農村低保運轉中存在的問題

易丹

摘 要：農村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。通過半結構訪談和參與觀察法，筆者先后與江西九江易村許多受保對象、村民、村干部及官員有過多次深入交流，發現在低保運轉過程中存在著拼保、人情保、漏保、套保一些問題。

關鍵詞：農村低保；低保標準；低保人口；低保漏洞

筆者先后在2014至2018年的寒暑假回到易村，通過半結構訪談和參與觀察法，先后與許多受保對象、村民、村干部及Q官員有過多次深入交流，發現在低保運轉過程中存在著以下一些問題。

一、拼保：官員與受保人“協商”分成

農村低保制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口實行的差額補助，其目標群體是貧困人口。《通知》（國發[2007]19號）規定，申請農村低保制度，一般要由戶主本人申請。低保制度的目標群體應以農村貧困居民個人為基本單位，但在實踐中卻往往以戶為單位發放低保金。所謂拼保，是指由指定的名義低保戶與“隱低保戶”共同均分低保金，從而在事實上由兩戶或兩戶以上的居民共同享受一份低保資金的現象。

受訪的某位低保對象自述：“本來按文件的標準，我一年應得到3060塊錢，但是我要把其中的一部分的錢分給Q官員”，在繼續追問下，該低保對象透露了一個“窮人圈”都明白的潛規則，他說：“為了得到低保，必須要討好這些官爺（Q官員），否則就難以得到這個名額，名額都是由他們決定的”。

經過調查發現，這種現象在這些受低保的貧困人群中非常普遍。Q官員常常以種種方式暗示，以回扣的方式分攤了受保對象本應足額拿到手的低保金，這已經成了不成文的規則。這種“分配”方式實質上是對那些應該得到低保資金確實貧困的居民所應享受的國家幫助權利的剝奪，是對社會公平理念的實質性違背。

二、人情保：虛設窮人，假扮窮人

最低生活保障制度是法律賦予每個公民在遭遇生活困境而不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度，既是現代社會每位公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民應盡的義務。然而，在實踐中，農村低保往往被一些經辦人員利用而作為一種扭曲的鄉村治理手段。

人情保，即未達到農村最低生活保障享受資格，而通過與低保資格評定人員的關系來享受低保補助的現象。包括兩種：其一是依靠與低保資格評定人員的某種血緣或裙帶關系而獲得低保資格。其二是通過“拉關系”等方式與低保資格評定人員達成某種承諾從而取得低保資格。現實中，低保資格的評定權由村鎮干部掌握，故而可將這種特權作為治理鄉村取得居民支持的特殊手段。

在易村，根據Q官員提供的名單和地址，在我們訪問的低保對象中，我們發現一些特殊的“受保對象”——“富裕的窮人”，他們住著兩三層的小樓，家里冰箱、電視、空調等一應俱全，很難想象這竟然是一個低保戶，有些這樣的低保戶甚至擁有兩個低保名額。為什么會有這種奇怪的現象，探訪得知，他們之所以能申請到低保金，往往是因為與Q官員有一定關系，比如有的是直系親屬，有的是親朋好友，也有的是利益關系。在申報農村低保時，如在同等低收入條件下，或是能偽造自己是低收入家庭，只要和該官員有一定關系，就相對地獲得了優先權。

具體地，從人情保產生的基礎來看，是村民與鄉鎮干部之間基于某種“潛規則”而產生的可以使申請者因獲得低保而對村干部言聽計從的需要，也可以是村民之間的“和諧相處”；本質上說，其目的就是對整個村莊進行社會控制與整合，防止失范行為的發生。為了建構各自的支持系統，在低保對象確定過程中，村鎮干部適時地穩固、重構或擴展自己的支持系統，由點及面地鞏固和加強了私人間的關系。

三、漏保：低保沒有發到真實的窮人手中

中國社科院2013年發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》。調查數據顯示，受訪的696戶低保戶中，有436戶是非貧困但享受了低保救助的家庭，占到60%以上，而有近8成的貧困戶沒有享受低保救助。

按常理，貧困戶應該納入低保制度，然而，從易村的訪談結果看，村里也有不少貧困戶沒有享受低保救助。

受訪的某位村民自述：“我父母都已年過七旬，大哥又不能干農活，只能放放牛，她只好放棄外出打工的機會，回家照顧父母和兩個哥哥。兩三年前，她聽說貧困家庭可以申請低保，為此，她也去找過村委會申請，但申請了幾次，都沒有得到。”

綠皮書的調查結果顯示：漏保率比較高，在已經獲得低保救助的非貧困群體中，大多數是收入水平略高于扶貧標準的邊遠貧困群體，但大多數邊緣貧困群體并未享受低保救助。社科院的數據調查結果與易村的調查結果基本上是一致的。導致這種結果的一個主要原因是農民家庭收入的難以調查，這也為政策實施過程中的濫用職權、弄虛作假留了余地。

四、套保：經濟自利行為

最低生活保障制度是最基本與最直接的功能就是緩解貧困。然而在實踐中，在差序格局的村莊傳統以及“理性人”的思維觀念影響下，農村低保制度被賦予了另一種功能——村干部的獲益手段。正如前文所述，在易村，低保名額的申請、低保資金的方法等工作往往是村鎮干部代為管理。在缺乏有效的監督的前提下，一些村干部不僅在自身貧困身份的偽裝下直接申請低保補助，而且也把低保資格的評定當一種手段來運用，通過村民的“禮尚往來”而實現自身的利益訴求。

（一）低保成為民政官員的自主財產

在Q官員提供的名單和地址中，還有一家更離奇的受保對象，竟然是當地一家最大超市的老板，訪談中，筆者很疑惑地詢問，他為什么能得到這種低保，老板（受訪者）似乎有些無奈地說，他得到這種社保其實帶有一定的“強迫性”，Q官員主動給了他一個低保名額，但是錢雖然到了他（超市老板）這里，但Q官員許多生活消費用品，都從超市里面直接拿取，Q官員雖然說記賬在那里，但實際上誰都知道要給Y官員很大的優惠甚至免費。超市只不過是低保基金的一個“中轉站”，Q官員通過在超市購物間接換取低保金，超市老板一般只能從中得到很少利益。既然如此，超市老板為何昧著良心一同冒險，該老板說，在本地做生意必須跟政府打好關系，所以他提出的許多要求也要給予配合。

（二）低保金被干部截留

受訪的某位低保對象半年來經常感到身體難受，春節剛過，去縣醫院檢查了一下發現患了肝癌。由于沒錢治病，就想到民政局問一下可不可以尋求一些幫助？結果到民政局一問，他已經是低保戶了。從去年到今年一季度，我的低保金都被村支書支取了，而我毫不知情。后來經追查，村支書把存折給了崔根山，并把領走了的低保金額存入了存折。

五、結語

通過以上諸如拼保、關系保、漏保、套保等問題，我們可以看出農村低保制度運轉過程中存在諸多問題。在這種問題背后，有其深層次的原因。農村低保制度深入到農村這一“場域”之中，就意味著進入到了一個特定的社會關系之中，它只有服從這一“場域”的關系邏輯才能建構或維護自己的合法權威。村鎮干部將農村低保制度運轉過程中的正式權力非正式運作，農村社會中的“倫理、哥們義氣、私人利益”等非正式社會關系準則融入到了村鎮干部的權力實踐之中并成為權力運行的重要推動力量。

參考文獻

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基金項目：“江西省高校人文社會科學研究青年項目”，項目編號：SH1413。