中美行政公益訴訟的比較法研究

摘 要 行政公益訴訟是針對侵犯了國家公共利益、社會公共利益或者對這些利益存在侵犯危險性的行政行為提起的訴訟，隨著行政法司法和實踐領域的發展近年來在我國引起了關注，本文從比較法視角探究了中美行政公益訴訟制度存在的差異。

關鍵詞 行政公益訴訟 私人檢察總長制 原告主體資格

作者簡介：楊昳，北方工業大學，碩士，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.158

一、行政公益訴訟概述

在中國，行政公益訴訟是近年來隨著行政法規的健全和完善而引起關注的一個概念。

當行政主體行為違反相關法律法規時，具體或特定的行政相關人的權利或利益雖然沒有受到侵犯，但這個行政行為侵犯了國家公共利益、社會公共利益或者這些利益存在受到侵犯的危險性。針對這種行為，為了對其產生的或將產生的危害后果進行救濟，法律賦予沒有直接利害關系的主體相關權利提起訴訟。由此可見，設立行政公益訴訟的目的并非是維護私人利益，而是出于對國家公共利益和社會公共利益的保護，讓這些利益在受到侵犯或有被侵犯的危險時能夠通過向人民法院提起訴訟的方式得以被保護。行政公益訴訟的目的和性質，決定了其將在多個方面不同于普通的行政訴訟。

二、中國行政公益訴訟現狀

（ 一） 立法現狀

相較于行政公益訴訟，民事方面的公益訴訟在我國發展的要早一些，我國《民事訴訟法》和《環境保護法》的制定確立了民事領域的公益訴訟制度體系。而在行政法方面，2017年《行政訴訟法》第二次修訂時，在第二十五條增加了一款。新條款規定，如果對生態環境保護、食品藥品安全、國有財產保護及國有土地使用權出讓等領域負有監督或管理職責的行政機關，因違法行使職權或對其職責的不作為等，導致國家利益或社會公共利益受到侵害的，人民檢察院應依法向行政機關提出檢察建議。如果行政機關拒不依法履行職責的，人民檢察院有權依照法律規定向人民法院提起訴訟。該條款的修訂奠定了我國行政訴訟制度的基礎。但是由于行政訴訟制度的范圍限于生態環境保護、食品藥品安全等內容，所以要想對除此之外的其他方面提起行政訴訟還是處于無法可依的現狀。關于訴訟主體方面的規定也較為單一。

（ 二） 司法現狀

根據前文所述，可以看出，目前我國的人民檢察院可以以公益訴訟人的身份向人民法院提起公益訴訟。行政公益訴訟制度在正式確立之前，我國在部分地區開展了試點工作，各試點地區檢察機關對該制度進行了積極探索，試點工作進展十分迅速。2018年是公益行政訴訟的開局之年。檢察機關在2018年內共立案辦理涉及行政機關違法行為的民事公益訴訟案件達4393件，行政公益訴訟案件108767件。 然而，雖然，檢察機關行政公益訴訟工作全面展開，但各地法院卻很少受理由社會組織或個人提起的行政公益訴訟案件，他們的訴訟請求基本無法進入司法程序，即便是進入了司法程序，也難以獲得法院的支持，這還是由于立法上的缺失而導致的，這也使得這類行政公益訴訟案件在司法層面存在著一定的困難。

三、美國行政公益訴訟制度現狀

在美國，很早就有一些類似于本文所討論的行政公益訴訟的訴訟形式，諸如由市民提出職務履行令請求訴訟請求、由納稅人提起的禁令訴訟請求等。然而，在上世紀40年代，在桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會一案中，美國最高法院承認了競爭者的原告資格，正式確立了美國行政公益訴訟的概念。此后，聯邦《清潔空氣法》第304條的a款首次在環境公益方面確立了“公民訴訟條款”。該條款規定，“任何人”都能夠以自己的名義對“任何人”就《空氣清潔法》中所規定的事項提起訴訟，該條款中的后一個“任何人”所指代的主體包括了美國政府、公司和個人等。《清潔空氣法》中還詳細列舉了能夠被用來進行司法審查的行政立法行為。上述法律規定可以說為公民、公眾團體等主體就“清潔空氣”方面的事項提起行政公益訴訟提供了有力的立法保障。

行政公益訴訟在美國是作為司法審查制度的一個方面存在的，在《聯邦行政程序法》（下稱程序法）中有所體現。根據該法律規定，當任何人的合法權益因行政機關違法行為受到侵害時，或在相關法律意義內個人合法利益受行政機關行為的不利影響或侵害，即有權請求司法實踐。 即對于“任何人”來說，只要其合法權益受到行政行為的影響，其即具備了原告資格，即使其所主張的利益未在特定的法律中予以明確，這種利益包括人身利益、經濟利益或生態環境方面利益等。美國最高法院法官布盧南也認為，如果原告向法院請求審查一個行政行為，并且他能夠證明這個行政行為事實上對他造成了經濟上的或其他方面的損害，那他就具有了公益行政訴訟原告資格。

由于美國是一個英美法系國家，因此它并沒有將行政公益訴訟與其他的訴訟相區別，它們都受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

