印太地區的小多邊安全合作：挑戰與前景

摘 要 當前印太地區的安全圖景顯現出高度不確定和潛在張力。戰后以美國為首的以擴大威懾和遏制的具體保障為基礎雙邊同盟網絡現在正逐步讓位于構建更加多樣化的陣營和聯盟，以管理日益復雜的一系列區域安全問題。多邊主義和小多邊主義已成為這種合作的兩種日益突出的形式。即便在印太地區的大國競爭加劇的情況下，小多邊主義的非正式性和靈活性依舊吸引了體系中對多邊主義持保守態度的行為體。然而，該地區的小多邊主義的發展仍不充分。本地區的其他國家和國際組織對此機制的看法也不明確，小多邊安全合作的意圖和作用仍需要重新定義和澄清，當然，這與“印太”以及“小多邊主義”仍然是一個在構建中的概念有關。我們要認識到，“印太”概念不是美國及其盟國所構建的專有名詞，中國的發展和利益決定了要對“小多邊機制”構建提出自己的解釋和看法，并采取理智和有效的行動，更好的促進本地區和平與穩定。

關鍵詞 亞洲權力網絡 小多邊解決方案 三邊主義 輻輳體系

基金項目：本文系2014年教育部人文社會科學青年基金項目“美國亞太同盟體系的強化與中國的對策研究”的階段性成果（項目編號14YJCGJW012）。

作者簡介：岳小穎，上海政法學院國際事務與公共管理學院副教授，碩士生導師，國際政治教研室主任，主要從事大國關系、亞太安全研究。

中圖分類號：D81 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.165

一、問題的提出

有效管理印太地區安全業已成為維護全球和平與穩定的最迫切需要。傳統安全問題引發的緊張局勢，如朝鮮半島、東海和南海的安全困境以及大國博弈和權力變遷的廣泛戰略影響非常明顯。移民、人道主義援助和災難救助、恐怖主義、販毒、網絡犯罪、氣候變化和傳染病等非傳統安全問題同樣引起地區國家的高度關注并影響其國內政策議程。如今印太，這個世界最具活力的地區由于美國的經濟和安全政策的不確定性，構筑了更加復雜和潛在緊張的戰略格局。這種戰略圖景由于戰后美國的同盟和非結盟的合作伙伴的變化而日趨復雜化。戰后美國構筑的“軸心—輪輻”同盟體系針對特定威脅和議題形成了更廣泛的安全聯盟。當前，東北亞局勢出現了緩和的跡象，傳統上不結盟的行為體如印度，包括東盟各成員國正在地緣政治環境日益復雜的印太地區探索與推進和其他各國的經濟與安全合作。俄羅斯也希望在亞洲不斷發展的戰略格局中發揮重要作用。

在區域安全合作與競爭共同加強的背景下，兩個趨勢值得關注。首先，在未來印太地區的安全秩序中，中國會發揮更為重要的作用。在各種問題和危機的處理中，該地區的海洋國家，比如美日澳印與中國進行合作或競爭的程度，將決定該地區未來最終形成何種具體的區域安全秩序。中國與美國及其盟國的合作不僅體現在有效化解朝核危機、南中國海問題，而且彼此的合作程度是避免地區性沖突和戰爭的關鍵因素。然而，由于當前中美之間的多種分歧，使實現這些目標最終并不一定形成“共同安全”模式，也不一定構成中美兩國關于區域危機管理的妥協，很多關鍵區域反而會成為沖突的爆發點。

