沒有達到預期的效果，欠薪頑疾未得到有效治理。究其原因是實踐中遭遇法律適用難，根據該條規定欠薪行為構成犯罪的前提必須滿足“經政府有關部門責令支付仍不支付的”前置條件，該規定與本文所述的《勞動合同法》第八十五條的規定存在同樣的問題。同時關于該法律條文規定的“惡意”“隱藏”“轉移財產”“逃匿”的舉證責任問題，勞動者根本沒有能力提供證據證明。所以欠薪入刑的法律規定雖然實施幾年了，但因此被判刑的惡意欠薪者卻寥寥無幾，而農民工工資被拖欠的問題卻依然形勢嚴峻。

（三）農民工討薪維權程序復雜

當農民工被欠薪時，如果農民工與施工企業形成了勞動關系，那么根據我國勞動法的規定，勞動爭議案件首先要經過勞動仲裁前置程序，然后才能進入法院審判程序，也就是一裁兩審。如果農民工與包工頭之間形成的是勞務雇傭關系，則可以直接進入法院的審判程序，但由于建筑工程經過多次分包、轉包，法律關系復雜，農民工與用工主體之間形成的究竟是勞務關系還是勞動關系，這樣專業的法律問題，即使是法官、律師從表面上也很難作出準確判斷，對于文化水平低、法律知識欠缺的農民工就更不知所措了。一些惡意欠薪者正是利用復雜的法律程序與農民工玩起法律程序游戲，以達到拖延支付、少支付甚至將財產轉移而不支付的目的。

（四）農民工維權成本高

由于維權程序復雜，而農民工為了維權就要往返于老家和打工的城市之間，農民工多是跨省流動，勢必就得先支出大量的食宿費、交通費，還要耗費大量的時間。另外，如果農民工與包工頭之間形成的是勞務關系，則法院對勞務合同糾紛訴訟在訴訟費的收取標準上，不同于勞動爭議案件的每件10元訴訟費，而是按普通的財產案件收取訴訟費，即按照訴訟標的額的百分比計收，無疑也加重了農民工的維權成本。總之，由于程序設置復雜使得農民工維權不但耗費時間長，相應需要支出的維權成本也很高，最終還可能因為案件敗訴、執行不到位等原因而得不償失。

三、解決農民工討薪難對策

農民工討薪難已成為積重難返的社會頑疾，可以說是年年清年年欠，多年來雖然從中央到地方，都把解決農民工欠薪問題作為大事來抓，但卻未能從根本上解決問題。筆者認為，要全面的、持續的、根本的解決討薪難問題，必須通過建立完善的法律體系，營造一個“不能欠薪、不敢欠薪”的法治環境。

（一）完善立法，從法制體系上遏制拖欠問題

首先，我國關于調整勞動關系的法律體系已經很完善，《勞動法》《勞動合同法》以及最高人民法院發布的四個審理勞動爭議案件的司法解釋，對勞動關系下的勞動者權利的保護，已經是全方位的，且實踐中的效果很顯著。建筑領域農民工之所以容易被侵權，被侵權后又遭遇維權難，原因是建筑領域農民工大多數是與包工頭建立的勞務關系，而調整勞動關系的法律法規根本不適用勞務關系中的包工頭和農民工，所以，當下只要通過立法明確，將調整勞動關系的法律法規適用于建筑領域形成勞務關系的農民工，這樣關于農民工工資應按月發放問題，不簽訂書面勞動合同應支付雙倍工資的法律后果問題，克扣、拖欠工資的加付賠償金問題，維權時的舉證責任倒置問題以及訴訟費按10元標準收取的問題，就迎刃而解。其次，修訂《勞動合同法》，取消《勞動合同法》第八十五條中關于“經勞動行政機關責令支付不支付的”的前置條件設置。最后，通過立法，將國務院辦公廳印發的《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》中第三部分關于“完善企業工資支付監控機制、完善工資保證金制度、建立健全農民工工資（勞務費）專用賬戶管理制度、落實清償欠薪責任”的內容上升為法律，解決法院審理案件時適用法律的困難。

（二）加強行政執法，嚴厲處罰拖欠行為

首先，啟動對2004年實施的《勞動保障監察條例》的修訂工作，賦予勞動保障監察機關采取行政強制措施的權利，讓勞動監察機關有權查詢、凍結欠薪者資產、賬戶等；提高對違法者的行政罰款上限，讓行政處罰真正發揮威懾和懲罰作用，讓欠薪者不敢欠薪；在《條例》中增加對勞動行政執法人員工作懈怠、互相推諉、執行不到位等不作為、亂作為的責任追究制度；強化勞動行政機關轉變工作作風，變被動的集中突擊整治為日常的主動監管，將農民工工資拖欠問題與勞動行政機關的政績考核掛鉤。其次，將《建筑法》第七十六條中規定的“責令停業整頓、降低資質等級和吊銷資質證書”的行政處罰落實到實處，提高對建筑公司違法行為的罰款上限。最后，對農民工欠薪案件，制定各行政機關聯動辦公機制，并設置首問負責制，暢通農民工討薪通道，簡化案件受理審批程序，搭建農名工維權平臺，讓討薪信息在住房和城鄉建設主管部門、勞動行政監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關之間共享，避免讓農民工在多個部門之間往返，并反復提供材料履行手續；避免出現表面上多個部門都有權管，實際上誰都可以不管的尷尬局面；避免對違法者的懲戒滯后或遺漏。

法不嚴則不力，治不嚴則無獲。解決建筑領域農民工工資拖欠問題，只有做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，讓法治為農民工權益做保障，未雨綢繆地構建起監管長效機制，才能使農民工討薪難這一頑疾從根本上徹底解決。

參考文獻：

[1]《勞動保障監察條例》，2004年10月26日國務院第68次常務會議通過，自2004年12月1日起施行。

[2]《中華人民共和國勞動合同法》，2007年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，根據2012年12月28日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國勞動合同法〉的決定》修訂），2008年1月1日期施行。

[3]《中華人民共和國刑法修正案（八）》，2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，2011年5月1日起施行。

[4]《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》國辦發〔2016〕1號。

[5]中央政府門戶網站：“ 人力資源社會保障部副部長就全面治理拖欠農民工工資問題答記者問”[EB/OL].訪問時間：2019年3月18日.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-01/20/content_5034624.htm.

[6]人民網：“習近平：依法治國、依法執政、依法行政共同推進”[EB/OL].訪問時間：2019年3月18日.http：//politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/0224/c1024-20581427.html

[7]中國網：“溫家寶總理為農民追討工資 ”[EB/OL].訪問時間：2019年3月16日.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qx/459454.htm.