四、中美行政公益訴訟訴訟主體比較

在我國的法律中，根據《行政訴訟法》第2條 的規定和第25條 的規定，可以看出，只有合法權益受到行政行為侵犯或與不利影響的公民、法人或者其他組織，才能提出公益行政訴訟主體資格。由于行政公益訴訟中受到侵犯或存在被侵犯危險性的是國家利益或者社會公共利益，因此前述的這些對訴訟主體資格的限制，可以認為是在大的立法上限制了公民、法人或者其他組織行政獲得行政公益訴訟訴訟主體資格的獲得。雖然公民、社會組織等主體不具有訴訟主體資格，但法律賦予了檢察機關在生態環境和資源保護等方面進行行政公益訴訟的訴訟主體資格。

在美國，原告資格方面變化之迅速是行政法其他方面都不能比的。關于訴訟主體資格的法律，有三個淵源：憲法、成文法和判例。 自上世紀40 年代以來，美國行政法歷經兩次變革，原告資格的范圍通過變革被放寬了許多。其中第一次變革發生在40 年代初，隨著行政國家概念的明確，行政權進一步擴張，逐步滲透到了社會生活的各個領域，一定程度上對公民的個人利益造成威脅，這是由于公民往往是行政職權行為的直接或間接指向對象，如果公民的個人權益收到了行政行為的影響，按照過去的訴訟標準，這些公民是無法進行權利的救濟的。在現有的規定無法滿足需要的情況下，對訴訟主體資格的變革不得不進行。除此之外，桑德斯案對美國行政訴訟發展起著重要的推動作用。在這個案件中，法院在判決里認為，雖然原告的的權利沒有直接受到侵犯，但確實存在實際損失，因而應具有起訴資格。這個案件確認了競爭者可以獲得起訴主體資格，原告資格的范圍得到了擴大。

在桑德斯案發生三年后，美國紐約州立案審理了工業聯合會（法人）訴伊克斯案。提起該案件訴訟的一方是煤炭的消費者，被訴的一方是美國政府工業部和煤炭局。起訴方認為，依據煙煤法有關條款，針對被告方設定的過高的煤炭價格，向法院提起訴訟。行政機關以起訴方不具備原告資格為為抗辯理由。最終，在案件的審判過程中，法院以私人檢察總長理論反駁了被告方的抗辯理由，即出于保護公共利益的需要，國會可以以授權檢察總長的形式對行政機關行為申請司法審查。此外，國會也有權力指定其他當事人為私人檢查總長，主張保護公共利益。 如果訴訟是出于保護公共利益，國會可以授權個人或團體起訴資格，可以認為是成為了一個私人檢察總長。該理論是在判決之中被創造出來的，這個理論后來也在司法實踐中得到了廣泛的適用，使得出于保護公共利益的需要而獲得原告資格在法理上獲得了認可，并在實踐中得到應用。

成文法方面，1946年，《聯邦行政程序法》在第10節的（a）款中對行政公益訴訟的原告主體資格進行了的規定。除此之外，在判例法方面，根據1970年美國最高法院在資料處理服務組織聯合會起訴坎普案件中，對原告資格的判判定主要依據兩項標準，即首先，原告的利益受到了事實上的損害，這是憲法中對原告主體資格的要求；其次，原告的利益訴求受法律保護，這是法律對原告資格要求標準。 但是，美國關于行政公益訴訟的制度體系的局限性導致關于原告主體資格判斷的確定還是存在困難。主要是因為相關規定都來自以往案件的判例，而聯邦最高法院在對原告主體資格相關判例的實踐中時有沖突，各地、各級的法院之間在應用時難以統一，因此容易造成司法實踐時的混亂。

綜上可以看出，相較于美國，行政公益訴訟制度在我國的起步比較晚，還在發展探索的初期，因此關于行政公益訴訟的原告主體資格的規定還較狹窄。

五、總結

當前，我國行政公益訴訟制度主要圍繞檢察機關而展開，其優點是社會各方接受度較高，同時能有效防止因訴訟主體范圍過大而導致的濫訴現象，有利于更高效的整合和配置社會司法資源。但考慮到未來行政公益訴訟案件數量會逐漸增漲，這就會給檢察機關會帶來較大的負擔。同時出于對國家和公共利益更好的保護，應當賦予相關或具備資格的組織、個人提起行政公益訴訟的資格。如果能賦予公民、組織等提起行政公益訴訟的權利，那么，公民、組織等主體提出訴訟的理由就不再僅限于自身利益的保護。當前我國正處在一個發展的關鍵時期，為了實現更大程度的保護國家公共利益、社會公共利益的需要，能夠進行行政公益訴訟的原告范圍就必須進行擴展，既可以是檢察機關，也可以是社會組織或普通公民，只有這樣，才能夠全方位地保護公共利益，監督政府行政權力的行使。正如一句法律諺語所述，“沒有救濟就沒權利”，本文認為我國可以適當借鑒美國的制度設計，擴大原告資格，但要做到法律與法律之間的協調統一。

除了原告主體資格，本文認為，受案范圍在法律規定中也應有所擴大。目前我國對行政公益訴訟案件的受案范圍的規定僅限于生態環境與資源保護和國有土地使用權出讓等領域，從長遠看，無法滿足社會治理和公共利益保護的需求。除上述外，如導致或者加劇壟斷，干擾社會經濟秩序的行為等時有發生，這些行為會對公共利益造成危害，也需要相關的救濟，因此應逐步擴大受案范圍，將更多的公共利益納入受保護的范圍之內。

注釋：

張昊.檢查公益訴訟高起點上再出發[N].法制日報，2019-3-15（05）.

王名揚.美國行政法[M].北京：北京大學出版社，2016：844，459，463，469.

《中華人民共和國行政訴訟法》第2條：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條：行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

參考文獻：

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