第二個趨勢是自1951年9月《舊金山條約》簽訂以來，美國戰后雙邊安全同盟體系已經開始演變為一個不那么層次分明以及更具柔性為基礎安全協作。冷戰期間這個亞太同盟網絡的獨立成員國在五角大樓或美國太平洋司令部的指導下通力合作以遏制中蘇的日子已經一去不復返。導致美國同盟體系發生轉變的主要原因有兩個。首先，冷戰后朝鮮對戰后美國延伸威懾戰略的可信度的強烈挑戰，該戰略依賴于對手的“理性”的傳統假設，以確保將地區危機升級控制在合理的水平。 朝方激烈的言辭，比如威脅要利用大規模殺傷性武器或使華盛頓和紐約遭受核襲擊，將首爾和大部分韓國吞沒在“火?！敝?。它確實在該地區引入了一種核邊緣政策的政治因素。與之相對，美國的措辭和軍事姿態亦復如是。2018年，在包括中國在內的國際社會積極推動下，高度緊張的朝鮮半島局勢出現積極轉圜。由于美朝在解除制裁與棄核步驟上分歧仍存，美朝首腦會晤后雙方的談判陷入僵局。美韓軍演，以及國際社會并未解除的對朝制裁，這給美朝關系前景蒙上了陰影，日韓兩個美國盟也面臨地區安全的復雜挑戰。2019年2月，美朝領導人在越南舉行會晤，美朝在今后能否進一步建立互信，使朝鮮半島無核化問題取得進一步突破，是全球關注的熱點。其次，第二個因素主要源于第一個因素，即印太地區的美國盟國安全議程變得多樣化，而且彼此往往是相互矛盾的。與韓國相比，日本似乎更多感受到來自中國的威脅。在沒有美國協調的情況下，日韓兩國也難以達成實質性的雙邊合作。韓國現任政府明顯傾向于采取更為溫和的方式處理與對朝關系。作為一個位于亞洲的“西方”國家，即便澳大利亞不面臨迫在眉睫的安全威脅，現任政府依舊與其前任政府一樣擔憂，擔心在中國實力日益上升之際，戰略上和文化上被“強大而有力”的美國朋友拋棄。 在奧巴馬執政期間，美國認為另外兩個盟友菲律賓和泰國的政治精英挑戰了西方自由主義政治價值和程序，國內的政治趨勢產生了社會混亂并破壞了民主。后來，隨著印太地區大國權力斗爭和均勢產生的微妙變化，盡管面臨著美國傳統安全保障可能會喪失的危險，菲泰都與中國建立了更密切的關系。 在特朗普政府執政后，幾乎沒有解決泰國和菲律賓對美國外交政策越來越體現出孤立主義傾向的擔憂，東南亞也被排在美議事日程的后邊。

印太地區保護國家安全和主權免受外部國家威脅以及有效管理大國競爭帶來的影響等傳統安全議題顯然增加，其緊迫性也在加劇。 這使美國及其盟友對“非傳統安全”議題的政策不確定性增大。特朗普政府公然蔑視氣候變化政治、削減支持糧食援助的預算、減少國際衛生項目的資金等，都突顯了傳統地緣政治在其政策議程中的核心地位。2017年12月的《美國國家安全戰略》簡要論及其他新出現的安全威脅，如恐怖主義和網絡空間威脅。然而，它在更廣泛的美國本土安全背景下這樣論述，也與特朗普經常宣傳的“美國優先”姿態一致。此外，《國家安全戰略》只對印太地區的戰略形勢做出簡要表述，將其視為“自由或者壓迫的世界秩序之間的地緣政治競爭”的表現，并通過加強與盟國以及新的安全合作伙伴的防務關系得到最好的解決。

《國家安全戰略》還強調美國需要通過尋求新的投資機會和重振雙邊貿易安排（將其置于泛區域經濟和外交工具之前）和“促增長”來支撐其作為印太大國的經濟增長。它設想美國與合作伙伴共同建立一個致力于自由市場的國家網絡，并保護其免受破壞其主權的力量的侵蝕。在這個非常廣泛的框架內，這種方法很可能包含傳統和非傳統安全政策工具，多種形式的安全網絡去解決上述議題。各種形式的多邊主義，特別是小多邊主義，現在正在與傳統的舊金山體系的形勢在印太地區的秩序建設中形成競爭。了解這些安全組群是什么并評估其有效性，這將使我們能夠更好地理解地區的多邊安全政治。 所以本文致力討論的問題是，各種形式的多邊主義，特別是小多邊安全合作特點是什么？與多邊安全合作的異同是什么？對美國的印太戰略意味著什么以及我國應如何應對？

二、核心概念的厘定

首先將對一些核心概念進行簡要的界定。多邊主義“就其定義來說，主要是指一種在廣義的行動原則基礎上協調三個或者更多國家之間關系的制度形式，這些原則是規定合適的行動的，并不考慮在任何特定事件下各方特殊的利益或者戰略緊急情況。多邊主義的獨特性不僅僅在于其協調三個或者更多國家組成的國家團體的政策，還在于它是在調整這些國家間關系的一定原則基礎上進行的協調活動。 作為一種社會性安排，多邊主義的根本目的就是實現國家行為體之間的良性互動，通過協調性行為活動實現共同利益。約翰·魯杰認為，多邊主義在制度性方面主要具備三個特征。第一個是“不可分割性”。多邊主義的參與國在相關事務上把自身視作總體系統中不可分割的部分，同意適用于每個國家的原則，并用于知道自身的決策和行為，國家之間通過協調性行動來共同追求最大化利益，從總體上而不是僅考慮自身或局部來權衡國際交往的利弊得失。 第二個是“普遍性行為原則”。每個國家行為體都有平等參與的權利，而遵循的行為原則可以被理解為包含國際規則、國際規范以及決策程序等要素，每個國家行為體在一定行為原則的指導下，協調行動，最大程度地平等參與。 第三個是“互惠的擴散”必須發揮作用。在以多邊主義為原則的國際規制框架下，“成員國總是預期所達成的協議會隨著時間的推移在總體上帶來大致相等的收益，取得秩序性的聯合收益，而不是在互動過程中以抵償的方式尋求收益”。

與之相對，小多邊主義是一種范圍更小的（通常是三個或四個國家）在限定的時間內處理、解決特定的威脅、突發事件或安全議題方面分享相同的利益。目前學術界尚未就如何在國際安全背景下精確定義“小多邊主義”達成共識。邁爾斯·卡勒認為，冷戰后時代，當較大的集團變得過于笨拙或者與國內政治利益產生分歧時，“規模較大”的集體行動的形式之外開始出現多邊機制內的“較小規?！?、更為非正式的集體行動形式。布拉德·格勞瑟曼和斯考特·施耐德將其界定為“經過修正的多邊主義的變體”，致力于增加合作參與方之間合作能力和可能性的“小多邊的解決方案”。 維克多·查認為，小多邊安全合作的三個主要特征是：1.相對于多邊安全集團，參與者數量較少；2.這種安全群體具有臨時性的特點，由于沒有制度遺產，會臨時形成和解散；3.關注的重點是傳統安全議題。

雙邊主義、三邊主義和四邊主義是由多邊或者小多邊安全合作的國家行為體的數量來定義的。雙邊主義是兩個國家在給予對方優先待遇的基礎上合作，根據共同利益實現排他性的獨有收益。 這種合作可以體現在正式條約中，也可以非正式地進行，這取決于要解決的共同威脅或共享的安全利益。三邊主義處于雙邊關系和更廣泛的多伙伴安排之間，使其成為最小的多邊主義形式。 四邊主義涉及四個國家之間的對話和不間斷的實質性合作合作（例如軍事演習或人道主義救援和災難救助等行動）。四邊主義經常與“志同道合”的國家之間的合作聯系在一起，例如那些分享民主價值觀的國家，去制衡實際的或潛在的敵對力量。

三、作為多邊安全變體的小多邊主義

現實主義學派認為，東盟和南亞區域合作聯盟（SAARC）等多邊機構在20世紀70年代和80年代出現，但并未實現其目標。隨著20世紀90年代初東盟地區論壇（ARF）和2005年東亞峰會（EAS）的成立，該地區開展了更加全面的多邊安全對話。不過，ARF和EAS都沒有滿足一個可行的集體安全機構的三個先決條件。例如，如果在尊重普遍的行為原則和追求國家自身利益二者選一的話，國家會毫不猶豫的選擇后者。如果各國認為他們在區域或國際安全問題上的合作幾乎沒有什么好處，那么就無法指望他們通過互惠的擴散來實現“漫長的角力”，或者以戰略克制的方式去遵守組織原則。

在戰后的歐洲，過去破碎的歷史和大戰的遺產加強了地區領導人建立旨在保障歐洲經濟繁榮和集體安全的多邊規范和制度的動力。與之相對，亞洲國家并沒有相應的歷史經驗。許多亞洲的主權國家是戰后非殖民化進程加速的產物，許多領土的、民族主義和意識形態的差異與摩擦造成了深刻的安全困境。正如約翰·魯杰觀察到的那樣，大國均勢以及雙邊同盟體系是亞洲安全政治的主要模式。

在這種背景下，美國可能會將小多邊主義視為實現其安全目標的多邊主義的有用變體。然而，小多邊主義的可行性取決于，在將舊金山體系轉變為更加具有流動性和復雜性的區域安全網絡過程中美國能否變得更加成功。為了驗證這一論點的，首先將討論印太安全背景下的小多邊主義與多邊主義之間的相互關系。另外將考察迄今為止，美國是否成功地將小多邊主義作為美國的印太政策工具去應用。

小多邊主義的吸引力在于其內在固有的靈活性，相對較低的交易成本，以及主自愿而非強制性地履行承諾有關。莫斯·納姆認為，小多邊主義的吸引力在于它是一種“更聰明，更有針對性的途徑......讓盡可能少的國家能夠對特定問題產生最大可能的影響”。 隨著美國霸權的衰落，在沒有其他亞洲安全秩序取而代之的情況下，小多邊主義的特點和易管理性被視為當今多邊主義和雙邊主義的可行替代方案。作為其訴求的一部分，小多邊主義是自愿的而不是契約性的；其任務是具體的而不是全面的； 通常是區域而不是全球； 是“自下而上”而不是“自上而下”的。 小多邊安全對話的支持者認為，這種形式的安全合作加強了現有雙邊安全同盟的韌性。在美日韓的聯合安全磋商和朝鮮核問題上的協調中，美國從中彌合了日韓傳統安全議題上的分歧與差異，信任機制得以構建和加強，這一點比較具有說明性。

小多邊主義的批評者認為，與多邊機制相比，更小或更精簡的安全組群并不一定在管理任何特定安全問題方面都獲得成功。必須保證正確的國家行為體參與小多邊安全組群，才能獲得更大的成功機會。美國為應對日益增長的朝鮮問題和導彈威脅，在協調日本和韓國之間的安全合作方面做出了實質性努力，但三邊協調和監督小組或TCOG（成立于1999年）仍然掙扎于盟國彼此間的多種差異之中。朝鮮不愿采用其談判伙伴所要求的方式合作，最終機制解體。第二個問題涉及外部國家對小多邊機制實際目的的看法。2007年提出的涉及美日澳印四邊倡議，以及其領導人不時提出的“民主國家同盟”就是典型的代表。中國認為，所謂“民主國家之弧”只是北約傳統遏制戰略的衍生物，主要針對中國。四邊安全對話機制于2018年再次啟動，但鑒于南中國海的緊張局勢持續升級，其是否會重蹈覆轍或者比原來成功，目前尚不清楚。

在解決具體問題領域時，有學者認為三邊主義似乎比亞太地區的其他小多邊變體更具適應性。邁克爾格林認為，當未來的歷史學家回顧這段歷史時，這種積極的三邊主義或許會被界定為不同區域秩序之間的中間階段。 如果它是正確的，美國主導的小多邊安全團體需要超越其目前的比較相對適度的職能，比如低調的小多邊對話并進行不定期的軍事演習。小多邊主義要小心謹慎的在大國競爭與“競爭性多邊主義”導致的霸權傾向中繼續發展。隨著時間的演進，在多邊論壇協調或談判對區域安全問題的解決乏善可陳的情況下，小多邊主義還需要構建可信的聲譽，才能成為溝通、協調和解決地區重要安全議題的渠道。

現實主義者認為多邊主義在在處理傳統安全性議題時稍顯被動。那小多邊主義應該發如何發揮作用？為了評估印太地區安全政治中的小多邊主義當前和未來的可行性，下文將進一步分析小多邊是否可在不對稱的“軸心輪輻”體系與難以應對印太地區的結構變化的多邊主義之間架起橋梁，并探討小多邊主義作為秩序建設機制的作用。

四、多邊主義與小多邊主義的比較

20世紀90年代后期，美國及其盟友日本、韓國和澳大利亞認識到，應尋求一種合適的方式使“輻輳體系”適應印太地區快速變化的戰略環境。它們認為，中國提出了一種不同于以前美國及其地區安全伙伴面臨的安全挑戰。憑借其貿易和投資效益，“中國的崛起”正在改變印太地區的均勢，美國及其盟國顯然需要其他政策方法來對沖日益加劇的地緣政治轉型。奧巴馬政府期間美國實施“亞太再平衡戰略”，小多邊主義和非正式的雙邊安全伙伴關系都是這一過程的邏輯衍生物，也是恢復舊金山體功能的一種手段。在這些國家的利益與美國的利益相吻合的地區，美國選擇建立雙邊“伙伴關系”。美國與新加坡在1990年簽署了一份為期15年的諒解備忘錄，授權美國海軍有新加坡的海軍和后勤空中設施的使用權。美印在2005年簽署了一項為期10年的國防協議，隨后在軍售和聯合軍事演習方面推動了現在的實質性國防關系。越南與美國的安全關系最近加速拉近，美國與和新西蘭的重要防務關系得以持續。

在20世紀90年代末期以來，美國在振興雙邊同盟與培育新的安全伙伴關系的同時，開始致力于采用小多邊方式解決地區安全問題的嘗試。盡管美國的在印太、中東、反恐方面都有戰略資源的投放，但美國在印太地區自愿參與各類小多邊計劃已久可以與其雙邊防務安排相媲美。這種小多邊合作具有靈活性，并直接針對特定的地區威脅和挑戰，沒有面臨諸如|“同盟的牽連”“同盟的拋棄”等傳統的集體防御難題。因此，美國領導的小多邊同盟作為舊金山體系雙邊聯盟政治的補充開始發展起來。戰后的一些國家與美國建立雙邊安全伙伴關系，為獲取結盟的長期安全收益在一些短期議題上順從美國的要求。然而，隨著該地區的權力平衡及其威脅環境發生變化，這些同盟利益或“公共產品”如核威懾保障和國防技術轉讓的規模和性質都開始變得更加脆弱。特朗普在總統競選期間提出“美國第一”，雙邊同盟日韓需要負擔更多費用，日韓對美國延伸的威懾承諾的傳統信念目前正在接受考驗。 菲律賓和泰國是美國在東南亞的兩個盟友，由于與奧巴馬政府在政府治理和人權問題上的分歧，一段時期內與美國關系較為緊張。菲泰同作為東盟成員國，都關注反恐、有組織犯罪、氣候變化等非傳統安全問題。與美國和其他盟友一起解決此類非傳統挑戰的小多邊聯盟是一種有效的政策選項。比如，美日澳印曾經組建“核心小組（Core Group）”，為印太地區受2004年12月地震和海嘯影響的國家提供及時的安全援助和災難救援。

過去十年左右的時間里，美國小多邊安全政治中的一些實踐為判斷它們的效果提供了可以分析的對象。比如2005年啟動的美日澳部長級“三邊安全對話”（Trilateral Strategic Dialogue）是對美日、美澳雙邊同盟從以國家安全為中心的協議向采用秩序構建的方式應對日益廣泛的國際安全威脅的安排的轉變。澳日印三國也發起了三邊對話以協調海上安全、反恐戰略、區域連通性以的集體安全協作。澳日印有決心維護該地區“以規則為基礎的繼續”，并擔心如果彼此不共同協作，中國最終可能會實施符合中國利益的區域安全治理規則。三國合作逐漸制度化，第四屆會議討論了2017年12月在新德里召開，討論了印太地區安全問題。 2017年11月美國總統特朗普在亞洲之行中首次正式提出“開放和自由的印太”概念，美日澳印四國西太平洋海上合作機制磋商啟動。同月，四國在菲律賓馬尼拉東亞峰會期間宣布重啟“四邊安全對話機制（Quadrilateral Security Dialogue，簡稱Quad）”，就亞洲的基本規則秩序、航海與公海上空飛行自由、尊重國際法、加強連通性、海上安全、朝鮮問題以及不擴散、恐怖主義等七個議題進行探討。

東盟構建了本地區的諸多安全機制，由于然而由于國家間缺乏共同價值觀和共同的制度規范去構建類似北約的機制框架。東盟地區論壇關于實現“綜合安全”的議程尚未實現，東亞峰會作為地區共同體建設的實際角色仍然不甚明晰。地區性多邊組織顯然無法堅持各成員國平等的“東盟方式”的原則去解決地區棘手的傳統安全問題。

另一方面，不對稱同盟中的較大和較小的盟友在經歷比如不對稱性的依賴和資源差異，成員間因為安全問題而討價還價，進而產生的緊張局勢時，小多邊主義或許是一種可行的政策選擇。正如格林所觀察到的那樣，“美國以同盟為中心的三邊合作通常不是針對第三方的集體安全安排”。它們政治制度相似，需要避免對手和潛在的敵對霸權在印太地區的優勢，并且對“以規則為基礎的秩序”有相似的認知，試圖通過小多邊行動，在一些特定的問題領域，在美國傳統盟友與其他新盟友獲得的收益之間“取得平衡”。當然，本地區一些較大的地區多邊安全集團批評小多邊主義僅僅是一種“清談館”，多大程度上能實現它們的共同目標還尚待考證。在一定意義上講，它可以作為“輻輳體系”與印太地區尚不完善的多邊秩序建設架構之間的橋梁組成部分，但其作用的發揮還需時間檢驗。需要認識到小多邊機制的功能與作用無法與美國現有的同盟體系相提并論。與美國和盟國的安全利益有關的印太地區小多邊安全政治至少有兩個障礙。該地區的大國權力博弈，可能會使一些小多邊安全計劃不堪重負。該地區的小多邊主義更加強調美國盟友之間關系的構建和強化，但是小多邊合作的持久程度還受美國和盟國國內政治因素的影響。

五、結論

本文對小多邊主義、多邊主義等概念進行了界定，結合分析它們運行的戰略環境，對其作用與效果進行比較，最后討論了美國印太戰略中的小多邊主義及其局限性。小多邊主義是實現特定政策目標的一種相對短暫的手段。它是一個本質上較為脆弱的安全協作過程，受其參與國的國內政治變化因素以及整個區域戰略環境因素的影響，隨著時間的推移，作用有可能越來越受到局限。

在印太地區未來的安全圖景中，美國將扮演何種角色直接影響該地區地緣政治中任何“小多邊解決方案”的可行性。當前，特朗普政府試圖讓盟友與合作伙伴為美國在該地區的持續戰略參與支付更多費用，并依靠與中國在一些地區性安全議題的合作，實現美國和盟國的利益。從美國《國家安全戰略》中的表述以及后來彭斯在巴布亞因幾內亞的發言中，可看到，美國依舊會在印太地區維持原有的地緣政治存在，但更多體現出一些單邊主義的特點，這會影響印太地區小多邊安全政治的未來前景。對印太地區危機管理問題的大國談判與協調也會影響小多邊安全合作的效能。美國及其盟友如何有效應對是影響未來印太穩定和平的因素。美國盟友間潛在的分歧、地區國家對中國的經濟依賴擔心安全合作會激怒中國、以及美國在地區安全問題上與中國合作的需求，使中國無法被排除小多邊安全合作之外。從這個意義上說，將小多邊主義視為印太地區秩序建設下一階段的前奏的預期可能為時過早。

小多邊安全合作需要將一些相互對立甚至沖突的安全要素進行平衡，并將此融入印太地區秩序構建的過程中，本地區的其他國家和國際組織對此機制的看法也不明確，小多邊安全合作的意圖和作用仍需要重新定義和澄清，當然，這與“印太”以及“小多邊主義”仍然是一個在構建中的概念有關。我們要認識到，“印太”概念不是美國及其盟國所構建的專有名詞，中國的發展和利益決定了要對“小多邊機制”構建提出自己的解釋和看法，并采取理智和有效的行動，更好的促進本地區和平與穩定。

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